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摘 要：农民组织建设对于维护农民合法权益具有基础性组织载体意义，中国农民的低组织化状态严重影响了农民对于自身合法权益的争取与保护，改革应首先从宪法上确认农民的组织权利，在具体的建设途径上，应在新的历史条件下，将农会重建为代表农民合法权益的社会化组织，并为农民合作组织发展创设相应的社会条件，尤其是要注重培养农民的公民意识与合作意识。
关键词：农民；自治组织；发展
中图分类号：D422.7 文献标识码：A文章编号：1006-4117（2011）07-0148-02
一、农民组织对于维护农民合法权益具有基础性载体意义
建国以来，特别是改革开放以来，社会主义建设实践证明，政治路线决定组织路线，组织路线是为政治路线服务的。“三农”问题成为痼疾，一个重要的原因是，农民权益的实现与保障政策没有在组织上充分落实，而农村组织变迁又与农村基层政权建设、农村社会稳定联系在一起，改革深度推进面临重重阻碍。
（一）当前中国农民自治组织整体上处于低组织化状态
联合国世界农村改革和发展大会通过的《农民宪章》号召：“必须鼓励农民组织起来，通过其亲身的参与开展自救活动。”据不完全统计，中国目前的各类农民组织大约300 多万个，但整体处于低组织化状态，表现在：第一，相对农民总量而言，农民参与度低。以合作组织为例，据统计，截至2009年9月底，全国有农民专业合作社组织21.16万家，比2008年底增长90.8％，实际入社农户约1800万户，比2008年底增长一倍，占全国农户总数的7.1％。尽管平均每3个村有一个农民专业合作社，但入社农户所占比重极小，甚至低于许多欠发达国家。而且，农民组织主要集中在经济领域，国家对政治领域的控制特别严格。第二，农民组织规范性较差，符合法定程序注册登记的社团极少，绝大多数社团都是农民自发在自愿基础之上协议达成，没有经过审查注册，甚至政府扶持的某些农民社团同样没有注册。第三，村民与组织疏离，例如农民经济合作组织面临能人权威与民主管理之间的矛盾，而农民维权组织结构也比较松散，农民参与度低，普遍具有血缘性、地域性、封闭性、不规范性等特点。
（二）农民低组织化的制度成因
农民自治组织发育程度低，首因在城乡二元结构中，政府对农村社会的管理方式导致农民不能完全自觉地认识到自己是国家权利主体的一部分，农民主动参与意识淡漠，参与态度和行为消极被动，迷信所谓“能人效应”，导致大量农民组织演变成精英控制型、家族控制型组织，民主决策机制落空的情况较为普遍。 “乡风乡俗”和“熟人社会”的行动逻辑也强有力地影响甚至支配着农民认识问题的角度和行为方式的选择。国家关于结社自由的法律规范也对农民组织发育形成了严重的制度束缚。1998年国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，明确提出公民个人不能基于自愿而成立社团。根据1999年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强民间组织管理工作的通知》强调，农民组织、尤其是与农民权益维护相关的农民组织被视为“特定群体”类组织，属于“严格控制”的类型。即使是合法的农民社团组织，由于现有行政法规强调行政管理与监督，忽视对权利的保护，不仅没有司法救济，连最基本的行政申诉途径都没有提供，社团能否存续的决定权完全掌控在行政机关手中。
（三）农民低组织化状态无力为农民合法权益提供保障
在农业生产社会化程度没有明显提高之前，家庭联产承包责任制很大程度上是传统小农经济；后税费时代的乡村基层组织又脱离农村基层社会，难以有效作为。在这种背景下，农民低组织化状态不仅影响到农民的生产生活，而且使他们在面临国家权力和公共权力（村民自治组织）的侵害时难以形成共同的抵御力量，导致了其在与体制精英博弈的过程中处于绝对的劣势地位，还为基层政府的执政失当行为提供了负面激励。因此国家需要还农民以“国民待遇”，而农民要争取“国民待遇”就要有自己的组织。现代化的过程本质就是乡村秩序和治理结构再造的过程，这个过程更多地依赖内生性，而农民组织化对这种内生性起着决定性的作用。依靠自治组织的逐渐发展与壮大来保护个人经济权利是一种发展趋势
二、对农民的组织权利给予充分的法律规范与保障
（一）自由结社权是农民自治组织建设的法理基础
赋予农民结社自由权，通过社团活动保护与扩大农民的经济利益，这是农民通过组织化而保障自身权益的基础性途径。结社自由权是农民得以组织化的法理基础，它包括三方面的自由：首先，只要按照法定程序，农民可以按照自己的意愿、为了特定利益的需要组成社会团体，不受外力干涉；其次，农民可以根据自己的利益需求加入或者退出某个合法社团而不受他人强迫；再次，为了集体的共同利益，社团内个人的自由要服从团体的安排，以实现社团保护整体利益的目标。改革应从宪法上认可并落实农民的组织权利，赋予农民社团自治权力。
（二）从立法、司法与行政等方面全面落实农民的自由结社权
落实农民的宪法结社自由权，首先要提升立法层级。由于农民社团产生的过程、设立的首要目的、与政权及市场之间的关系等方面与一般的社团存在极大的差别，加上农民社团数量的庞大，因此农民结社自由权的立法等级必须提高到作为宪法的关联法而存在，废除当前有关行政法规，改由最高立法机关制定《农民结社法》作为农民结社权保护的法律依据，将农民的结社权具体化，突出对农民结社自由的赋权，赋予农民充分的结社自由权以及农民社团高度的自治权力。此外，政府的管理模式也要相应进行改革，采用追惩制对社团进行管理，其执法权的行使应当定位于规范农民社团的行为，促进社团发展得更好。
三、将农会重建为代表农民利益的合法公共组织
（一）当代中国的农会是代表农民利益的公共组织
简要的历史回顾可以发现，我国农会组织的建立及其任务大多与当时面临的主要问题相关，同时，农会组织的兴衰还反映了国家与社会的力量对比关系的变化。在当代农村，是否有必要重建农会？基于历史回顾与国际比较，农会组织主要可以归纳为三种：经济功能的农会、政治（政权）功能的农会和社会功能的农会。现实社会中存在的农会功能是一种综合性的功能，不是单一的政治功能，更不是政权功能。当代中国不再需要政权的农会，但是也不能仅限于协调农业生产的农会，而是需要一种能组织农民、代表维护农民权益的农会，它的目的是合法地协调沟通，在乡村社会现代化和民主政治中发挥群众组织的积极作用。理论界习惯于认为农民合作组织是经济性团体，而农会则是政治性组织，这种观点延续了革命时期运用农会组织革命活动的说法，将历史上的农会与现实中的农民合作社这两个概念在不同时期的内涵放在同一个平台上进行评价。在统筹城乡发展的今天，重提农会建设，并不是建立一种社会对抗组织，恰恰相反，这是在寻找一种社会协商和整合组织。农会的整合性、协商性、民间性和自治性可以使它成为整合农民利益、协调城乡利益冲突的良好载体；如果引导得当，农会可能以最小的政治成本、社會成本和经济成本填补农村管理体制存在的某些制度真空。
（二）农会重建的基本路径
在市场经济使得人口自由流动的背景下，城乡人口结构复杂，哪些人可以成为农会的基本成员？居住在农村且以农业为主要生产活动的农民必然是农会的基本成员；对于农民工、尤其是在城市就业与生活较为稳定的农民工，应引导其积极加入由农民工协会或者工会；居住在农村、但是主要从事非农产业的劳动者，他们的利益实现与农业和农村都有密切关联，因此，也可以被吸收为农会成员。
在规范性的农会建设方面，综观各界观点，大致有自上而下和自下而上两种思路。从中国式改革路径特征看，一般都是首先由制度外力量“诱致”，然后经由国家试点，并通过国家以制度化的途径加以规范和推行的结果。面对各地已经开始出现的农会组织建设，政府在一定时期内可以采取战略模糊的态度，既利用农民自我动员产生的政治机遇，同时也有助于化解农民自我动员蕴藏的政治危机。现在的农会组织的针对性较多地指向地方政府，但是在约束农民行为方面还比较欠缺，因此政府可以在默认的前提下，通过政治引导和法律规范，帮助农会加强其内部组织建设，促使农民对自己的组织负起法律责任和政治责任，但是不宜进行直接干涉。规范的农会组织都有一个完整的体系，一般包括基层、地方和中央三级，层级结构分明，任务明确。在今后一个较长的时期，农会建设的重点应放在村农会建设上，然后再试点推进乡农会或者更高级的县、市、省农会，最后才是国家农会。在这个过程中，政府选择恰当时机，制定《农会法》，对农会的合法权益给予制度和法律保障，对农会的活动内容、宗旨等方面给予一定的限制和管理，同时在实施的过程中要注意制度的规范性和具体实施策略的多样性相统一的原则，只要不开展非法活动，就应当允许它们有自己发展的空间。
四、基于农民主体地位，推动合作组织可持续发展
（一）农村合作组织发展需要建立在农民的公民意识基础之上
自《农民专业合作社法》颁布后，各地政府都出台了政策支持合作组织的发展，但是整体看，我国的农民合作社仍处于初步发展阶段。从国际经验来看，许多国家也曾积极地推动甚至主导农民合作组织的发展，却往往以失败而告终，主要原因之一就在于忽视了农民合作组织的建立和发展所必需的经济、社会条件，这些组织从一开始就失去了自我生存和发展的机会。合作组织的发展需要一定的经济社会条件，经济行为总是渗入在社会关系之中。从我国的实际情况看，利益驱动力、组织变革力、资源整合力、个性发展力是农民合作经济组织治理结构变革的诱致性因素；主体牵引力、政府推动力、法律规制力、文化导向力是其强制性因素；农业市场化、产业化发展力与竞争力、社会变革力、产权变构内生力、组织成长力是其混合性因素。在各类因素中，农民的思想、观念及意识会对以“人的结合而非资本结合”为内在规定性的合作社组织培育和发展有着举足轻重的影响。农民组织化及合作社的发展要以农民的主体意识，特别是他们的权利意识、责任意识、民主意识、契约意识形成为基础，这些都是公民意识的具体体现。立足于商品经济基础上、以自由个性觉醒的个人和团体作为社会主体的公民社会及公民意识，是合作制经济组织得以存在与发展的基本前提。
（二）从培育农民的公民意识入手，创造合作社发展所需的社会条件
合作组织的发展不可能离开政府行为，问题在于政府在其中究竟应当承担什么样的职责？从改革的角度看，政府应加强对合作组织的认识和理解，农民合作组织是以农民为主体、以农民为服务对象的组织，政府要做的主要工作是为农民认可、接受与创设合作社提供适宜的社会条件与制度空间，其中基础性的工作就是培育农民的公民意识。由于农民的公民意识培育涉及到政治、经济、社会等多个方面的体制改革，在此仅作简要的思路性阐述：深化农村经济的市场化改革，完善公民意识赖以建立的经济基础；增强农民信任感，创造有利于农民公民意识生长的政治、法律环境；运用多种途径，引导和鼓励农民参加有利于公民意识提高的社会实践；采取各种方式，开展对农民的公民意识教育。只有农民具备了完整的公民意识，才能成为合格意义上的公民，具有自治性质和自治能力的合作社组织才能够在乡村茁壮成长。除了公民意识的培育之外，政府应承当的基本职责还包括：为合作组织提供统计信息、市场调查、知识普及等服务型政策，实现协调和保护；从财政、信贷、税收等方面对合作组织的发展予以支持和鼓励；通过正规教育和社会教育并举的办法，积极推广农业方面的教育科研工作，为合作组织建设培养科技、管理人才；等等。
作者单位：四川师范大学经济与管理学院
作者简介：黄善明（1976— ），男，经济学博士，四川师范大学经济与管理学院，副教授。
作者单位：
[1]赵泉民.农民的公民意识与中国乡村合作经济组织的发展[J].社会科学,2010(8):28-37.
[2]高宝琴.农民组织化程度的提升：乡村治理的生长点[J].齐鲁学刊,2010(2):96-100.
[3]汪彤.个人经济权利的回归——中国经济改革进程的回顾与前瞻[J].生產力研究,2007(4):3-4.
[4]杨金华.现状与突围：农民结社自由权的立法保护[J].周口师范学院学报,2010(4):100-103.
[5]吴涤宇.中国近代以来农会组织的变迁及启示[J].财经界,2007(2):239-240.
关键词：农民；自治组织；发展
中图分类号：D422.7 文献标识码：A文章编号：1006-4117（2011）07-0148-02
一、农民组织对于维护农民合法权益具有基础性载体意义
建国以来，特别是改革开放以来，社会主义建设实践证明，政治路线决定组织路线，组织路线是为政治路线服务的。“三农”问题成为痼疾，一个重要的原因是，农民权益的实现与保障政策没有在组织上充分落实，而农村组织变迁又与农村基层政权建设、农村社会稳定联系在一起，改革深度推进面临重重阻碍。
（一）当前中国农民自治组织整体上处于低组织化状态
联合国世界农村改革和发展大会通过的《农民宪章》号召：“必须鼓励农民组织起来，通过其亲身的参与开展自救活动。”据不完全统计，中国目前的各类农民组织大约300 多万个，但整体处于低组织化状态，表现在：第一，相对农民总量而言，农民参与度低。以合作组织为例，据统计，截至2009年9月底，全国有农民专业合作社组织21.16万家，比2008年底增长90.8％，实际入社农户约1800万户，比2008年底增长一倍，占全国农户总数的7.1％。尽管平均每3个村有一个农民专业合作社，但入社农户所占比重极小，甚至低于许多欠发达国家。而且，农民组织主要集中在经济领域，国家对政治领域的控制特别严格。第二，农民组织规范性较差，符合法定程序注册登记的社团极少，绝大多数社团都是农民自发在自愿基础之上协议达成，没有经过审查注册，甚至政府扶持的某些农民社团同样没有注册。第三，村民与组织疏离，例如农民经济合作组织面临能人权威与民主管理之间的矛盾，而农民维权组织结构也比较松散，农民参与度低，普遍具有血缘性、地域性、封闭性、不规范性等特点。
（二）农民低组织化的制度成因
农民自治组织发育程度低，首因在城乡二元结构中，政府对农村社会的管理方式导致农民不能完全自觉地认识到自己是国家权利主体的一部分，农民主动参与意识淡漠，参与态度和行为消极被动，迷信所谓“能人效应”，导致大量农民组织演变成精英控制型、家族控制型组织，民主决策机制落空的情况较为普遍。 “乡风乡俗”和“熟人社会”的行动逻辑也强有力地影响甚至支配着农民认识问题的角度和行为方式的选择。国家关于结社自由的法律规范也对农民组织发育形成了严重的制度束缚。1998年国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，明确提出公民个人不能基于自愿而成立社团。根据1999年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强民间组织管理工作的通知》强调，农民组织、尤其是与农民权益维护相关的农民组织被视为“特定群体”类组织，属于“严格控制”的类型。即使是合法的农民社团组织，由于现有行政法规强调行政管理与监督，忽视对权利的保护，不仅没有司法救济，连最基本的行政申诉途径都没有提供，社团能否存续的决定权完全掌控在行政机关手中。
（三）农民低组织化状态无力为农民合法权益提供保障
在农业生产社会化程度没有明显提高之前，家庭联产承包责任制很大程度上是传统小农经济；后税费时代的乡村基层组织又脱离农村基层社会，难以有效作为。在这种背景下，农民低组织化状态不仅影响到农民的生产生活，而且使他们在面临国家权力和公共权力（村民自治组织）的侵害时难以形成共同的抵御力量，导致了其在与体制精英博弈的过程中处于绝对的劣势地位，还为基层政府的执政失当行为提供了负面激励。因此国家需要还农民以“国民待遇”，而农民要争取“国民待遇”就要有自己的组织。现代化的过程本质就是乡村秩序和治理结构再造的过程，这个过程更多地依赖内生性，而农民组织化对这种内生性起着决定性的作用。依靠自治组织的逐渐发展与壮大来保护个人经济权利是一种发展趋势
二、对农民的组织权利给予充分的法律规范与保障
（一）自由结社权是农民自治组织建设的法理基础
赋予农民结社自由权，通过社团活动保护与扩大农民的经济利益，这是农民通过组织化而保障自身权益的基础性途径。结社自由权是农民得以组织化的法理基础，它包括三方面的自由：首先，只要按照法定程序，农民可以按照自己的意愿、为了特定利益的需要组成社会团体，不受外力干涉；其次，农民可以根据自己的利益需求加入或者退出某个合法社团而不受他人强迫；再次，为了集体的共同利益，社团内个人的自由要服从团体的安排，以实现社团保护整体利益的目标。改革应从宪法上认可并落实农民的组织权利，赋予农民社团自治权力。
（二）从立法、司法与行政等方面全面落实农民的自由结社权
落实农民的宪法结社自由权，首先要提升立法层级。由于农民社团产生的过程、设立的首要目的、与政权及市场之间的关系等方面与一般的社团存在极大的差别，加上农民社团数量的庞大，因此农民结社自由权的立法等级必须提高到作为宪法的关联法而存在，废除当前有关行政法规，改由最高立法机关制定《农民结社法》作为农民结社权保护的法律依据，将农民的结社权具体化，突出对农民结社自由的赋权，赋予农民充分的结社自由权以及农民社团高度的自治权力。此外，政府的管理模式也要相应进行改革，采用追惩制对社团进行管理，其执法权的行使应当定位于规范农民社团的行为，促进社团发展得更好。
三、将农会重建为代表农民利益的合法公共组织
（一）当代中国的农会是代表农民利益的公共组织
简要的历史回顾可以发现，我国农会组织的建立及其任务大多与当时面临的主要问题相关，同时，农会组织的兴衰还反映了国家与社会的力量对比关系的变化。在当代农村，是否有必要重建农会？基于历史回顾与国际比较，农会组织主要可以归纳为三种：经济功能的农会、政治（政权）功能的农会和社会功能的农会。现实社会中存在的农会功能是一种综合性的功能，不是单一的政治功能，更不是政权功能。当代中国不再需要政权的农会，但是也不能仅限于协调农业生产的农会，而是需要一种能组织农民、代表维护农民权益的农会，它的目的是合法地协调沟通，在乡村社会现代化和民主政治中发挥群众组织的积极作用。理论界习惯于认为农民合作组织是经济性团体，而农会则是政治性组织，这种观点延续了革命时期运用农会组织革命活动的说法，将历史上的农会与现实中的农民合作社这两个概念在不同时期的内涵放在同一个平台上进行评价。在统筹城乡发展的今天，重提农会建设，并不是建立一种社会对抗组织，恰恰相反，这是在寻找一种社会协商和整合组织。农会的整合性、协商性、民间性和自治性可以使它成为整合农民利益、协调城乡利益冲突的良好载体；如果引导得当，农会可能以最小的政治成本、社會成本和经济成本填补农村管理体制存在的某些制度真空。
（二）农会重建的基本路径
在市场经济使得人口自由流动的背景下，城乡人口结构复杂，哪些人可以成为农会的基本成员？居住在农村且以农业为主要生产活动的农民必然是农会的基本成员；对于农民工、尤其是在城市就业与生活较为稳定的农民工，应引导其积极加入由农民工协会或者工会；居住在农村、但是主要从事非农产业的劳动者，他们的利益实现与农业和农村都有密切关联，因此，也可以被吸收为农会成员。
在规范性的农会建设方面，综观各界观点，大致有自上而下和自下而上两种思路。从中国式改革路径特征看，一般都是首先由制度外力量“诱致”，然后经由国家试点，并通过国家以制度化的途径加以规范和推行的结果。面对各地已经开始出现的农会组织建设，政府在一定时期内可以采取战略模糊的态度，既利用农民自我动员产生的政治机遇，同时也有助于化解农民自我动员蕴藏的政治危机。现在的农会组织的针对性较多地指向地方政府，但是在约束农民行为方面还比较欠缺，因此政府可以在默认的前提下，通过政治引导和法律规范，帮助农会加强其内部组织建设，促使农民对自己的组织负起法律责任和政治责任，但是不宜进行直接干涉。规范的农会组织都有一个完整的体系，一般包括基层、地方和中央三级，层级结构分明，任务明确。在今后一个较长的时期，农会建设的重点应放在村农会建设上，然后再试点推进乡农会或者更高级的县、市、省农会，最后才是国家农会。在这个过程中，政府选择恰当时机，制定《农会法》，对农会的合法权益给予制度和法律保障，对农会的活动内容、宗旨等方面给予一定的限制和管理，同时在实施的过程中要注意制度的规范性和具体实施策略的多样性相统一的原则，只要不开展非法活动，就应当允许它们有自己发展的空间。
四、基于农民主体地位，推动合作组织可持续发展
（一）农村合作组织发展需要建立在农民的公民意识基础之上
自《农民专业合作社法》颁布后，各地政府都出台了政策支持合作组织的发展，但是整体看，我国的农民合作社仍处于初步发展阶段。从国际经验来看，许多国家也曾积极地推动甚至主导农民合作组织的发展，却往往以失败而告终，主要原因之一就在于忽视了农民合作组织的建立和发展所必需的经济、社会条件，这些组织从一开始就失去了自我生存和发展的机会。合作组织的发展需要一定的经济社会条件，经济行为总是渗入在社会关系之中。从我国的实际情况看，利益驱动力、组织变革力、资源整合力、个性发展力是农民合作经济组织治理结构变革的诱致性因素；主体牵引力、政府推动力、法律规制力、文化导向力是其强制性因素；农业市场化、产业化发展力与竞争力、社会变革力、产权变构内生力、组织成长力是其混合性因素。在各类因素中，农民的思想、观念及意识会对以“人的结合而非资本结合”为内在规定性的合作社组织培育和发展有着举足轻重的影响。农民组织化及合作社的发展要以农民的主体意识，特别是他们的权利意识、责任意识、民主意识、契约意识形成为基础，这些都是公民意识的具体体现。立足于商品经济基础上、以自由个性觉醒的个人和团体作为社会主体的公民社会及公民意识，是合作制经济组织得以存在与发展的基本前提。
（二）从培育农民的公民意识入手，创造合作社发展所需的社会条件
合作组织的发展不可能离开政府行为，问题在于政府在其中究竟应当承担什么样的职责？从改革的角度看，政府应加强对合作组织的认识和理解，农民合作组织是以农民为主体、以农民为服务对象的组织，政府要做的主要工作是为农民认可、接受与创设合作社提供适宜的社会条件与制度空间，其中基础性的工作就是培育农民的公民意识。由于农民的公民意识培育涉及到政治、经济、社会等多个方面的体制改革，在此仅作简要的思路性阐述：深化农村经济的市场化改革，完善公民意识赖以建立的经济基础；增强农民信任感，创造有利于农民公民意识生长的政治、法律环境；运用多种途径，引导和鼓励农民参加有利于公民意识提高的社会实践；采取各种方式，开展对农民的公民意识教育。只有农民具备了完整的公民意识，才能成为合格意义上的公民，具有自治性质和自治能力的合作社组织才能够在乡村茁壮成长。除了公民意识的培育之外，政府应承当的基本职责还包括：为合作组织提供统计信息、市场调查、知识普及等服务型政策，实现协调和保护；从财政、信贷、税收等方面对合作组织的发展予以支持和鼓励；通过正规教育和社会教育并举的办法，积极推广农业方面的教育科研工作，为合作组织建设培养科技、管理人才；等等。
作者单位：四川师范大学经济与管理学院
作者简介：黄善明（1976— ），男，经济学博士，四川师范大学经济与管理学院，副教授。
作者单位：
[1]赵泉民.农民的公民意识与中国乡村合作经济组织的发展[J].社会科学,2010(8):28-37.
[2]高宝琴.农民组织化程度的提升：乡村治理的生长点[J].齐鲁学刊,2010(2):96-100.
[3]汪彤.个人经济权利的回归——中国经济改革进程的回顾与前瞻[J].生產力研究,2007(4):3-4.
[4]杨金华.现状与突围：农民结社自由权的立法保护[J].周口师范学院学报,2010(4):100-103.
[5]吴涤宇.中国近代以来农会组织的变迁及启示[J].财经界,2007(2):239-240.