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[摘要]利益冲突是指公务员从事公务活动时代表的公共利益与其自身具有的私人利益之间的冲突。利益冲突问题源于公共权力异化的特性，源于现代公务员角色多元化的特点，源于中国家国不分的政治文化传统及人情往来习俗。廉政伦理是防止利益冲突制度体系的重要组成部分。有效解决公务员的利益冲突，在完善相关的纪律和法规的同时，还要发挥伦理的引导、规范和约束功能。
[关键词]公务员；利益冲突；伦理
[中图分类号]D829 [文献标识码]A [文章编号]1006-6470(2012)01-0059-05
[作者简介]鄯爱红，北京市委党校公共管理教研部教授
利益冲突原是政治学概念，加拿大政府首先把它用作反腐败法律术语。在我国，2000年1月，中纪委四次全会报告首次提出“利益冲突”的概念，近十年来党和政府出台了很多防止利益冲突的规定和纪律，但是利益冲突问题并未得到有效防止，为此，2010年1月12日，在十七届中纪委第五次全会上，胡锦涛总书记再次强调：要“建立健全防止利益冲突制度。形成有效预防腐败的长效机制”。防止利益冲突制度是基于防微杜渐廉政理念的一个涵盖廉政法律、廉政伦理、廉政教育、廉政文化等众多内容，并涉及权力制约、社会参与和舆论监督等多种领域的制度体系。廉政伦理是防止利益冲突制度体系的重要组成部分。在加强防止利益冲突的法律法规建设的同时，还要注重发挥伦理的引导、规范和约束功能。
一、利益冲突：公务员的伦理困境
经合组织把“利益冲突”界定为“公职人员的公共职责与其私人利益之间的冲突，其中公职人员的私人身份的利益不恰当地影响他们履行官方义务和责任”，即只要公职人员的私人利益不恰当地影响到他们履行公共职责，他们就存在现实的利益冲突了。可以说，利益冲突实际上就是公务员在行政活动中，因受到私人利益的干扰，采取或不采取相应的行政行为，以致价值判断和政策取向偏离公共利益要求，使私人利益与其公职所代表的公共责任相冲突的情境和行为。
有利益存在的地方，就必然有利益冲突。现代社会由于行政主体多元化及公务员角色的不断变化，使利益冲突成为公务员处理公共事务时经常面对的情境。利益冲突是产生腐败的重要根源，管理和防止利益冲突是有效预防腐败、加强廉政建设的前瞻性策略。当然，公务员面临利益冲突情境时，其行为并不一定等同于腐败，只有在不能合理解决利益冲突问题时，才会发生腐败。但是，无论如何，由于行政权力的公共性与行使公共权力的公务员的自利性之间的矛盾始终存在，使利益冲突成为公务员行使公共权力时必须要面对的伦理困境。
利益冲突的本质是由公共权力本身的特性所决定的。是权力异化的一种形式。行政权力的出现，是出于维护公共利益，促进全社会公共福利的需求。但是，行政权力具有强制性和垄断性，具有支配他人利益的权威性，既可以用来为社会服务，也可以用来为掌权者的私人利益效劳。公务员在其公共权力行使过程中会出现实现公共利益与追求个人利益之间的矛盾，公务员既是社会公共利益的代表者，同时还是拥有私人情感和需求的个体，这种“双重利益代表”身份，很可能导致他们在行政作为的过程中发生角色错位，在代表社会公共利益的同时，也会追求一定的个人利益，表现为公权私用或以权谋私。
目前，社会利益的多元化，使公共利益的概念比以往任何时候都显得不确定，从而导致公务员利益冲突的加剧。社会利益的多元化表现为局部利益与全局利益不同、眼前利益与长远利益相异、特殊利益与共同利益并存、个人利益与集体利益有别、少数人利益与多数人利益共生。在利益多元化的背景下，公共权力需要通过各种利益整合和协调，最终“建设、维护和发展一种利益结构，这种利益结构有利于最大限度地为最大多数人谋取最大的利益”。这也是现代公共权力所必须面对的挑战。
现代公共权力面临的另一个挑战是行政自由裁量权的不断扩张。自由裁量权是行政机关依据赋予其权力的法律、法规所确定的法律目的、精神、原则、范围和行政合理的法治原则，基于客观实际情况自行决定行政行为的权力。自由裁量权在其本质上可以说是一种“自由权力”，只要客观上不逾出法定的界线，一般不会受到司法机关的指责。现实生活中的大量腐败行为大多与自由裁量权有关，如土地批租、工程发包承包、某些带有专营性质的特许经营、财政资金的投资补助奖励、金融资金贷款的审批，以至人事的安排、干部的使用等领域，这些领域自由裁量权大量存在，因而也是腐败多发领域。反腐倡廉要取得根本性的成效，如何加强对自由裁量权的控制、监督是一个重要方面。
二、利益冲突问题的伦理文化根源
利益冲突问题本质上是权力异化的结果，是由权力本身的特点所导致的。与此同时，利益冲突作为公务员执行公务活动中所遇到的一种困境，在不同的伦理文化背景下有着不同的表现形式和解决途径，有其特定的伦理文化根源。
1.利益冲突源于公务员“扮演”的社会角色所要求的责任冲突
角色是指具有特定身份和地位的人的特定的行为。每个社会地位和身份都有一套相应的被期待的行为模式、义务和权利，其中，每一种行为模式、义务和权利即是一种角色。角色冲突是社会学的用语，用来指不同角色之间的冲突以及源于个人扮演多重角色而导致的同一角色的冲突。在西方，公务员通常指政府部门处理具体事务和技术性问题的官员，具体地说，指在公共政策过程中负责政策执行的官员。在我国，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。公务员是一个特殊的职业，公务员这一角色不仅代表自己，更主要的是代表政府和国家，公务员的角色要求其在行使公共权力时要按照公共事务的性质和规律行事。以公共利益为依托，履行公共责任。但是，公务员所扮演的社会角色并不是单一和一成不变的，他们同时身兼父亲或母亲、儿子、朋友等私人关系中的角色，如果公职人员不能把这几种角色很好地界分，而把亲情、人情角色移置到公共领域，就可能发生利益冲突。
现代社会公共行政是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共行政主体的多元化。特别是在转型时期的中国，公务员在政府机构任职的同时，还任职于一些企业、非政府机构，这种身兼数职的现象致使公务员时常发生角色冲突，从而产生利益冲突。
2.利益冲突源于中国公私不分、“权”“利”相随的政治文化传统
我国宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力归人民所有”，但是，由于中国有着几千年的封建社会，封建体制下“家天下”的观念一直延续至今，在我们的政治文化中有着家国不分的传统，国家简化为政府，政府简化为政府官员，我们习惯于把公务员称为“父母官”，公务员自身以及民众很容易将权力的公共性隐去，而把公权力看作是私权力。公务员似乎可以任意地支配其手中的权力。在很大程度上，公务员“是 利益的支配者、施与者、甚至是享用者，而作为利益真正创造者的民众，则成为利益的奉献者、企望者、受施者”。在国人的观念中，“利”是“官”的附属品，“官”是“利”的代名词。“升官”总是与“发财”联系在一起。社会公众对于公务员用自己手中的权力为自己和家人谋取私利具有很大的容忍度，而且，只要可能，公众也愿意以出让一定的物质利益来获得更大的收益，或者满足自己其他方面的需求。瑞典著名发展经济学家冈纳·缪尔达尔研究了南亚若干国家的腐败问题后指出，这些国家在二次世界大战后腐败盛行，以至于形成了一种“腐败的民俗学”。它容易使人们认为“掌握权力的每一个人都可以为了自己的利益、他家庭的利益或他觉得应忠于的社会集团的利益来利用权力”。缪尔达尔对南亚国家研究的结果在某种意义上也适合于中国的情况。由于这种文化传统在现实中影响着公务员的思维方式和行为习惯，公共权力的公共性的理念在一些公务员的意识中相对模糊。维护公共利益的信念不够坚定，公务员在面临利益冲突时就很难正确处理。因此，防止利益冲突的制度建设必须充分考虑到中国这种根深蒂固的传统政治文化的影响，必须在注重法规建设的同时，注重廉洁文化的宣传与更新。防止利益冲突才能真正成为反腐败的利器。
3.利益冲突源于中国特有的礼尚往来的人情伦理
忠诚于群体的传统道德要求、注重礼尚往来的社会传统加剧了利益冲突的内在冲动。中国传统的农业社会，聚族而居，形成了特有的相互交往的规则。邻里之间无论如何客气和亲密。但涉及到一些利益和相互帮助关系时，总是通过交换实现的，当然这里的交换并不是正式的市场交换，而是以礼物或乡间特有的乡规民约的方式来表达。韦伯曾以形象的例子来说明中国人这种特有的交住方式，譬如甲找三位邻人帮助修建一羊圈，半天完工，那么即使是这样简单的工作，在完成之后甲一定要请帮助之人吃饭，当然是不需要再支付工钱的，这与甲雇佣建筑队来修建而支付报酬是完全不同的，但是甲必须按照乡间的方式表示，如果没有表示，就会受到该共同体的指责并影响其以后的行为，不再会有人向他提供帮助：再譬如更加典型的农村中的红白两事的礼尚往来规则等等。这种传统的交往方式已经固化成中国人礼尚往来的一种心理定势和思维方式。在政治生活中人们也普遍认同这种潜规则，而且并不认为这是一种不可容忍的腐败。很多官员正是在这种给人办了事就可以理所当然地收取好处费的心理趋使下走上腐败之路。从公众来说，并不是不能容忍官员的腐败，而是不能容忍官员收了好处费不办事。注重礼尚往来的文化传统加剧了利益冲突的内在冲动。
三、防止利益冲突的伦理路径
管理和防止公职人员的利益冲突是一个国际性廉政问题。当前，国际组织和各国政府根据世界反腐败形势和廉政建设的发展需要，制定了一系列防止利益冲突的法律法规。需要指出的是，任何国家一种制度的建构都不能忽视其特有的政治文化传统，否则，其制度的建构必如没有根基的高楼大厦一样，既难以长久维持，又难以发挥功效。利益冲突本质是一种权力异化，同时又有着深刻的伦理文化根源，在防止利益冲突时，既要依靠制度来约束权力，同时还要通过一定的方式来培育并形成防止利益冲突的道德氛围。
1.正确的行政权力观是防止利益冲突的价值基础
行政权力观，简言之，就是行政机关及公务员对行政权力的总的看法和根本观点，或者说是行政机关及公务员如何看待自身的权力的问题。行政权力既可以用来为人民谋利益，也可以用来为个人谋私利。行政权力观是公务员施政行为的观念前提。它体现政府的权力主体是谁，行政权力为谁的利益、权益服务这一根本性的价值观。行政权力的行使，必须要有正确的行政权力观来支配。行政权力来源于人民，因而也应当为人民的利益服务。在行政活动中，公务员只有对权力的来源有深刻的认识，才有可能正确处理个人利益与公共利益的冲突。行政权力观是一种理念，但是行政权力观的确立要靠教育，教育只能解决认识问题，不能解决行为问题。要让“为人民服务”、“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的理念不只停留在口号层面，还需要与之相应的制度设计。通过制度设计和教育培养，引导和调动公务员将服务人民作为自我实现、社会认可的途径的利他动机，抑制其利己主义动机的生成和发展。
树立正确的权力观，核心问题是要明确公共权力的特性，即权力的公共性、责任性及要求制约性。公共性是公共权力的本质，是社会正义的前提。政府公共权力的公共性主要体现在必须维护社会公共利益上，按照公众的意志，促进公众的福祉。任何国家的法规都必须无条件地维护公民的权利，这是公共权力存在的必要性和合法性的前提。责任性是公共权力的另一个特性。权力与责任是相统一的。权力是履行责任的手段和工具，有权必有责。只有正确认识权力与责任的关系，才能正确对待权力，正确运用权力。公共权力的第三个特性是要求制约性。接受监督和制约是公共权力的内在要求。公共权力的基本特征是权力关系的不平等性和权力运行的强制性，这种内在的“垄断性”，使公共权力天然具有一种膨胀性和腐蚀性。同时，也必然要求对公共权力的行使进行恰当有效的监督和制约。
2.行政良心是防止利益冲突的内在机制
利益冲突与行政自由裁量权的存在密切相关。公务员在执行各项法律和政策的时候，会或多或少拥有一定的自由裁量权，自由裁量权的存在，使公务员陷入利益冲突成为一种必然。正是在此环节上，伦理的作用开始显现。正如美国行政学者库伯所说：“法规通常只给行政人员提供含义宽泛的倾向性指导，将之精确化是行政人员自己的任务，这样一来，在随意性很大的情况下，要想做出负责任的决策，决策者的伦理水准和良知就至关重要了。”行政自由裁量权的行使过程实质上是公务员对各种利害关系的权衡、选择、判断和取舍的过程。在这一过程中，如果公务员确立了公平、公正、公共利益至上的行政良心，公务员就会本着维护公共利益的动机，作出与自己的良心和信仰相统一的选择和决策，相反，如果公务员不具备公平公正的行政良心，就会在行使自由裁量权的过程中把自己的私情和私利渗入到公共权力的行使过程中。
伦理与法律发挥作用的不同之处在于，它是自律和他律的统一，从自律的意义上来说，它要借助良心和信仰，如果违背了自己的良心会使行政主体产生自责，与自己的信仰和价值观冲突，会使行政主体产生痛苦。行政良心通过对公务员自身动机的检查和审视对行政自由裁量权进行预防性的控制。如果公务员具备较强的行政伦理责任感，有着完备的职业良知，那么他就会在自己的行为中自觉维护和遵守法律的精神理念，在做出行政行为时，对自身的行为动机进行检查，符合法律精神和理念的行为坚持，不符合的则及时停止在萌芽状态，从而达到约束行政自由裁量权的目的。
3.社会舆论和道德责任是防止利益冲突的外在机制
道德的约束力还表现在他律方面，道德规范虽然是一种选择性的规范，但并不意味着违背了就不受惩罚。特别是在现代民主社会，公共行政人员如果背离了公共利益，就会受到舆论的谴责，同时，公务员对于涉嫌违背公共利益的行为，如果不能作出合理的解释，就需要承担相应的道德责任，甚至引咎辞职。在一些社会清廉度比较高的国家和地区，非常重视政府诚信建设，在全社会形成了不宽容利益冲突的社会道德氛围。最典型的例子，莫过于黄河生和梁锦松触犯利益冲突受处罚的例子。黄河生曾担任香港税务局长，他的妻子郑丽容在湾仔开设了一家税务公司，为大小公司提供各类报税服务。因该公司熟悉香港税务，能为客户减轻税务负担和罚款。此事被媒体披露后，成为香港社会聚焦的热点，经过近两个月的调查。特区政府最终的处理结果是立刻终止合约，取消黄河生原有的九十多万元酬金作为惩罚。另外一个典型“案例”，是曾经在香港政商两界叱咤风云、曾被人称为“财爷”的梁锦松，也是因为没有及时报告利益冲突，黯然辞职。黄河生和梁锦松虽然最终都没有受到刑事监控，但却都为其行为失当付出了代价。在香港，官员不仅严禁收受贿赂，而且还要在日常生活和工作过程中避免给人留下“徇私”的印象，涉嫌利益冲突，即使还没有达到违法犯罪的程度，但只要造成对政府和公务员个人诚信的损害，公务员也会引咎辞职，以表示对市民负责的态度。
责任编辑：杨艳萍
[关键词]公务员；利益冲突；伦理
[中图分类号]D829 [文献标识码]A [文章编号]1006-6470(2012)01-0059-05
[作者简介]鄯爱红，北京市委党校公共管理教研部教授
利益冲突原是政治学概念，加拿大政府首先把它用作反腐败法律术语。在我国，2000年1月，中纪委四次全会报告首次提出“利益冲突”的概念，近十年来党和政府出台了很多防止利益冲突的规定和纪律，但是利益冲突问题并未得到有效防止，为此，2010年1月12日，在十七届中纪委第五次全会上，胡锦涛总书记再次强调：要“建立健全防止利益冲突制度。形成有效预防腐败的长效机制”。防止利益冲突制度是基于防微杜渐廉政理念的一个涵盖廉政法律、廉政伦理、廉政教育、廉政文化等众多内容，并涉及权力制约、社会参与和舆论监督等多种领域的制度体系。廉政伦理是防止利益冲突制度体系的重要组成部分。在加强防止利益冲突的法律法规建设的同时，还要注重发挥伦理的引导、规范和约束功能。
一、利益冲突：公务员的伦理困境
经合组织把“利益冲突”界定为“公职人员的公共职责与其私人利益之间的冲突，其中公职人员的私人身份的利益不恰当地影响他们履行官方义务和责任”，即只要公职人员的私人利益不恰当地影响到他们履行公共职责，他们就存在现实的利益冲突了。可以说，利益冲突实际上就是公务员在行政活动中，因受到私人利益的干扰，采取或不采取相应的行政行为，以致价值判断和政策取向偏离公共利益要求，使私人利益与其公职所代表的公共责任相冲突的情境和行为。
有利益存在的地方，就必然有利益冲突。现代社会由于行政主体多元化及公务员角色的不断变化，使利益冲突成为公务员处理公共事务时经常面对的情境。利益冲突是产生腐败的重要根源，管理和防止利益冲突是有效预防腐败、加强廉政建设的前瞻性策略。当然，公务员面临利益冲突情境时，其行为并不一定等同于腐败，只有在不能合理解决利益冲突问题时，才会发生腐败。但是，无论如何，由于行政权力的公共性与行使公共权力的公务员的自利性之间的矛盾始终存在，使利益冲突成为公务员行使公共权力时必须要面对的伦理困境。
利益冲突的本质是由公共权力本身的特性所决定的。是权力异化的一种形式。行政权力的出现，是出于维护公共利益，促进全社会公共福利的需求。但是，行政权力具有强制性和垄断性，具有支配他人利益的权威性，既可以用来为社会服务，也可以用来为掌权者的私人利益效劳。公务员在其公共权力行使过程中会出现实现公共利益与追求个人利益之间的矛盾，公务员既是社会公共利益的代表者，同时还是拥有私人情感和需求的个体，这种“双重利益代表”身份，很可能导致他们在行政作为的过程中发生角色错位，在代表社会公共利益的同时，也会追求一定的个人利益，表现为公权私用或以权谋私。
目前，社会利益的多元化，使公共利益的概念比以往任何时候都显得不确定，从而导致公务员利益冲突的加剧。社会利益的多元化表现为局部利益与全局利益不同、眼前利益与长远利益相异、特殊利益与共同利益并存、个人利益与集体利益有别、少数人利益与多数人利益共生。在利益多元化的背景下，公共权力需要通过各种利益整合和协调，最终“建设、维护和发展一种利益结构，这种利益结构有利于最大限度地为最大多数人谋取最大的利益”。这也是现代公共权力所必须面对的挑战。
现代公共权力面临的另一个挑战是行政自由裁量权的不断扩张。自由裁量权是行政机关依据赋予其权力的法律、法规所确定的法律目的、精神、原则、范围和行政合理的法治原则，基于客观实际情况自行决定行政行为的权力。自由裁量权在其本质上可以说是一种“自由权力”，只要客观上不逾出法定的界线，一般不会受到司法机关的指责。现实生活中的大量腐败行为大多与自由裁量权有关，如土地批租、工程发包承包、某些带有专营性质的特许经营、财政资金的投资补助奖励、金融资金贷款的审批，以至人事的安排、干部的使用等领域，这些领域自由裁量权大量存在，因而也是腐败多发领域。反腐倡廉要取得根本性的成效，如何加强对自由裁量权的控制、监督是一个重要方面。
二、利益冲突问题的伦理文化根源
利益冲突问题本质上是权力异化的结果，是由权力本身的特点所导致的。与此同时，利益冲突作为公务员执行公务活动中所遇到的一种困境，在不同的伦理文化背景下有着不同的表现形式和解决途径，有其特定的伦理文化根源。
1.利益冲突源于公务员“扮演”的社会角色所要求的责任冲突
角色是指具有特定身份和地位的人的特定的行为。每个社会地位和身份都有一套相应的被期待的行为模式、义务和权利，其中，每一种行为模式、义务和权利即是一种角色。角色冲突是社会学的用语，用来指不同角色之间的冲突以及源于个人扮演多重角色而导致的同一角色的冲突。在西方，公务员通常指政府部门处理具体事务和技术性问题的官员，具体地说，指在公共政策过程中负责政策执行的官员。在我国，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。公务员是一个特殊的职业，公务员这一角色不仅代表自己，更主要的是代表政府和国家，公务员的角色要求其在行使公共权力时要按照公共事务的性质和规律行事。以公共利益为依托，履行公共责任。但是，公务员所扮演的社会角色并不是单一和一成不变的，他们同时身兼父亲或母亲、儿子、朋友等私人关系中的角色，如果公职人员不能把这几种角色很好地界分，而把亲情、人情角色移置到公共领域，就可能发生利益冲突。
现代社会公共行政是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共行政主体的多元化。特别是在转型时期的中国，公务员在政府机构任职的同时，还任职于一些企业、非政府机构，这种身兼数职的现象致使公务员时常发生角色冲突，从而产生利益冲突。
2.利益冲突源于中国公私不分、“权”“利”相随的政治文化传统
我国宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力归人民所有”，但是，由于中国有着几千年的封建社会，封建体制下“家天下”的观念一直延续至今，在我们的政治文化中有着家国不分的传统，国家简化为政府，政府简化为政府官员，我们习惯于把公务员称为“父母官”，公务员自身以及民众很容易将权力的公共性隐去，而把公权力看作是私权力。公务员似乎可以任意地支配其手中的权力。在很大程度上，公务员“是 利益的支配者、施与者、甚至是享用者，而作为利益真正创造者的民众，则成为利益的奉献者、企望者、受施者”。在国人的观念中，“利”是“官”的附属品，“官”是“利”的代名词。“升官”总是与“发财”联系在一起。社会公众对于公务员用自己手中的权力为自己和家人谋取私利具有很大的容忍度，而且，只要可能，公众也愿意以出让一定的物质利益来获得更大的收益，或者满足自己其他方面的需求。瑞典著名发展经济学家冈纳·缪尔达尔研究了南亚若干国家的腐败问题后指出，这些国家在二次世界大战后腐败盛行，以至于形成了一种“腐败的民俗学”。它容易使人们认为“掌握权力的每一个人都可以为了自己的利益、他家庭的利益或他觉得应忠于的社会集团的利益来利用权力”。缪尔达尔对南亚国家研究的结果在某种意义上也适合于中国的情况。由于这种文化传统在现实中影响着公务员的思维方式和行为习惯，公共权力的公共性的理念在一些公务员的意识中相对模糊。维护公共利益的信念不够坚定，公务员在面临利益冲突时就很难正确处理。因此，防止利益冲突的制度建设必须充分考虑到中国这种根深蒂固的传统政治文化的影响，必须在注重法规建设的同时，注重廉洁文化的宣传与更新。防止利益冲突才能真正成为反腐败的利器。
3.利益冲突源于中国特有的礼尚往来的人情伦理
忠诚于群体的传统道德要求、注重礼尚往来的社会传统加剧了利益冲突的内在冲动。中国传统的农业社会，聚族而居，形成了特有的相互交往的规则。邻里之间无论如何客气和亲密。但涉及到一些利益和相互帮助关系时，总是通过交换实现的，当然这里的交换并不是正式的市场交换，而是以礼物或乡间特有的乡规民约的方式来表达。韦伯曾以形象的例子来说明中国人这种特有的交住方式，譬如甲找三位邻人帮助修建一羊圈，半天完工，那么即使是这样简单的工作，在完成之后甲一定要请帮助之人吃饭，当然是不需要再支付工钱的，这与甲雇佣建筑队来修建而支付报酬是完全不同的，但是甲必须按照乡间的方式表示，如果没有表示，就会受到该共同体的指责并影响其以后的行为，不再会有人向他提供帮助：再譬如更加典型的农村中的红白两事的礼尚往来规则等等。这种传统的交往方式已经固化成中国人礼尚往来的一种心理定势和思维方式。在政治生活中人们也普遍认同这种潜规则，而且并不认为这是一种不可容忍的腐败。很多官员正是在这种给人办了事就可以理所当然地收取好处费的心理趋使下走上腐败之路。从公众来说，并不是不能容忍官员的腐败，而是不能容忍官员收了好处费不办事。注重礼尚往来的文化传统加剧了利益冲突的内在冲动。
三、防止利益冲突的伦理路径
管理和防止公职人员的利益冲突是一个国际性廉政问题。当前，国际组织和各国政府根据世界反腐败形势和廉政建设的发展需要，制定了一系列防止利益冲突的法律法规。需要指出的是，任何国家一种制度的建构都不能忽视其特有的政治文化传统，否则，其制度的建构必如没有根基的高楼大厦一样，既难以长久维持，又难以发挥功效。利益冲突本质是一种权力异化，同时又有着深刻的伦理文化根源，在防止利益冲突时，既要依靠制度来约束权力，同时还要通过一定的方式来培育并形成防止利益冲突的道德氛围。
1.正确的行政权力观是防止利益冲突的价值基础
行政权力观，简言之，就是行政机关及公务员对行政权力的总的看法和根本观点，或者说是行政机关及公务员如何看待自身的权力的问题。行政权力既可以用来为人民谋利益，也可以用来为个人谋私利。行政权力观是公务员施政行为的观念前提。它体现政府的权力主体是谁，行政权力为谁的利益、权益服务这一根本性的价值观。行政权力的行使，必须要有正确的行政权力观来支配。行政权力来源于人民，因而也应当为人民的利益服务。在行政活动中，公务员只有对权力的来源有深刻的认识，才有可能正确处理个人利益与公共利益的冲突。行政权力观是一种理念，但是行政权力观的确立要靠教育，教育只能解决认识问题，不能解决行为问题。要让“为人民服务”、“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的理念不只停留在口号层面，还需要与之相应的制度设计。通过制度设计和教育培养，引导和调动公务员将服务人民作为自我实现、社会认可的途径的利他动机，抑制其利己主义动机的生成和发展。
树立正确的权力观，核心问题是要明确公共权力的特性，即权力的公共性、责任性及要求制约性。公共性是公共权力的本质，是社会正义的前提。政府公共权力的公共性主要体现在必须维护社会公共利益上，按照公众的意志，促进公众的福祉。任何国家的法规都必须无条件地维护公民的权利，这是公共权力存在的必要性和合法性的前提。责任性是公共权力的另一个特性。权力与责任是相统一的。权力是履行责任的手段和工具，有权必有责。只有正确认识权力与责任的关系，才能正确对待权力，正确运用权力。公共权力的第三个特性是要求制约性。接受监督和制约是公共权力的内在要求。公共权力的基本特征是权力关系的不平等性和权力运行的强制性，这种内在的“垄断性”，使公共权力天然具有一种膨胀性和腐蚀性。同时，也必然要求对公共权力的行使进行恰当有效的监督和制约。
2.行政良心是防止利益冲突的内在机制
利益冲突与行政自由裁量权的存在密切相关。公务员在执行各项法律和政策的时候，会或多或少拥有一定的自由裁量权，自由裁量权的存在，使公务员陷入利益冲突成为一种必然。正是在此环节上，伦理的作用开始显现。正如美国行政学者库伯所说：“法规通常只给行政人员提供含义宽泛的倾向性指导，将之精确化是行政人员自己的任务，这样一来，在随意性很大的情况下，要想做出负责任的决策，决策者的伦理水准和良知就至关重要了。”行政自由裁量权的行使过程实质上是公务员对各种利害关系的权衡、选择、判断和取舍的过程。在这一过程中，如果公务员确立了公平、公正、公共利益至上的行政良心，公务员就会本着维护公共利益的动机，作出与自己的良心和信仰相统一的选择和决策，相反，如果公务员不具备公平公正的行政良心，就会在行使自由裁量权的过程中把自己的私情和私利渗入到公共权力的行使过程中。
伦理与法律发挥作用的不同之处在于，它是自律和他律的统一，从自律的意义上来说，它要借助良心和信仰，如果违背了自己的良心会使行政主体产生自责，与自己的信仰和价值观冲突，会使行政主体产生痛苦。行政良心通过对公务员自身动机的检查和审视对行政自由裁量权进行预防性的控制。如果公务员具备较强的行政伦理责任感，有着完备的职业良知，那么他就会在自己的行为中自觉维护和遵守法律的精神理念，在做出行政行为时，对自身的行为动机进行检查，符合法律精神和理念的行为坚持，不符合的则及时停止在萌芽状态，从而达到约束行政自由裁量权的目的。
3.社会舆论和道德责任是防止利益冲突的外在机制
道德的约束力还表现在他律方面，道德规范虽然是一种选择性的规范，但并不意味着违背了就不受惩罚。特别是在现代民主社会，公共行政人员如果背离了公共利益，就会受到舆论的谴责，同时，公务员对于涉嫌违背公共利益的行为，如果不能作出合理的解释，就需要承担相应的道德责任，甚至引咎辞职。在一些社会清廉度比较高的国家和地区，非常重视政府诚信建设，在全社会形成了不宽容利益冲突的社会道德氛围。最典型的例子，莫过于黄河生和梁锦松触犯利益冲突受处罚的例子。黄河生曾担任香港税务局长，他的妻子郑丽容在湾仔开设了一家税务公司，为大小公司提供各类报税服务。因该公司熟悉香港税务，能为客户减轻税务负担和罚款。此事被媒体披露后，成为香港社会聚焦的热点，经过近两个月的调查。特区政府最终的处理结果是立刻终止合约，取消黄河生原有的九十多万元酬金作为惩罚。另外一个典型“案例”，是曾经在香港政商两界叱咤风云、曾被人称为“财爷”的梁锦松，也是因为没有及时报告利益冲突，黯然辞职。黄河生和梁锦松虽然最终都没有受到刑事监控，但却都为其行为失当付出了代价。在香港，官员不仅严禁收受贿赂，而且还要在日常生活和工作过程中避免给人留下“徇私”的印象，涉嫌利益冲突，即使还没有达到违法犯罪的程度，但只要造成对政府和公务员个人诚信的损害，公务员也会引咎辞职，以表示对市民负责的态度。
责任编辑：杨艳萍