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摘要 “小金库”是指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金。“小金库”的存在已经严重影响社会和谐，干扰经济健康有序发展，扰乱法纪，滋生腐败，危害严重，加强“小金库”治理工作已是当前经济建设中的一件大事，治理刻不容缓。
关键词 小金库 预算管理 私存私放 滋生腐败
中图分类号：D92.2
文献标识码：A
荆门市掇刀区在治理行政事业单位“小金库”方面，由于领导重视，措施得力，成效明显，近几年没有发现重大违纪违规违法事件。该区将治理“小金库”作为反腐倡廉的重要内容，签定了年初各行政事业单位党风廉政建设的责任状，实行“一把手”负总责。掇刀区委、区政府专门出台《关于进一步规范全区区直机关财务管理的实施意见》，明确规定各单位行政事业性收费收入必须严格实行收缴分离、罚缴分离，严禁坐收坐支，严禁私设“小金库”。
财政部门对“小金库”进行严格管理
掇刀区全面推行各项财政改革，不断加强财政财务监督管理，从源头上铲除“小金库”的温床，严格推行收支两条线管理，推行非税收入管理改革，坚持“以票控收”、“以收定支”，使收缴分离、罚缴分离落到了实处。36家行政事业单位全部实行部门预算，单位所有收入全部纳入预算管理。54家行政事业单位(18家二级单位)全部实行国库集中收付，取消了各单位所有账户，只设零余额账户，百分之八十以上的财政资金(小额零星支出除外)通过国库直达劳务和商品供应商。会计集中核算成功向国库集中收付转轨，进一步规范了全区各行政事业单位的财务管理。
近年来，由于查处力度的增强，尤其是财政国库集中支付制度改革、非税收入收缴制度改革等一系列改革的推行，建立了较为完善的国库单一账户体系，各部门的财政性资金通过该体系运行，基本处于财政的全程监管之下，有效地减少了各部门私设“小金库”的条件，而极大地增加了其存在的困难和风险。在这种情况下出现的“小金库”更具隐蔽性，形式更加多样化，资金存放周期短、周转快，难以确定其属性，为查处带来了极大的难度。
强化监督查处。掇刀区每年定期和不定期对全区行政事业单位的会计信息质量进行检查，并加大了对违纪违规违法行为的查处力度。如在2004年、2005年分别对两个单位私设“小金库”的违纪问题进行了查处，相关责任人受到了党纪政纪处分；在自查自纠的基础上，组织对力量对重点单位进行“小金库”的重点检查。自2009年7月以来，掇刀区财政局组织专班对重点单位进行“小金库”的重点检查，共查出“小金库”3个，涉及违纪资金122万元，分别给与了相应处罚，相关责任人受到了党纪政纪处分。
“小金库”的表现形式及呈现出的新特点
(一)“小金库”外表可谓形形色色，内在错综复杂，表现多种多样。具体表现为：一是违反“收支两条线”规定，将应上缴财政的预算外资金，私自设置账簿进行核算，即“账外账”。例如区农业部门一下属单位，2009年度收支账未纳入合规账薄，收支余额为63340.20元，形成“小金库”。二是学校等单位各种补习费、征订资料的回扣等收入不上缴单位财务部门，直接由各部门管理使用，形成“小金库”。如区某中学2007-2009年度收取学生的补课费直接由学校办公室、教导处、年级组保管，未纳入学校财务统一核算，累计金额高达946496元，形成多个“小金库。三是以物抵物或单位之间相互抵账，收支均不入账，形成“小金库”。如企业间相互销售产品，双方只作产品出库，不作销售收入；有些单位将房屋出租或承包给其他单位或个人，用租金或承包费直接抵顶在承租方或承包方发生的招待费等费用，收支均不入账。四是违规处置账外资产且处置收入不入账，形成“小金库”。如区某执法部门2009年6月违规处置账外资产一桑塔纳轿车一部，处置收入30000元未纳入单位合规账薄核算，以现金形式存放在出纳手中，形成小金库。五是利用不规范票据收取费用且收到后未纳入非税收入管理，形成“小金库”。如某单位利用内部往来收据收取公共资源费，且收取费用未纳入非税收入管理，形成“小金库”。六是行政主管部门将收取下属单位的管理费，不入单位财务账，设立“小金库”。
(二)、当前“小金库”呈现出的新特点。
一是收入不入账转向虚列支出套取现金。近年来财政部门加强了对行政事业单位收费票据的管理，各单位收费必须使用财政部门的收据，用不开票、不入账的方式将收入存放在账外的可能已经很小。因此，少数单位违反财务管理规定，采用更加隐蔽的方式，虚列开支，虚开正规发票，套取资金。
二是多为单位主管财务的主要负责人。私设“小金库”单位的主要负责人，在实施违规违纪的过程中起着决定作用。他们往往站在本单位、本部门的利益上，出于各自不同的目的设立“小金库”，但基本上都表现为主要负责人默许纵容或者授意指使。有的只有个别领导和少数“圈内人”知道，有的是领导班子成员共同研究决定，有些单位的财务人员甚至根本不知情。
三是“小金库”与私分、挪用、侵占国有资产等违法犯罪密切相关。“小金库”资金属于单位隐性资金，无需审核审计和缴纳税款，使用受个别人支配，不但助长奢侈浪费之风，损害干部形象，败坏党风和社会风气，而且容易引发贪污侵占等犯罪。
“小金库”的治理对策
“小金库”是个社会现象，具有普遍性、隐蔽性的特点，问题由来已久，屡禁不止，可以说是一个“顽症”。要想从根本上解决“小金库”的问题，必须坚持标本兼治、堵疏结合、惩防并举、综合治理的方针。紧密联系实际，增强认识，逐步完善措施，建立健全教育、制度、监督并重的预防和惩治“小金库”长效机制。
一是加强教育学习，建立不想设“小金库”的机制。要使领导干部，特别是单位的一把手在思想上认清“小金库”的严重危害性。道理要讲透，危害要讲够。搞“小金库”不仅违纪，而且违法，也违反规章制度。一旦搞了“小金库”就象一颗随时可能爆炸的炸弹，随时都有可能卷入违法违纪的案件，损害的不仅是国家的利益、集体的利益，还有个人及家庭的悲欢荣辱。加强教育，要从思想上认识上解决问题。产生“小金库”实质上是一种领导行为，单位的、部门的主要领导不同意、不默许，“小金库”就产生不了，或很难产生；各级干部不仅自己不搞，而且要管好自己的下属也不搞；对“小金库”问题睁一只眼、闭一只眼，甚至纵容、主张搞“小金库”的干部，都是对“小金库”的性质和危害性认识不够的表现；要用典型案例，用发生在身边的人和事进行教育，克服侥幸心理，增强遵纪守法意识。
二是强化制度建设，建立不能设“小金库”的机制。要不断建立和完善财务制度，规范部门理财行为，特别是加强财务管理的内部审计控制力度，堵塞管理环节的漏洞，在源头上斩断“小金库”的资金来源，使哪些想搞“小金库”的人搞不了，搞不成。建立和完善责任追究制度。把“小金库”问题作为党风廉政建设的责任目标之一，明确各单位、各部门“一把手”是“小金库”问题的第一责任人，一旦发现“小金库”，除了对当事人进行处罚外，还必须对承担直接领导责任的相关领导实行责任追究。要研究制订关于发生“小金库”问题的处分规定。依据相关法律法规和《中国共产党纪律处分条例》的规定，结合实际，把涉及“小金库”问题的处分细分细化，增强实际操作性。在制度落实的过程中，形成相互制衡的循环，在工作机制上保证制度得到落实。从而使想设“小金库”的单位和部门没有机会去设“小金库”。
三是加大监督处罚力度，建立不敢设置“小金库”的机制。首先在加强财务监督和审计监督的同时，推行政务公开，建立健全一系列公开制度、监督制度，加强干部职工内部相互制衡。纪检监察部门可以在内部设立有奖举报电话，聘任监察员，监察部门牵头，财务、审计参加，开展定期或不定期地清理“小金库”专项督察活动，把对“小金库”的专项督察活动纳入效能监察的常态管理等，形成多渠道的监督网络；其次是预防“小金库”，除了完善相关财务制度，尽量杜绝财务漏洞外，还需要对私设“小金库”现象予以严厉打击。清理“小金库”要全面、彻底；整顿“小金库”，要结合实际，堵疏结合，惩防并举，综合治理，常态督察。同时，纪检、监察、财政、审计等部门要密切配合，逐步建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防“小金库”体系，在领导体制和工作机制方面逐步加以完善，使领导干部不敢设置“小金库”，最终实现遏止和根治“小金库”的目标。
四是坚持疏导原则，建立不愿设置“小金库”的机制。治理“小金库”问题，如果只堵不疏，那么堵不胜堵。疏导就是实事求是，合情合理地照顾到和解决好干部职工的切身利益问题。体现社会主义分配的原则，该缴的一定要缴，该发的一定要发，但都必须经过单位财务大账，严格收支两条线。要结合工资制度改革，完善内部奖励机制，解决干多干少一个样问题，充分调动干部职工工作积极性，使单位和部门不愿意去设“小金库”。
关键词 小金库 预算管理 私存私放 滋生腐败
中图分类号：D92.2
文献标识码：A
荆门市掇刀区在治理行政事业单位“小金库”方面，由于领导重视，措施得力，成效明显，近几年没有发现重大违纪违规违法事件。该区将治理“小金库”作为反腐倡廉的重要内容，签定了年初各行政事业单位党风廉政建设的责任状，实行“一把手”负总责。掇刀区委、区政府专门出台《关于进一步规范全区区直机关财务管理的实施意见》，明确规定各单位行政事业性收费收入必须严格实行收缴分离、罚缴分离，严禁坐收坐支，严禁私设“小金库”。
财政部门对“小金库”进行严格管理
掇刀区全面推行各项财政改革，不断加强财政财务监督管理，从源头上铲除“小金库”的温床，严格推行收支两条线管理，推行非税收入管理改革，坚持“以票控收”、“以收定支”，使收缴分离、罚缴分离落到了实处。36家行政事业单位全部实行部门预算，单位所有收入全部纳入预算管理。54家行政事业单位(18家二级单位)全部实行国库集中收付，取消了各单位所有账户，只设零余额账户，百分之八十以上的财政资金(小额零星支出除外)通过国库直达劳务和商品供应商。会计集中核算成功向国库集中收付转轨，进一步规范了全区各行政事业单位的财务管理。
近年来，由于查处力度的增强，尤其是财政国库集中支付制度改革、非税收入收缴制度改革等一系列改革的推行，建立了较为完善的国库单一账户体系，各部门的财政性资金通过该体系运行，基本处于财政的全程监管之下，有效地减少了各部门私设“小金库”的条件，而极大地增加了其存在的困难和风险。在这种情况下出现的“小金库”更具隐蔽性，形式更加多样化，资金存放周期短、周转快，难以确定其属性，为查处带来了极大的难度。
强化监督查处。掇刀区每年定期和不定期对全区行政事业单位的会计信息质量进行检查，并加大了对违纪违规违法行为的查处力度。如在2004年、2005年分别对两个单位私设“小金库”的违纪问题进行了查处，相关责任人受到了党纪政纪处分；在自查自纠的基础上，组织对力量对重点单位进行“小金库”的重点检查。自2009年7月以来，掇刀区财政局组织专班对重点单位进行“小金库”的重点检查，共查出“小金库”3个，涉及违纪资金122万元，分别给与了相应处罚，相关责任人受到了党纪政纪处分。
“小金库”的表现形式及呈现出的新特点
(一)“小金库”外表可谓形形色色，内在错综复杂，表现多种多样。具体表现为：一是违反“收支两条线”规定，将应上缴财政的预算外资金，私自设置账簿进行核算，即“账外账”。例如区农业部门一下属单位，2009年度收支账未纳入合规账薄，收支余额为63340.20元，形成“小金库”。二是学校等单位各种补习费、征订资料的回扣等收入不上缴单位财务部门，直接由各部门管理使用，形成“小金库”。如区某中学2007-2009年度收取学生的补课费直接由学校办公室、教导处、年级组保管，未纳入学校财务统一核算，累计金额高达946496元，形成多个“小金库。三是以物抵物或单位之间相互抵账，收支均不入账，形成“小金库”。如企业间相互销售产品，双方只作产品出库，不作销售收入；有些单位将房屋出租或承包给其他单位或个人，用租金或承包费直接抵顶在承租方或承包方发生的招待费等费用，收支均不入账。四是违规处置账外资产且处置收入不入账，形成“小金库”。如区某执法部门2009年6月违规处置账外资产一桑塔纳轿车一部，处置收入30000元未纳入单位合规账薄核算，以现金形式存放在出纳手中，形成小金库。五是利用不规范票据收取费用且收到后未纳入非税收入管理，形成“小金库”。如某单位利用内部往来收据收取公共资源费，且收取费用未纳入非税收入管理，形成“小金库”。六是行政主管部门将收取下属单位的管理费，不入单位财务账，设立“小金库”。
(二)、当前“小金库”呈现出的新特点。
一是收入不入账转向虚列支出套取现金。近年来财政部门加强了对行政事业单位收费票据的管理，各单位收费必须使用财政部门的收据，用不开票、不入账的方式将收入存放在账外的可能已经很小。因此，少数单位违反财务管理规定，采用更加隐蔽的方式，虚列开支，虚开正规发票，套取资金。
二是多为单位主管财务的主要负责人。私设“小金库”单位的主要负责人，在实施违规违纪的过程中起着决定作用。他们往往站在本单位、本部门的利益上，出于各自不同的目的设立“小金库”，但基本上都表现为主要负责人默许纵容或者授意指使。有的只有个别领导和少数“圈内人”知道，有的是领导班子成员共同研究决定，有些单位的财务人员甚至根本不知情。
三是“小金库”与私分、挪用、侵占国有资产等违法犯罪密切相关。“小金库”资金属于单位隐性资金，无需审核审计和缴纳税款，使用受个别人支配，不但助长奢侈浪费之风，损害干部形象，败坏党风和社会风气，而且容易引发贪污侵占等犯罪。
“小金库”的治理对策
“小金库”是个社会现象，具有普遍性、隐蔽性的特点，问题由来已久，屡禁不止，可以说是一个“顽症”。要想从根本上解决“小金库”的问题，必须坚持标本兼治、堵疏结合、惩防并举、综合治理的方针。紧密联系实际，增强认识，逐步完善措施，建立健全教育、制度、监督并重的预防和惩治“小金库”长效机制。
一是加强教育学习，建立不想设“小金库”的机制。要使领导干部，特别是单位的一把手在思想上认清“小金库”的严重危害性。道理要讲透，危害要讲够。搞“小金库”不仅违纪，而且违法，也违反规章制度。一旦搞了“小金库”就象一颗随时可能爆炸的炸弹，随时都有可能卷入违法违纪的案件，损害的不仅是国家的利益、集体的利益，还有个人及家庭的悲欢荣辱。加强教育，要从思想上认识上解决问题。产生“小金库”实质上是一种领导行为，单位的、部门的主要领导不同意、不默许，“小金库”就产生不了，或很难产生；各级干部不仅自己不搞，而且要管好自己的下属也不搞；对“小金库”问题睁一只眼、闭一只眼，甚至纵容、主张搞“小金库”的干部，都是对“小金库”的性质和危害性认识不够的表现；要用典型案例，用发生在身边的人和事进行教育，克服侥幸心理，增强遵纪守法意识。
二是强化制度建设，建立不能设“小金库”的机制。要不断建立和完善财务制度，规范部门理财行为，特别是加强财务管理的内部审计控制力度，堵塞管理环节的漏洞，在源头上斩断“小金库”的资金来源，使哪些想搞“小金库”的人搞不了，搞不成。建立和完善责任追究制度。把“小金库”问题作为党风廉政建设的责任目标之一，明确各单位、各部门“一把手”是“小金库”问题的第一责任人，一旦发现“小金库”，除了对当事人进行处罚外，还必须对承担直接领导责任的相关领导实行责任追究。要研究制订关于发生“小金库”问题的处分规定。依据相关法律法规和《中国共产党纪律处分条例》的规定，结合实际，把涉及“小金库”问题的处分细分细化，增强实际操作性。在制度落实的过程中，形成相互制衡的循环，在工作机制上保证制度得到落实。从而使想设“小金库”的单位和部门没有机会去设“小金库”。
三是加大监督处罚力度，建立不敢设置“小金库”的机制。首先在加强财务监督和审计监督的同时，推行政务公开，建立健全一系列公开制度、监督制度，加强干部职工内部相互制衡。纪检监察部门可以在内部设立有奖举报电话，聘任监察员，监察部门牵头，财务、审计参加，开展定期或不定期地清理“小金库”专项督察活动，把对“小金库”的专项督察活动纳入效能监察的常态管理等，形成多渠道的监督网络；其次是预防“小金库”，除了完善相关财务制度，尽量杜绝财务漏洞外，还需要对私设“小金库”现象予以严厉打击。清理“小金库”要全面、彻底；整顿“小金库”，要结合实际，堵疏结合，惩防并举，综合治理，常态督察。同时，纪检、监察、财政、审计等部门要密切配合，逐步建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防“小金库”体系，在领导体制和工作机制方面逐步加以完善，使领导干部不敢设置“小金库”，最终实现遏止和根治“小金库”的目标。
四是坚持疏导原则，建立不愿设置“小金库”的机制。治理“小金库”问题，如果只堵不疏，那么堵不胜堵。疏导就是实事求是，合情合理地照顾到和解决好干部职工的切身利益问题。体现社会主义分配的原则，该缴的一定要缴，该发的一定要发，但都必须经过单位财务大账，严格收支两条线。要结合工资制度改革，完善内部奖励机制，解决干多干少一个样问题，充分调动干部职工工作积极性，使单位和部门不愿意去设“小金库”。