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【摘要】随着公共行政改革的开展，绩效评估作为一项有效的管理工具在公共管理中受到广泛关注和研究。20世纪90年代，公共部门绩效评估在西方各国达到鼎盛。我国目前已初步形成了具有中国特色的公共部门绩效评估体系。但是绩效评估的实践中也存在着许多问题，借鉴西方国家的先进经验，对促进我国公共部门绩效评估体系的发展具有积极意义。
【关键词】公共部门 绩效评估 动力机制
“在传统的行政模式中，无论采用何种标准，绩效评估都是欠缺的，这种情况对个人绩效或组织绩效都是如此”。随着政府成本意识的强化和公民监督意识的加强，当代西方各国为了应对科技发展变化、全球化和国际竞争的环境条件的挑战，解决财政赤字和社会公众对政府有效的、有回应力的和高质量供给服务失去信心的问题，普遍采取了以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评估措施，并且都致力于建立以绩效为导向的公共管理体制。在我国，促进公共部门绩效评估体系的发展无疑将成为政府职能转变特别是建立服务型政府的巨大动力。
一、公共部门绩效评估的涵义及其兴起
受凯恩斯主义的深刻影响，西方国家一度采用了对国家事务的积极干预主义，政府的经济职能和社会服务职能都有所扩大和加强，政府行政权力日益强化。然而却在另一方面导致了政府权力的过度扩张以及“万能政府”的产生。进入20世纪80年代，西方各国普遍出现经济衰退、生产力下降的现象，公共财政持续出现赤字，传统官僚政治体制导致政府机构臃肿、效率低下、资源严重浪费，政府面临着严重的管理危机和公众信任危机。在这种情况下，随着新右派理论体系的诞生，政府绩效评估在西方国家得到全面推行并且于20世纪90年代达到鼎盛阶段。
“绩效”一般是指成绩和效益，在这里包含了效率和效益的含义。“绩效”一词最初产生于社会经济管理方面，被广泛用于注重“投入-产出”比的私营部门中。把绩效用于对政府行为效果的衡量，反映政府的绩效，包含政府在社会管理活动中的业绩、效果和效率，这是政府能力的体现。从这个意义上讲，政府绩效是指政府作为一个整体，在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，政府在管理和服务等行为中体现出的程度和效果。
关于绩效评估，目前学界尚无一致公认的定义。但是从政府自身内部管理及其对社会公共事务管理过程中双方的互动和关系来看，可以认为政府绩效评估的内涵为：以一定的时段为界限，对政府部门的工作效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析与评价，对其管理过程中投入和产出所反映的绩效进行评定和划分等级，以期改善政府行为绩效和增强控制的活动。政府绩效评估的目的是对政府运作过程中所投入的大量资源与产生的效果和运作过程的测评与促进，是评判政府治理水平和运作效率的重要依据。
二、公共部门绩效评估的意义
绩效评估对公共部门起着重大的激励和监督作用，能够为政策制定者、公共部门及其全体职员改进绩效提供有价值的信息，也为社会公众对不同的部门及其所提供的服务进行选择提供了依据。在西方国家新公共管理改革实践中，政府绩效管理被证明在减轻财政压力、回应民众民主诉求和提高政府服务意识等方面是富有成效的管理方式，并且使得社会危机和矛盾得以缓和，因此公共部门绩效评估具有重要的理论意义和实践意义。
1、绩效评估是加快我国转变政府职能的有效途径之一
绩效评估本身不是目的，而是作为公共部门绩效的动力工具。首先，严格的绩效评估有助于建立责任政府。政府部门对公众应付的主要责任包括：政府的支出必须按正当程序支出；政府必须有效地利用资源，使其达到预期的结果；决策制定者应为自己做出的决定负责，特别是2003年非典之后建立起的官员问责制正在于此。可见，落实政府责任必须对政府部门的绩效做出严格评价。其次，严格的绩效评估有助于建立透明政府。在绩效评估的过程中，需要政府把各部门工作情况全面科学地向公众公开，从而使外部对政府行为进行评估，使纳税人及时了解到政府的政策执行状况、政府运行成本、财政结果等。这正是建立透明政府所不可或缺的内容。第三，严格的绩效评估是建立服务型政府的重要前提之一。绩效评估体系的一项重要内容就是公众作为顾客对政府提供公共产品和服务的满意度评估，在当前我国政府由管理者向服务者角色转变的过程中，严格的绩效评估有利于政府对自身角色和职能的重新定位，以实现公共利益和主动为社会公众谋福利为己任，这对政府提高服务水平，改善公共产品供给状况，增进公众对政府的信任具有重要意义。
2、绩效评估有助于社会公众从外部监督政府行为，是约束行政权力、有效控制政府行为的手段之一
行政权力作为一种稀缺的资源必须受到限制与监督。政府行为在受到约束和制约的同时也必须受到来自整个社会的监督和评判。客观、科学地对政府行为进行监督就需要一套科学、完善的监督标准与体系，通过该体系获得的绩效评估结果对政府来说将起到重大的监督作用，能够为政策制定者、政府各部门及全体公职人员改进绩效提供有价值的信息和反馈。社会公众通过这种选择来监督公共部门正是绩效评估体系的作用之一，同时也使行政权力和政府行为得到有效控制。
3、绩效评估有助于随时纠正公共政策执行过程中的偏差，保证政府行为的有效性和正确性
政府公共政策出台前都会经过一系列的论证过程，也进行一定的政策结果预测工作。但是公共政策的执行过程中存在着大量的不可预测的因素，会在一定程度上影响到公共政策的执行效果，有时甚至会产生一些相反的结果而导致政策最终走偏和扭曲。因此，经常性的、严格有效的绩效评估工作，可以尽快地发现公共政策执行过程中出现的偏差问题，便于公共部门对偏差的尽快纠正并且根据评估结果对政策做出调整和修正，从而避免由于政策偏差而造成的资源浪费，保证政策执行的正确性。
三、我国公共部门绩效评估存在的问题及改进
目前我国公共部门绩效评估的理论研究和实践尚处于初级阶段，特别是在实践环节中存在许多问题。
1、我国公共部门绩效评估缺乏客观、科学的价值选择和导向
政府绩效评估的首要问题是一个价值选择和导向问题，即在政府绩效评估中要促进哪些价值，要将政府公共管理活动引导向什么方向。目前我国政府绩效评估的现实并未完全同评估的价值选择一致，存在一些偏差。政府绩效的根本衡量标准应该是看政府行为是否充分满足了公众利益。然而在绩效评估实践中，由于我国传统“官本位”思想的影响，许多部门上级领导充当着制定绩效标准和评估结果的角色，导致公共部门公职人员以领导标准为导向提供公共服务，实际上忽略了满足公众利益的根本导向。价值选择导向错位所导致的另一个现象就是盲目追求“政绩”。为了追求政绩，有的政府大搞“形象工程”、“民心工程”，实际上是不顾具体情况盲目建工程，结果导致地方财政严重负担，阻碍了地方经济发展和人民生活水平的提高，这样的“政绩”是决不符合公共利益的。
解决以上问题的首要一点是要培育健康的行政文化。要从提高公职人员的行政道德素养，让他们自觉树立公共利益本位的观念，自觉抵制“官本位”思想的消极影响，同时培养政府公职人员正确的价值观：政府绩效不等同于政绩。鼓励政府公职人员通过正确的途径追求同公共利益一致的自身利益；其次要促进评估主体多元化，在政府内部建立完善的绩效评估机构，在不忽视社会公众的评估主体地位的同时，积极培育权威的研究机构或非政府组织实施政府绩效评估，从而促进政府管理的公益本位，监督政府行为。
2、我国公共部门绩效评估缺乏良性动力机制
西方国家公共部门绩效评估起源于政府面临的公共管理危机和公众信任危机，可以说解决自身面临的管理难题是西方国家政府绩效评估的动力之一。然而，目前在我国初步建立的公共部门绩效评估体系尚缺乏良性的动力机制。政府作为“经济人”对自身利益最大化的追求导致了政府内部绩效评估的动力不足。政府的自身利益不可否认与公共利益具有一致性，但是同时政府利益与公共利益之间也存在着必然的差异性，政府及其公职人员出于“经济人”的本质必然会倾向于自身利益的最大化，从而缺乏绩效评估的动力，阻碍公共利益最大化；同时由于我国政府在公共产品供给领域的垄断优势使得许多资源由行政权力进行配置，缺乏竞争必然导致缺乏绩效评估的动力。
建立公共部门的良性动力机制的关键要建立公共部门合理的奖惩制度。绩效评估本身是一种诱因机制。公共部门的诱因机制最重要的是将绩效与奖惩相联系，建立在绩效评估基础上的奖惩，可以强化公共部门的激励机制，使公共部门内部产生绩效评估的良性动力机制；同时可以考虑将绩效评估结果与有关政府官员的任免相挂钩，从而明确政府公职人员的权力与责任，提高公共部门绩效。另一方面，作为政府，应当将那些可以由私部门提供的公共产品的供给职能交由第三部门在市场竞争的机制下来担任，尽快从全能政府的角色中转换过来，专注于政府的有限职能，这无疑会利于政府效率的提高。
3、我国公共部门绩效评估过程的技术问题有待改善
由于我国尚处于公共部门绩效评估的初级阶段，缺乏系统的理论指导，在实践中也带有盲目性并且缺乏主动性。往往是当某一社会问题引起强烈的社会反应时才被动地采取措施解决问题，而不是将绩效评估作为提高公共部门管理水平的一项经常性的工作。在绩效评估的过程中，还存在着对绩效评估的概念认识不一，开展绩效评估的相关配套政策不完善等问题。另外，评估内容不全面，缺乏统一的规划，评估标准不统一，评估程序和方法不一致，存在很大的随意性，评估方法也多为定性，较少采用定量分析。
矫正这一问题首先要加强绩效评估立法工作，立法保障是进行公共部门绩效评估的前提和基础。我国目前应当在借鉴发达国家公共部门绩效评估经验的基础上，根据自身特点在完善政策的同时通过立法使我国政府绩效评估走上制度化、规范化和经常化的道路。其次，必须要建立健全科学、合理的公共部门绩效评估体系。在评估过程中应清楚界定绩效评估的内容范围，建立科学的绩效评估信息的审核与评价制度；在评估方法上应当采取定性分析与定量方法相结合，建立操作性强的评估模型，合理确定指标体系和指标的权重。另外，政府绩效评估工作的开展还需要建立一个完善的信息系统，进行即时的信息收集、分析。
【参考文献】
[1]陈振明：公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径（第二版）[M]，中国人民大学出版社，2005.
[2]欧文·E·休斯：公共管理导论（第二版）[M]，中国人民大学出版社，2001.
[3]闰丙金：我国政府绩效评估的动力机制[J]，行政论坛，2006（2）.
[4]李鹏：我国政府公共行政绩效管理机制的建立[J]，行政论坛，2004（9）.
[5]江易华：政府部门绩效评估初探[J]，行政论坛，2005（1）.
[6]易承志：我国政府绩效评估中的价值扭曲及其矫正[J]，行政论坛，2004（7）.
【关键词】公共部门 绩效评估 动力机制
“在传统的行政模式中，无论采用何种标准，绩效评估都是欠缺的，这种情况对个人绩效或组织绩效都是如此”。随着政府成本意识的强化和公民监督意识的加强，当代西方各国为了应对科技发展变化、全球化和国际竞争的环境条件的挑战，解决财政赤字和社会公众对政府有效的、有回应力的和高质量供给服务失去信心的问题，普遍采取了以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评估措施，并且都致力于建立以绩效为导向的公共管理体制。在我国，促进公共部门绩效评估体系的发展无疑将成为政府职能转变特别是建立服务型政府的巨大动力。
一、公共部门绩效评估的涵义及其兴起
受凯恩斯主义的深刻影响，西方国家一度采用了对国家事务的积极干预主义，政府的经济职能和社会服务职能都有所扩大和加强，政府行政权力日益强化。然而却在另一方面导致了政府权力的过度扩张以及“万能政府”的产生。进入20世纪80年代，西方各国普遍出现经济衰退、生产力下降的现象，公共财政持续出现赤字，传统官僚政治体制导致政府机构臃肿、效率低下、资源严重浪费，政府面临着严重的管理危机和公众信任危机。在这种情况下，随着新右派理论体系的诞生，政府绩效评估在西方国家得到全面推行并且于20世纪90年代达到鼎盛阶段。
“绩效”一般是指成绩和效益，在这里包含了效率和效益的含义。“绩效”一词最初产生于社会经济管理方面，被广泛用于注重“投入-产出”比的私营部门中。把绩效用于对政府行为效果的衡量，反映政府的绩效，包含政府在社会管理活动中的业绩、效果和效率，这是政府能力的体现。从这个意义上讲，政府绩效是指政府作为一个整体，在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，政府在管理和服务等行为中体现出的程度和效果。
关于绩效评估，目前学界尚无一致公认的定义。但是从政府自身内部管理及其对社会公共事务管理过程中双方的互动和关系来看，可以认为政府绩效评估的内涵为：以一定的时段为界限，对政府部门的工作效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析与评价，对其管理过程中投入和产出所反映的绩效进行评定和划分等级，以期改善政府行为绩效和增强控制的活动。政府绩效评估的目的是对政府运作过程中所投入的大量资源与产生的效果和运作过程的测评与促进，是评判政府治理水平和运作效率的重要依据。
二、公共部门绩效评估的意义
绩效评估对公共部门起着重大的激励和监督作用，能够为政策制定者、公共部门及其全体职员改进绩效提供有价值的信息，也为社会公众对不同的部门及其所提供的服务进行选择提供了依据。在西方国家新公共管理改革实践中，政府绩效管理被证明在减轻财政压力、回应民众民主诉求和提高政府服务意识等方面是富有成效的管理方式，并且使得社会危机和矛盾得以缓和，因此公共部门绩效评估具有重要的理论意义和实践意义。
1、绩效评估是加快我国转变政府职能的有效途径之一
绩效评估本身不是目的，而是作为公共部门绩效的动力工具。首先，严格的绩效评估有助于建立责任政府。政府部门对公众应付的主要责任包括：政府的支出必须按正当程序支出；政府必须有效地利用资源，使其达到预期的结果；决策制定者应为自己做出的决定负责，特别是2003年非典之后建立起的官员问责制正在于此。可见，落实政府责任必须对政府部门的绩效做出严格评价。其次，严格的绩效评估有助于建立透明政府。在绩效评估的过程中，需要政府把各部门工作情况全面科学地向公众公开，从而使外部对政府行为进行评估，使纳税人及时了解到政府的政策执行状况、政府运行成本、财政结果等。这正是建立透明政府所不可或缺的内容。第三，严格的绩效评估是建立服务型政府的重要前提之一。绩效评估体系的一项重要内容就是公众作为顾客对政府提供公共产品和服务的满意度评估，在当前我国政府由管理者向服务者角色转变的过程中，严格的绩效评估有利于政府对自身角色和职能的重新定位，以实现公共利益和主动为社会公众谋福利为己任，这对政府提高服务水平，改善公共产品供给状况，增进公众对政府的信任具有重要意义。
2、绩效评估有助于社会公众从外部监督政府行为，是约束行政权力、有效控制政府行为的手段之一
行政权力作为一种稀缺的资源必须受到限制与监督。政府行为在受到约束和制约的同时也必须受到来自整个社会的监督和评判。客观、科学地对政府行为进行监督就需要一套科学、完善的监督标准与体系，通过该体系获得的绩效评估结果对政府来说将起到重大的监督作用，能够为政策制定者、政府各部门及全体公职人员改进绩效提供有价值的信息和反馈。社会公众通过这种选择来监督公共部门正是绩效评估体系的作用之一，同时也使行政权力和政府行为得到有效控制。
3、绩效评估有助于随时纠正公共政策执行过程中的偏差，保证政府行为的有效性和正确性
政府公共政策出台前都会经过一系列的论证过程，也进行一定的政策结果预测工作。但是公共政策的执行过程中存在着大量的不可预测的因素，会在一定程度上影响到公共政策的执行效果，有时甚至会产生一些相反的结果而导致政策最终走偏和扭曲。因此，经常性的、严格有效的绩效评估工作，可以尽快地发现公共政策执行过程中出现的偏差问题，便于公共部门对偏差的尽快纠正并且根据评估结果对政策做出调整和修正，从而避免由于政策偏差而造成的资源浪费，保证政策执行的正确性。
三、我国公共部门绩效评估存在的问题及改进
目前我国公共部门绩效评估的理论研究和实践尚处于初级阶段，特别是在实践环节中存在许多问题。
1、我国公共部门绩效评估缺乏客观、科学的价值选择和导向
政府绩效评估的首要问题是一个价值选择和导向问题，即在政府绩效评估中要促进哪些价值，要将政府公共管理活动引导向什么方向。目前我国政府绩效评估的现实并未完全同评估的价值选择一致，存在一些偏差。政府绩效的根本衡量标准应该是看政府行为是否充分满足了公众利益。然而在绩效评估实践中，由于我国传统“官本位”思想的影响，许多部门上级领导充当着制定绩效标准和评估结果的角色，导致公共部门公职人员以领导标准为导向提供公共服务，实际上忽略了满足公众利益的根本导向。价值选择导向错位所导致的另一个现象就是盲目追求“政绩”。为了追求政绩，有的政府大搞“形象工程”、“民心工程”，实际上是不顾具体情况盲目建工程，结果导致地方财政严重负担，阻碍了地方经济发展和人民生活水平的提高，这样的“政绩”是决不符合公共利益的。
解决以上问题的首要一点是要培育健康的行政文化。要从提高公职人员的行政道德素养，让他们自觉树立公共利益本位的观念，自觉抵制“官本位”思想的消极影响，同时培养政府公职人员正确的价值观：政府绩效不等同于政绩。鼓励政府公职人员通过正确的途径追求同公共利益一致的自身利益；其次要促进评估主体多元化，在政府内部建立完善的绩效评估机构，在不忽视社会公众的评估主体地位的同时，积极培育权威的研究机构或非政府组织实施政府绩效评估，从而促进政府管理的公益本位，监督政府行为。
2、我国公共部门绩效评估缺乏良性动力机制
西方国家公共部门绩效评估起源于政府面临的公共管理危机和公众信任危机，可以说解决自身面临的管理难题是西方国家政府绩效评估的动力之一。然而，目前在我国初步建立的公共部门绩效评估体系尚缺乏良性的动力机制。政府作为“经济人”对自身利益最大化的追求导致了政府内部绩效评估的动力不足。政府的自身利益不可否认与公共利益具有一致性，但是同时政府利益与公共利益之间也存在着必然的差异性，政府及其公职人员出于“经济人”的本质必然会倾向于自身利益的最大化，从而缺乏绩效评估的动力，阻碍公共利益最大化；同时由于我国政府在公共产品供给领域的垄断优势使得许多资源由行政权力进行配置，缺乏竞争必然导致缺乏绩效评估的动力。
建立公共部门的良性动力机制的关键要建立公共部门合理的奖惩制度。绩效评估本身是一种诱因机制。公共部门的诱因机制最重要的是将绩效与奖惩相联系，建立在绩效评估基础上的奖惩，可以强化公共部门的激励机制，使公共部门内部产生绩效评估的良性动力机制；同时可以考虑将绩效评估结果与有关政府官员的任免相挂钩，从而明确政府公职人员的权力与责任，提高公共部门绩效。另一方面，作为政府，应当将那些可以由私部门提供的公共产品的供给职能交由第三部门在市场竞争的机制下来担任，尽快从全能政府的角色中转换过来，专注于政府的有限职能，这无疑会利于政府效率的提高。
3、我国公共部门绩效评估过程的技术问题有待改善
由于我国尚处于公共部门绩效评估的初级阶段，缺乏系统的理论指导，在实践中也带有盲目性并且缺乏主动性。往往是当某一社会问题引起强烈的社会反应时才被动地采取措施解决问题，而不是将绩效评估作为提高公共部门管理水平的一项经常性的工作。在绩效评估的过程中，还存在着对绩效评估的概念认识不一，开展绩效评估的相关配套政策不完善等问题。另外，评估内容不全面，缺乏统一的规划，评估标准不统一，评估程序和方法不一致，存在很大的随意性，评估方法也多为定性，较少采用定量分析。
矫正这一问题首先要加强绩效评估立法工作，立法保障是进行公共部门绩效评估的前提和基础。我国目前应当在借鉴发达国家公共部门绩效评估经验的基础上，根据自身特点在完善政策的同时通过立法使我国政府绩效评估走上制度化、规范化和经常化的道路。其次，必须要建立健全科学、合理的公共部门绩效评估体系。在评估过程中应清楚界定绩效评估的内容范围，建立科学的绩效评估信息的审核与评价制度；在评估方法上应当采取定性分析与定量方法相结合，建立操作性强的评估模型，合理确定指标体系和指标的权重。另外，政府绩效评估工作的开展还需要建立一个完善的信息系统，进行即时的信息收集、分析。
【参考文献】
[1]陈振明：公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径（第二版）[M]，中国人民大学出版社，2005.
[2]欧文·E·休斯：公共管理导论（第二版）[M]，中国人民大学出版社，2001.
[3]闰丙金：我国政府绩效评估的动力机制[J]，行政论坛，2006（2）.
[4]李鹏：我国政府公共行政绩效管理机制的建立[J]，行政论坛，2004（9）.
[5]江易华：政府部门绩效评估初探[J]，行政论坛，2005（1）.
[6]易承志：我国政府绩效评估中的价值扭曲及其矫正[J]，行政论坛，2004（7）.