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高秦伟在《当代法学》2012年第5期撰文《行政过程中的政策形成————种方法论上的追问》认为，现代行政法学应当关注行政政策形成的过程与能力。传统理念认为法律与政策存在较大的区别，如制定程序、稳定程度甚至是合法性层面皆有不同，主张应从“政策为主、法律为辅”的治理模式转向“法律为主、政策为辅”的治理模式，这种理想固然存在合理性，但是一味注重立法，忽视行政机关的政策形成功能并不现实，即使对法律采取最为广泛的定义，