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[摘 要] 农村贫困残疾人是特殊的社会弱势群体和低收入困难群体，帮助他们脱贫是打赢脱贫攻坚战的艰巨任务，也是全面建成小康社会的必然要求。文章基于对焦作市残疾人扶贫基地的调研，分析了农村残疾人脱贫中存在的问题，并提出可行性对策。
[關键词] 农村残疾人；精准脱贫；基地扶贫
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 15. 078
[中图分类号] F321.5；C913.69 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）15- 0194- 03
0 前 言
根据中国残联贫困残疾人实名制调查统计，截至2013年底，全国农村尚有1 230万残疾人没有脱贫。帮助农村贫困残疾人脱贫，是打赢脱贫攻坚战的艰巨任务，也是全面建成小康社会的必然要求。
近年来，在精准扶贫的社会背景下，很多地方先后出台了针对残疾人脱贫的政策，贫困残疾人的生活质量有所改善，但由于残疾人自身的独特性，使得残疾人脱贫政策在实施中遭遇困境，政策效能未得到充分发挥。笔者基于对焦作市六大脱贫基地的调研结果，分析残疾人脱贫政策的实施困境，并提出针对性建议。
1 焦作市残疾人生存现状与脱贫政策
1.1 残疾人生存现状
据抽样调查测算，焦作市残疾人有21.5万人，占全市总人口370万人的5.81%，涉及约四分之一的家庭。按残疾类型分：视力残疾2.81万人，听力残疾4.15万人，言语残疾0.35万人，肢体残疾7.67万人，智力残疾1.6万人，精神残疾1.28万人，多重残疾3.66万人；按居住地域分：城镇残疾人5.77万人，农村残疾人15.76万人，分别占残疾人总数的26.8%和73.2%。目前，全市还有8 000多农村残疾人尚未脱贫，占贫困人口的10.7%，解决残疾人生活困难问题仍然是当前扶贫工作的难中之难①。
1.2 残疾人脱贫政策的特点
1.2.1 政府主导，各部门协调开展扶贫工作
政府始终是扶贫的主体，在残疾人脱贫问题上承担着主要责任。在残疾人脱贫政策的出台与实施中，政府扮演着从对扶贫对象的甄别确定、扶贫项目的设计与实施、扶贫资金的划拨与使用、扶贫措施的落实与推进、扶贫效果的评估与鉴定等多方面工作的供给侧角色[1]。
各职能部门在职能范围内承担扶贫任务、协调扶贫工作。根据调研情况，从横向来看，政府统一规划部署脱贫工作，并提供一定的资金支持；扶贫办总揽脱贫全局，将脱贫目标分给相关单位执行，并给残联提供建档立卡贫困残疾户的信息，为残联的工作提供信息支持；残联则对残疾人脱贫事业进行统筹规划、确立脱贫路径、进行基地建设与合作、核对贫困残疾户信息、划拨具体帮扶资金。从纵向来看，从中残联到地方各级残联都是残疾人脱贫政策的重要组织者。上级残联给下级残联提供工作上的指导和一定的资金支持，脱贫政策自上而下逐级开展落实。
1.2.2 基地扶贫，实行“政府 基地 残疾人”的扶贫模式
焦作市的残疾人脱贫政策主要依靠扶贫基地进行。2016年以来，焦作市先后建立了“一山一滩一岭一园一网一盲”六大实体培训基地。其中，“一山一滩一岭一园”为四个种植基地，分别因地制宜发展种植业。“一网”指的是网络培训，依托职业技能培训学校，建立残疾人电子商务培训基地。“一盲”，即依托特校资源，建立盲人按摩培训基地。
对于四大种植基地，均由残联先考察市场和各地现存的合作社，然后依托合作社展开基地建设。残联给合作社提供政策优惠如技术补贴，向基地内的贫困残疾种植户提供种苗补贴；合作社给种植户提供技术支持、收购产品；贫困残疾种植户则需要管理作物、自担农药化肥等费用；同时，残联还会促进合作社与贫困残疾种植户签订保底收购价协议。对于两个技术培训学校，残联给培训学校提供政策优惠、为贫困残疾学员支付培训费用，依托学校给贫困残疾人培训技术、寻找工作以促进贫困残疾人就业。
六大基地还辐射到其他群体，不过残疾人脱贫政策只针对贫困残疾人，其他群体在基地内进行作物种植、参与培训的所有费用需要自行承担。截至2017年上半年已有369名贫困残疾人通过六大脱贫模式脱贫①。
1.2.3 脱贫到户，以家庭脱贫带动残疾人脱贫
由于残疾人自身生理或者心理缺陷导致其劳动能力受限，收入相对较少，焦作市采取以家庭脱贫带动残疾人脱贫的方式，通过贫困残疾人的家属参与基地种植、技术培训提高家庭收入，使家庭人均收入达到脱贫标准，进而促进贫困残疾人脱贫。
2 脱贫政策实施过程中存在的问题
2.1 社会力量参与不足
目前的残疾人脱贫工作主要由政府负责，社会力量很少参与，很多时候都是政府孤军奋战。在焦作市残疾人脱贫过程中，制定脱贫政策、确定扶贫路径、选择扶贫基地、寻找合作企业、发动贫困残疾人参与扶贫政策等一系列工作均是政府主导，而政府的扶贫供给是有限的，在一些具体的社会事务上所能发挥的作用不及社会机构、社会组织，不能很好地满足农村贫困残疾人的真正需求，社会力量的缺失在一定程度上会阻碍残疾人脱贫政策的推广实施。
2.2 基地扶贫的收入不确定
农村残疾人脱贫除了最基本的政策兜底，最主要的途径是基地扶贫，而在种植基地内，无论种植何种作物，尽管基地会免费提供相关种植技术，但是这种以种植业脱贫的方式还是会受到天气等自然因素的影响而导致产出不稳定。
其次，种植业最终的产品需要进入市场才可获得经济效益，由于市场信息的不完全性或不对称性所导致的经济中的不稳定性，使得作物的价格波动不定，贫困残疾种植户具有潜在的收入风险，市场收购价格降低将会直接影响贫困残疾户的种植收益和积极性，他们的脱贫问题也将会遇到瓶颈。调研时，有种植户告诉笔者，“今年都没有人来收油料牡丹了，本来收成就不太好，现在收回来也只能堆在家里，还是种小麦好。”农村贫困残疾人对于主体地位比较保守，很难接受并适应新的政策，在参与扶贫项目上也是非常谨慎的。而一旦相关政策具有一定的风险性，农村贫困残疾人的参与积极性将会下降，甚至会退出扶贫项目。 2.3 政策变动抑制参与积极性
调研发现，在焦作市六大扶贫基地中，各大基地的扶贫效果存在差异，这种现象背后当然存在很多原因，其中不容忽视的是政策经常变动的扶贫基地，其政策覆盖情况、帮扶效果均较差。有种植户表示，“我们这个合作社差不多每年都会变项目，去年种的是甜玉米、香菜，今年改种辣椒了，我一直跟着合作社走，也有一部分人没有种下去了，每年都要看市场行情的嘛。他们看着我们做好了也会跟着做的。”
因为政策不具有长效机制，农村贫困残疾人便会对政策产生不信任感、不安全感，而这会打击本就贫困的残疾户的积极性、降低其参与度。
2.4 政策覆盖人群有限
焦作市残疾人基地扶贫的主要目的是扶持农村有劳动能力的贫困残疾家庭通过参与基地项目增加家庭收入，从而实现脱贫的目标。但是在政策实施中，由于农村贫困残疾人受教育程度低、医疗康复条件差等因素，使得部分有劳动能力也有劳动意愿的贫困残疾人无法参与扶贫项目，只能依靠政策兜底。
在教育方面，一些扶贫项目的设置会将受教育程度低的贫困残疾人排除在外，比如参加电商脱贫项目需要一定的条件——懂电脑基础、每分钟打40个汉字，这对文化程度较低的农村贫困残疾人来说，要满足这些条件还是比较困难的。
而农村低水平的医疗康复、托养条件，也给扶贫政策的实施带来不便。很多贫困残疾家庭，虽然家中有个别劳动力可以参加政府的扶贫项目，但是这些家属由于要照护家中的残疾人，并不能完全投入到生产脱贫中。其实有些贫困残疾家庭只需家中有劳动能力的人外出打工，便可轻松脱贫，但是农村的托养服务发展缓慢，滞留了这部分劳动力。
3 脱贫困境的对策
3.1 多方参与，重视贫困残疾人的能动性
政府要在继续发挥主导地位的基础上，加强扶贫主体多元化建设，鼓励社会力量的参与，整合政府各部门、企事业单位、社会组织、家庭及个人多方主体的资源，形成合力以提高残疾人帮扶力度。
同时，在残疾人脱贫政策实施过程中，要充分发挥农村贫困残疾人的主体作用。首先要加强政策宣传，让他们充分了解脱贫政策、积极参与扶贫项目，改变当前被动接受帮扶的局面；其次，要通过培训和康复的方式提高劳动能力，增强农村贫困残疾人的自助能力；最后，也要引导农村贫困残疾人积极参与政策监测与评估过程，积极配合政府的扶贫工作、对政策落实情况进行自下而上的反馈与评估，帮助政府查漏补缺。
3.2 建立政策长效机制，降低政策风险
受决策水平、市场变化、实施情况等方面的影响，扶贫政策不可避免会发生变动，这对政策决策者来说是一个较大的考验。面对这种情况，政策决策者在出台新的扶贫政策之前，可以组织各方面主体，包括政府工作人员、企业人员、相关专家、贫困残疾人等展开深入调研，对政策实施过程中可能出现的问题和风险制定预防方案和应急机制。比如对于变动性较大的政策，政策制定者要对可能出现的情况进行充分论证；对于存在一定风险的扶贫项目，政府要勇于承担责任，风险发生前积极探索风险管理的方法，如鼓励扶贫基地购买商业保险，风险发生后要对贫困残疾人给予一定的损失补偿。具体来说，可以筹建“基地建设风险资金”，专项用于遭受风险的基地和受害残疾人的补助，再次，与保险公司协商，开辟新险种，优惠保费，增强基地和残疾人抵御自热风险和市场风险的能力[2]。
3.3 增加公共投入，营造良好的社会氛围
教育方面，要保障并落实农村贫困残疾人在学前教育、义务教育、高中教育、大学教育各个阶段平等接受教育的权利，加强特殊教育的发展，注重特殊教育学校的建设与特殊教育人才的培养，同时重视“融合教育”、加强整合地方教育资源并进行合理配置、灵活满足残疾人的基本教育需求。此外，还要积极发展就业培训与技术培训，提高残疾人的劳动技能，帮助有劳动能力的残疾人就业。
医疗康复方面，可以在医疗救助、基本医疗保险、城乡居民大病保险的基础上，给重度困难的残疾患者提供医药费补贴和康复训练补贴，还可以鼓励市场开发残疾人大病保险、并帮助贫困残疾人购买这种商业保险，为他们提供更多保障，防止因病致贫、因病返贫现象的发生。
另外，还应通过基础设施建设、社会氛围营造来改善农村贫困残疾人生存的社会环境。要通过完善法律制度、监督落实法律及政策、侵权追究等方式维护残疾人在教育、就业、社会保障等方面的基本权利。在完善法律制度时要注意各项法律规定的衔接，保持法律规范的一致性；当侵权行为发生时，要通过法律救助等方式努力维护贫困残疾人的合法权益。在基礎设施方面，要加强残疾人无障碍设施的建设，如落实国家关于改善残疾人出行服务无障碍设施的政策、关于贫困重度残疾人家庭无障碍改造工作的政策；还要满足农村贫困残疾人对水、电、路、网等基础设施的需求，基础设施的完善将加快残疾人脱贫进程。
主要参考文献
[1]周沛.“ 康复”残疾人精准扶贫模式及其运作路径研究——基于协同治理视角[J].社会科学研究，2017（3）：97-103.
[2]徐彩霞.银川市残疾人扶贫基地调查[J].中国残疾人，2012（3）：28-29.
[關键词] 农村残疾人；精准脱贫；基地扶贫
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 15. 078
[中图分类号] F321.5；C913.69 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）15- 0194- 03
0 前 言
根据中国残联贫困残疾人实名制调查统计，截至2013年底，全国农村尚有1 230万残疾人没有脱贫。帮助农村贫困残疾人脱贫，是打赢脱贫攻坚战的艰巨任务，也是全面建成小康社会的必然要求。
近年来，在精准扶贫的社会背景下，很多地方先后出台了针对残疾人脱贫的政策，贫困残疾人的生活质量有所改善，但由于残疾人自身的独特性，使得残疾人脱贫政策在实施中遭遇困境，政策效能未得到充分发挥。笔者基于对焦作市六大脱贫基地的调研结果，分析残疾人脱贫政策的实施困境，并提出针对性建议。
1 焦作市残疾人生存现状与脱贫政策
1.1 残疾人生存现状
据抽样调查测算，焦作市残疾人有21.5万人，占全市总人口370万人的5.81%，涉及约四分之一的家庭。按残疾类型分：视力残疾2.81万人，听力残疾4.15万人，言语残疾0.35万人，肢体残疾7.67万人，智力残疾1.6万人，精神残疾1.28万人，多重残疾3.66万人；按居住地域分：城镇残疾人5.77万人，农村残疾人15.76万人，分别占残疾人总数的26.8%和73.2%。目前，全市还有8 000多农村残疾人尚未脱贫，占贫困人口的10.7%，解决残疾人生活困难问题仍然是当前扶贫工作的难中之难①。
1.2 残疾人脱贫政策的特点
1.2.1 政府主导，各部门协调开展扶贫工作
政府始终是扶贫的主体，在残疾人脱贫问题上承担着主要责任。在残疾人脱贫政策的出台与实施中，政府扮演着从对扶贫对象的甄别确定、扶贫项目的设计与实施、扶贫资金的划拨与使用、扶贫措施的落实与推进、扶贫效果的评估与鉴定等多方面工作的供给侧角色[1]。
各职能部门在职能范围内承担扶贫任务、协调扶贫工作。根据调研情况，从横向来看，政府统一规划部署脱贫工作，并提供一定的资金支持；扶贫办总揽脱贫全局，将脱贫目标分给相关单位执行，并给残联提供建档立卡贫困残疾户的信息，为残联的工作提供信息支持；残联则对残疾人脱贫事业进行统筹规划、确立脱贫路径、进行基地建设与合作、核对贫困残疾户信息、划拨具体帮扶资金。从纵向来看，从中残联到地方各级残联都是残疾人脱贫政策的重要组织者。上级残联给下级残联提供工作上的指导和一定的资金支持，脱贫政策自上而下逐级开展落实。
1.2.2 基地扶贫，实行“政府 基地 残疾人”的扶贫模式
焦作市的残疾人脱贫政策主要依靠扶贫基地进行。2016年以来，焦作市先后建立了“一山一滩一岭一园一网一盲”六大实体培训基地。其中，“一山一滩一岭一园”为四个种植基地，分别因地制宜发展种植业。“一网”指的是网络培训，依托职业技能培训学校，建立残疾人电子商务培训基地。“一盲”，即依托特校资源，建立盲人按摩培训基地。
对于四大种植基地，均由残联先考察市场和各地现存的合作社，然后依托合作社展开基地建设。残联给合作社提供政策优惠如技术补贴，向基地内的贫困残疾种植户提供种苗补贴；合作社给种植户提供技术支持、收购产品；贫困残疾种植户则需要管理作物、自担农药化肥等费用；同时，残联还会促进合作社与贫困残疾种植户签订保底收购价协议。对于两个技术培训学校，残联给培训学校提供政策优惠、为贫困残疾学员支付培训费用，依托学校给贫困残疾人培训技术、寻找工作以促进贫困残疾人就业。
六大基地还辐射到其他群体，不过残疾人脱贫政策只针对贫困残疾人，其他群体在基地内进行作物种植、参与培训的所有费用需要自行承担。截至2017年上半年已有369名贫困残疾人通过六大脱贫模式脱贫①。
1.2.3 脱贫到户，以家庭脱贫带动残疾人脱贫
由于残疾人自身生理或者心理缺陷导致其劳动能力受限，收入相对较少，焦作市采取以家庭脱贫带动残疾人脱贫的方式，通过贫困残疾人的家属参与基地种植、技术培训提高家庭收入，使家庭人均收入达到脱贫标准，进而促进贫困残疾人脱贫。
2 脱贫政策实施过程中存在的问题
2.1 社会力量参与不足
目前的残疾人脱贫工作主要由政府负责，社会力量很少参与，很多时候都是政府孤军奋战。在焦作市残疾人脱贫过程中，制定脱贫政策、确定扶贫路径、选择扶贫基地、寻找合作企业、发动贫困残疾人参与扶贫政策等一系列工作均是政府主导，而政府的扶贫供给是有限的，在一些具体的社会事务上所能发挥的作用不及社会机构、社会组织，不能很好地满足农村贫困残疾人的真正需求，社会力量的缺失在一定程度上会阻碍残疾人脱贫政策的推广实施。
2.2 基地扶贫的收入不确定
农村残疾人脱贫除了最基本的政策兜底，最主要的途径是基地扶贫，而在种植基地内，无论种植何种作物，尽管基地会免费提供相关种植技术，但是这种以种植业脱贫的方式还是会受到天气等自然因素的影响而导致产出不稳定。
其次，种植业最终的产品需要进入市场才可获得经济效益，由于市场信息的不完全性或不对称性所导致的经济中的不稳定性，使得作物的价格波动不定，贫困残疾种植户具有潜在的收入风险，市场收购价格降低将会直接影响贫困残疾户的种植收益和积极性，他们的脱贫问题也将会遇到瓶颈。调研时，有种植户告诉笔者，“今年都没有人来收油料牡丹了，本来收成就不太好，现在收回来也只能堆在家里，还是种小麦好。”农村贫困残疾人对于主体地位比较保守，很难接受并适应新的政策，在参与扶贫项目上也是非常谨慎的。而一旦相关政策具有一定的风险性，农村贫困残疾人的参与积极性将会下降，甚至会退出扶贫项目。 2.3 政策变动抑制参与积极性
调研发现，在焦作市六大扶贫基地中，各大基地的扶贫效果存在差异，这种现象背后当然存在很多原因，其中不容忽视的是政策经常变动的扶贫基地，其政策覆盖情况、帮扶效果均较差。有种植户表示，“我们这个合作社差不多每年都会变项目，去年种的是甜玉米、香菜，今年改种辣椒了，我一直跟着合作社走，也有一部分人没有种下去了，每年都要看市场行情的嘛。他们看着我们做好了也会跟着做的。”
因为政策不具有长效机制，农村贫困残疾人便会对政策产生不信任感、不安全感，而这会打击本就贫困的残疾户的积极性、降低其参与度。
2.4 政策覆盖人群有限
焦作市残疾人基地扶贫的主要目的是扶持农村有劳动能力的贫困残疾家庭通过参与基地项目增加家庭收入，从而实现脱贫的目标。但是在政策实施中，由于农村贫困残疾人受教育程度低、医疗康复条件差等因素，使得部分有劳动能力也有劳动意愿的贫困残疾人无法参与扶贫项目，只能依靠政策兜底。
在教育方面，一些扶贫项目的设置会将受教育程度低的贫困残疾人排除在外，比如参加电商脱贫项目需要一定的条件——懂电脑基础、每分钟打40个汉字，这对文化程度较低的农村贫困残疾人来说，要满足这些条件还是比较困难的。
而农村低水平的医疗康复、托养条件，也给扶贫政策的实施带来不便。很多贫困残疾家庭，虽然家中有个别劳动力可以参加政府的扶贫项目，但是这些家属由于要照护家中的残疾人，并不能完全投入到生产脱贫中。其实有些贫困残疾家庭只需家中有劳动能力的人外出打工，便可轻松脱贫，但是农村的托养服务发展缓慢，滞留了这部分劳动力。
3 脱贫困境的对策
3.1 多方参与，重视贫困残疾人的能动性
政府要在继续发挥主导地位的基础上，加强扶贫主体多元化建设，鼓励社会力量的参与，整合政府各部门、企事业单位、社会组织、家庭及个人多方主体的资源，形成合力以提高残疾人帮扶力度。
同时，在残疾人脱贫政策实施过程中，要充分发挥农村贫困残疾人的主体作用。首先要加强政策宣传，让他们充分了解脱贫政策、积极参与扶贫项目，改变当前被动接受帮扶的局面；其次，要通过培训和康复的方式提高劳动能力，增强农村贫困残疾人的自助能力；最后，也要引导农村贫困残疾人积极参与政策监测与评估过程，积极配合政府的扶贫工作、对政策落实情况进行自下而上的反馈与评估，帮助政府查漏补缺。
3.2 建立政策长效机制，降低政策风险
受决策水平、市场变化、实施情况等方面的影响，扶贫政策不可避免会发生变动，这对政策决策者来说是一个较大的考验。面对这种情况，政策决策者在出台新的扶贫政策之前，可以组织各方面主体，包括政府工作人员、企业人员、相关专家、贫困残疾人等展开深入调研，对政策实施过程中可能出现的问题和风险制定预防方案和应急机制。比如对于变动性较大的政策，政策制定者要对可能出现的情况进行充分论证；对于存在一定风险的扶贫项目，政府要勇于承担责任，风险发生前积极探索风险管理的方法，如鼓励扶贫基地购买商业保险，风险发生后要对贫困残疾人给予一定的损失补偿。具体来说，可以筹建“基地建设风险资金”，专项用于遭受风险的基地和受害残疾人的补助，再次，与保险公司协商，开辟新险种，优惠保费，增强基地和残疾人抵御自热风险和市场风险的能力[2]。
3.3 增加公共投入，营造良好的社会氛围
教育方面，要保障并落实农村贫困残疾人在学前教育、义务教育、高中教育、大学教育各个阶段平等接受教育的权利，加强特殊教育的发展，注重特殊教育学校的建设与特殊教育人才的培养，同时重视“融合教育”、加强整合地方教育资源并进行合理配置、灵活满足残疾人的基本教育需求。此外，还要积极发展就业培训与技术培训，提高残疾人的劳动技能，帮助有劳动能力的残疾人就业。
医疗康复方面，可以在医疗救助、基本医疗保险、城乡居民大病保险的基础上，给重度困难的残疾患者提供医药费补贴和康复训练补贴，还可以鼓励市场开发残疾人大病保险、并帮助贫困残疾人购买这种商业保险，为他们提供更多保障，防止因病致贫、因病返贫现象的发生。
另外，还应通过基础设施建设、社会氛围营造来改善农村贫困残疾人生存的社会环境。要通过完善法律制度、监督落实法律及政策、侵权追究等方式维护残疾人在教育、就业、社会保障等方面的基本权利。在完善法律制度时要注意各项法律规定的衔接，保持法律规范的一致性；当侵权行为发生时，要通过法律救助等方式努力维护贫困残疾人的合法权益。在基礎设施方面，要加强残疾人无障碍设施的建设，如落实国家关于改善残疾人出行服务无障碍设施的政策、关于贫困重度残疾人家庭无障碍改造工作的政策；还要满足农村贫困残疾人对水、电、路、网等基础设施的需求，基础设施的完善将加快残疾人脱贫进程。
主要参考文献
[1]周沛.“ 康复”残疾人精准扶贫模式及其运作路径研究——基于协同治理视角[J].社会科学研究，2017（3）：97-103.
[2]徐彩霞.银川市残疾人扶贫基地调查[J].中国残疾人，2012（3）：28-29.