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摘要农村土地承包经营权登记制度是农村土地制度改革中必不可少的重要组成部分,是中国最新的农村土地制度之一。现行的土地承包经营权登记制度却并不完善,本文在完善农村土地承包经营权登记制度方面提出了几点建议,旨在从法律层面探讨一下农村土地承包经营权登记制度。
关键词农村土地承包经营权登记制度法律
中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-294-02
土地是农民生活的基本保障,是农村经济社会稳定发展的基础。随着我国城乡一体化建设的发展和农村土地制度的不断完善,土地问题越来越成为农民关注的焦点。在农村的一切土地问题中,土地承包经营权因其关系到农民最基本的日常生产、生活,已经成为广大农村公民最为关心的热点问题之一。1986年我国的《民法通则》就对土地承包权做出专门规定,奠定了土地承包权无可质疑的合法性。2003年施行的《农村土地承包法》,全面规定了与农村土地承包经营相关的各项主要内容,强化了土地承包权的效力及对承包经营权的保护。2007年10月1日正式实施的《物权法》,对于一些在《农村土地承包法》 中比较模糊的问题作出了更为明确的界定和规范。
一、农村土地承包经营权登记制度是农村土地制度改革的重要组成部分
稳定和完善土地承包关系,保障农民土地承包经营权,是党的农村政策的基石,是促进农业发展,保持农村社会和谐的制度基础。因而,建立健全农村土地承包经营权登记制度是农村土地制度改革中必不可少的重要组成部分。农村土地承包经营权登记制度作为中国最新的农村土地制度,尽管在某些方面还不是很成熟,但是却有着自己独到的积极作用:
首先,建立农村土地承包经营权登记制度是促进农村土地合理有序流转的制度保障。农村土地承包经营权登记是记载关于土地使用权信息的过程,它为个人或组织处置土地使用权提供了安全可靠的基础,具体表现在:第一,农村土地承包经营权登记制度能有效地促进土地使用权的界定与保护。国家通过登记使得土地使用权界定与保护的成本变低,具有明显的规模优势。另外,国家比农村集体更愿意赋予农民更加完整的土地农作权、收益权与部分处分权,因此农村土地承包经营权登记有利于保障农民获得较完整的法定土地承包经营权;第二,农村土地承包经营权登记制度提高了农民对法定承包经营权的认知程度。长期习惯性的土地行政调整以及农村集体对农用地流转的严格限制和干预造成了农民关于农村土地处置权的模糊意识。而农民通过登记取得农村土地承包经营权证书就有可能获得更多关于农村土地合法流转权利的知识,对承包经营权稳定性与通过市场方式处置农村土地承包经营权的信心更大,从而参与到农村土地市场流转中去;第三,农村土地承包经营权登记制度降低了土地流转费用。土地登记的最大功能就在于降低土地交易费用,扩大交易规模与交易范围。没有农村土地承包经营权登记制度,交易双方就不得不借助于农村集体力量对交易进行承认与保护。而通过承包经营权证书, 农民便可以与交易者直接共同享受国家保护的农村土地使用权,农村土地流转由双方自行决定,豍不必再经集体同意,这样就简化了交易程序,既节省时间,也降低费用。总之,农村土地承包经营权登记制度突破了农民与集体之间的债权性质的合同关系,农民合法流转权能够有效对抗集体干涉,保证流转的自由,提高了农村土地交易双方的信心,从而促进了农村土地合理有序的流转。
其次,建立农村土地承包经营权登记制度是保护农民土地合法权益的根本途径。农村土地作为一项重要的不动产,只有通过登记的方式才能实现土地作为一种资产、一种财产权利的价值。因为登记制度的功能就是确定某项财产权利归谁所有,登记记载的权利人,实际上就是对权利的归属主体在法律上的确认。通过对农村土地的承包经营权登记,可以使农民获得对农村土地的物权的法定效力。表现在:一是以物权的排他力保障农民对土地享有充分的合理使用权;二是以物权的请求权保障农民的合法权益不受侵犯;三是以物权法定原则保障农民对农村集体土地享有的权利明确、具体,不受非法侵犯。经过登记可以将农民对农村土地的各种权利和义务以法律的形式固定下来并公之于众。通过建立农村土地承包经营权登记制度,依法明确农民集体土地所有权的主体地位,明确农民与农民集体土地所有权的法律关系,依法确认农民长期而稳定的土地使用权及其范围,切实有效地保障农民土地合法权益,是保护农民的根本利益,贯彻落实党的建设社会主义新农村政策的需要。同时,有利于从根本上解决农村土地权属纠纷,消除影响农村稳定的消极因素。
再次,建立农村土地承包经营权登记制度有利于实现国家对农村土地的规范管理。农村与城市不同 ,土地使用权长期以来在农村地区一直受到冷落,原因就在于农村土地登记制度一直处于薄弱和被忽视的状态,缺乏有效的管理手段使得农村土地管理工作无法展开。因此,理顺农村土地承包经营权关系,加强土地权属管理是解决农村长期存在的土地问题,依法实施农村土地权属管理的突破口。土地承包经营权登记所提供的较充分的现势信息对改善国家土地管理效果,降低调控成本具有积极意义。土地承包经营权登记提供的土地信息为国家准确拟定土地税率、平等征收税收提供了必需的依据,为实现土地税收征收的国家公平与效率、国家收入最大化提供了必要保障。因此,建立农村土地承包经营权登记制度有助于农村土地管理工作的全面到位,有助于保证各项管理手段的充分落实,有助于实现土地登记的统一性,是加强国土资源统一管理的一项重要措施。
二、目前农村土地承包经营权登记制度存在的不足
作为农民重要的财产权利,土地承包经营权与农民的生产生活息息相关。随着《农村土地承包法》的颁布实施,土地承包经营权制度走向成熟,《物权法》的出台更是奠定了土地承包经营权的物权地位,使得我国农村土地权利体系更加完整。但是,与之相对应的农村土地权利登记制度却并不完善。其中,又以土地承包经营权的登记最为典型。登记的公示作用和公信力是以健全的制度为基础的。不健全的登记制度反而会破坏登记的作用。现行的土地承包经营权登记制度的不足之处主要表现在以下三个方面:
第一,土地承包经营权登记制度在应对土地承包经营权的权属冲突方面存在不足。土地承包经营权登记制度中并没有对同一块土地的土地承包经营权的冲突作出处理,不利于确定土地承包经营权的权属。现实中,可能存在一块土地上设定两个以上的相互冲突的土地承包经营权的现象,如发包方就同一土地签订两个以上承包合同,承包方均主张取得土地承包经营权,这种情况怎么处理?其权利次序与登记是否有关联?《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条对此作了以下规定:(一)已经依法登记的承包方,取得土地承包经营权;(二)均未依法登记的,生效在先合同的承包方取得土地承包经营权;(三)依前两项规定无法确定的,已经根据承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包经营权,但争议发生后一方强行先占承包地的行为和事实,不得作为确定土地承包经营权的依据。但这只是一部司法解释,法律并没有对此作出规定,鉴于土地承包经营权的重要性,应在法律方面完善这部分的规定以应对现实生活中复杂多变的情况,从而维护农村的稳定和谐。
第二,土地承包经营权登记制度在权利救济机制方面存在不足。土地承包经营权登记制度中并没有健全的权利救济机制,不能有效保护权利人的土地承包经营权。这主要表现在对于登记错误导致的权利受损,并没有相应有效的救济途径。如《农村土地承包经营权证管理办法》在第十一条中规定了农村土地承包当事人对错误登记的申请权,但是却没有规定申请更正登记的条件和程序。如果此时采用登记生效主义,一旦登记错误,登记的公信力必然导致原权利人由此丧失权利,在这种情况下,法律必须要给权利人提供契机,使得权利人可以运用法律手段维护自己的合法权利,从而使得真实权利状况与登记簿记载的权利状况相互一致。可见此时更正登记和异议登记是不可或缺的,豎但是现行的土地承包经营权登记制度对此却是缺乏的,这是法律上的一个漏洞,这样的漏洞必然导致登记制度公示公信力的弱化。此外,当主管部门不按规定登记、颁发农村土地承包经营权证书时,申领证书的主体如果对主管部门处理证书申领的决定不服,却也求助无门,因为目前土地承包经营权登记制度中也没有恰当的行政救济途径,这也是法律上的漏洞。
第三,土地承包经营权登记制度的法律规范亟待进一步完善。作为规范农村土地承包经营权登记的重要规范性文件,《农村土地承包经营权证管理办法》仅属于农业部颁布的部门规章,效力等级较低,人民法院审理土地承包纠纷时,该办法不能被作为裁判的直接依据,其只能参照适用。这导致的后果是,现行的土地承包经营权登记制度不能明晰权属,解决纠纷,其在纠纷发生之前不能有效保护权利人的权益,规避风险,在纠纷发生之后,又可能出现权利救济匮乏、纠纷不能及时解决的局面。
现行的土地承包经营权登记制度本该在确定权利归属、解决权利冲突中发挥重要作用,但由于存在这些不足,致使现实中的登记制度显得苍白无力。综上所述,现实的需要以及公示公信原则的要求使土地承包经营权登记制度的完善都显得刻不容缓。
三、完善农村土地承包经营权登记制度的几点建议
针对上面提出的现行土地承包经营权登记制度的几点不足,本文在完善农村土地承包经营权登记制度方面有以下几点建议:
第一,明确土地承包经营权登记制度在应对土地承包经营权权属冲突方面的法律规定。从法律层面上完善这部分的规定,明确这种情况该怎么处理、其权利次序与登记又有着什么样的关系等等。另外,可以建立农村土地产权数据登记的数据管理信息系统,将农村土地产权登记的数据编辑入库,从而可以使公众在因特网上查询有关土地权属的信息,增强土地产权归属和流转的透明度,这将为农村土地承包经营权登记制度的建设和管理提供重要基础依据并推动其权属管理不断规范化。
第二,完善土地承包经营权登记制度的权利救济机制。土地登记的法律效力是指土地经登记之后所产生的法律效力。土地登记具有公示力和公信力,不问当事人行为在实体法上有无撤销或者无效的原因,也不问第三人为善意或者恶意,均发生不可推翻的效力。但是一旦登记出现错误,也应有相应的救济机制,即完善土地承包经营权登记制度中的更正登记和异议登记。另外也应完善土地承包经营权登记制度中的行政救济途径,即为不服主管部门行政行为的公民提供一种行政救济途径。
第三,完善土地承包经营权登记制度的法律规范。长期以来我国对土地采取严格的管理方式,以土地使用权为中心的权利交易受到严格的限制。同时由于我国土地登记立法的主要功能侧重于对土地的行政管理,因而对于土地使用者的合法权益保护,促进土地资源的合理配置和流动等方面的力度不够。应当尽快制定一个全国性的土地登记法,完善土地登记法律制度,将现有的登记规则上升为法律以增强其强制力。
第四,建立全国统一的土地登记机关。由于我们长期以来将土地产权登记作为行政机关的职能,而不是一种权利归属的公示方法,过分强调国家利益,强调行政管理。在我国经济体制转轨时期国家利益又多为部门利益所代替,形成部门利益之争,从而造成了土地权利的登记与行政机关的设置与职能合一的问题。由于多个行政机关负责对不同种类和形态的土地上权利进行管理,由此形成了多个登记机关负责登记的现象。这种现象不利于土地承包经营权登记制度的发展与完善,因而有必要建立全国统一的土地登记机关。
总之,农村土地承包经营权登记制度是政府增强对农民合法土地权益保护, 改变农村土地长期性投入不足与流转不充分的局面而引入的一项制度安排。它也的确在保护农民合法土地权益、提高农户土地产权稳定性预期、降低农村土地交易成本等方面起到了显著作用。但是目前农村土地承包经营权登记制度建设还处于萌发时期,要实现对农民合法权益的根本性保护,有待于进一步完善农村土地登记制度,建立真正意义上的土地登记管理体系。尤其应在农村土地登记机关改革、登记信息标准建立以及权属变更登记强化等方面加大投入,使农村土地登记制度真正适应市场经济条件下农村土地要素高效与可持续配置的需要,从而推进中国农村土地制度改革。
关键词农村土地承包经营权登记制度法律
中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-294-02
土地是农民生活的基本保障,是农村经济社会稳定发展的基础。随着我国城乡一体化建设的发展和农村土地制度的不断完善,土地问题越来越成为农民关注的焦点。在农村的一切土地问题中,土地承包经营权因其关系到农民最基本的日常生产、生活,已经成为广大农村公民最为关心的热点问题之一。1986年我国的《民法通则》就对土地承包权做出专门规定,奠定了土地承包权无可质疑的合法性。2003年施行的《农村土地承包法》,全面规定了与农村土地承包经营相关的各项主要内容,强化了土地承包权的效力及对承包经营权的保护。2007年10月1日正式实施的《物权法》,对于一些在《农村土地承包法》 中比较模糊的问题作出了更为明确的界定和规范。
一、农村土地承包经营权登记制度是农村土地制度改革的重要组成部分
稳定和完善土地承包关系,保障农民土地承包经营权,是党的农村政策的基石,是促进农业发展,保持农村社会和谐的制度基础。因而,建立健全农村土地承包经营权登记制度是农村土地制度改革中必不可少的重要组成部分。农村土地承包经营权登记制度作为中国最新的农村土地制度,尽管在某些方面还不是很成熟,但是却有着自己独到的积极作用:
首先,建立农村土地承包经营权登记制度是促进农村土地合理有序流转的制度保障。农村土地承包经营权登记是记载关于土地使用权信息的过程,它为个人或组织处置土地使用权提供了安全可靠的基础,具体表现在:第一,农村土地承包经营权登记制度能有效地促进土地使用权的界定与保护。国家通过登记使得土地使用权界定与保护的成本变低,具有明显的规模优势。另外,国家比农村集体更愿意赋予农民更加完整的土地农作权、收益权与部分处分权,因此农村土地承包经营权登记有利于保障农民获得较完整的法定土地承包经营权;第二,农村土地承包经营权登记制度提高了农民对法定承包经营权的认知程度。长期习惯性的土地行政调整以及农村集体对农用地流转的严格限制和干预造成了农民关于农村土地处置权的模糊意识。而农民通过登记取得农村土地承包经营权证书就有可能获得更多关于农村土地合法流转权利的知识,对承包经营权稳定性与通过市场方式处置农村土地承包经营权的信心更大,从而参与到农村土地市场流转中去;第三,农村土地承包经营权登记制度降低了土地流转费用。土地登记的最大功能就在于降低土地交易费用,扩大交易规模与交易范围。没有农村土地承包经营权登记制度,交易双方就不得不借助于农村集体力量对交易进行承认与保护。而通过承包经营权证书, 农民便可以与交易者直接共同享受国家保护的农村土地使用权,农村土地流转由双方自行决定,豍不必再经集体同意,这样就简化了交易程序,既节省时间,也降低费用。总之,农村土地承包经营权登记制度突破了农民与集体之间的债权性质的合同关系,农民合法流转权能够有效对抗集体干涉,保证流转的自由,提高了农村土地交易双方的信心,从而促进了农村土地合理有序的流转。
其次,建立农村土地承包经营权登记制度是保护农民土地合法权益的根本途径。农村土地作为一项重要的不动产,只有通过登记的方式才能实现土地作为一种资产、一种财产权利的价值。因为登记制度的功能就是确定某项财产权利归谁所有,登记记载的权利人,实际上就是对权利的归属主体在法律上的确认。通过对农村土地的承包经营权登记,可以使农民获得对农村土地的物权的法定效力。表现在:一是以物权的排他力保障农民对土地享有充分的合理使用权;二是以物权的请求权保障农民的合法权益不受侵犯;三是以物权法定原则保障农民对农村集体土地享有的权利明确、具体,不受非法侵犯。经过登记可以将农民对农村土地的各种权利和义务以法律的形式固定下来并公之于众。通过建立农村土地承包经营权登记制度,依法明确农民集体土地所有权的主体地位,明确农民与农民集体土地所有权的法律关系,依法确认农民长期而稳定的土地使用权及其范围,切实有效地保障农民土地合法权益,是保护农民的根本利益,贯彻落实党的建设社会主义新农村政策的需要。同时,有利于从根本上解决农村土地权属纠纷,消除影响农村稳定的消极因素。
再次,建立农村土地承包经营权登记制度有利于实现国家对农村土地的规范管理。农村与城市不同 ,土地使用权长期以来在农村地区一直受到冷落,原因就在于农村土地登记制度一直处于薄弱和被忽视的状态,缺乏有效的管理手段使得农村土地管理工作无法展开。因此,理顺农村土地承包经营权关系,加强土地权属管理是解决农村长期存在的土地问题,依法实施农村土地权属管理的突破口。土地承包经营权登记所提供的较充分的现势信息对改善国家土地管理效果,降低调控成本具有积极意义。土地承包经营权登记提供的土地信息为国家准确拟定土地税率、平等征收税收提供了必需的依据,为实现土地税收征收的国家公平与效率、国家收入最大化提供了必要保障。因此,建立农村土地承包经营权登记制度有助于农村土地管理工作的全面到位,有助于保证各项管理手段的充分落实,有助于实现土地登记的统一性,是加强国土资源统一管理的一项重要措施。
二、目前农村土地承包经营权登记制度存在的不足
作为农民重要的财产权利,土地承包经营权与农民的生产生活息息相关。随着《农村土地承包法》的颁布实施,土地承包经营权制度走向成熟,《物权法》的出台更是奠定了土地承包经营权的物权地位,使得我国农村土地权利体系更加完整。但是,与之相对应的农村土地权利登记制度却并不完善。其中,又以土地承包经营权的登记最为典型。登记的公示作用和公信力是以健全的制度为基础的。不健全的登记制度反而会破坏登记的作用。现行的土地承包经营权登记制度的不足之处主要表现在以下三个方面:
第一,土地承包经营权登记制度在应对土地承包经营权的权属冲突方面存在不足。土地承包经营权登记制度中并没有对同一块土地的土地承包经营权的冲突作出处理,不利于确定土地承包经营权的权属。现实中,可能存在一块土地上设定两个以上的相互冲突的土地承包经营权的现象,如发包方就同一土地签订两个以上承包合同,承包方均主张取得土地承包经营权,这种情况怎么处理?其权利次序与登记是否有关联?《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条对此作了以下规定:(一)已经依法登记的承包方,取得土地承包经营权;(二)均未依法登记的,生效在先合同的承包方取得土地承包经营权;(三)依前两项规定无法确定的,已经根据承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包经营权,但争议发生后一方强行先占承包地的行为和事实,不得作为确定土地承包经营权的依据。但这只是一部司法解释,法律并没有对此作出规定,鉴于土地承包经营权的重要性,应在法律方面完善这部分的规定以应对现实生活中复杂多变的情况,从而维护农村的稳定和谐。
第二,土地承包经营权登记制度在权利救济机制方面存在不足。土地承包经营权登记制度中并没有健全的权利救济机制,不能有效保护权利人的土地承包经营权。这主要表现在对于登记错误导致的权利受损,并没有相应有效的救济途径。如《农村土地承包经营权证管理办法》在第十一条中规定了农村土地承包当事人对错误登记的申请权,但是却没有规定申请更正登记的条件和程序。如果此时采用登记生效主义,一旦登记错误,登记的公信力必然导致原权利人由此丧失权利,在这种情况下,法律必须要给权利人提供契机,使得权利人可以运用法律手段维护自己的合法权利,从而使得真实权利状况与登记簿记载的权利状况相互一致。可见此时更正登记和异议登记是不可或缺的,豎但是现行的土地承包经营权登记制度对此却是缺乏的,这是法律上的一个漏洞,这样的漏洞必然导致登记制度公示公信力的弱化。此外,当主管部门不按规定登记、颁发农村土地承包经营权证书时,申领证书的主体如果对主管部门处理证书申领的决定不服,却也求助无门,因为目前土地承包经营权登记制度中也没有恰当的行政救济途径,这也是法律上的漏洞。
第三,土地承包经营权登记制度的法律规范亟待进一步完善。作为规范农村土地承包经营权登记的重要规范性文件,《农村土地承包经营权证管理办法》仅属于农业部颁布的部门规章,效力等级较低,人民法院审理土地承包纠纷时,该办法不能被作为裁判的直接依据,其只能参照适用。这导致的后果是,现行的土地承包经营权登记制度不能明晰权属,解决纠纷,其在纠纷发生之前不能有效保护权利人的权益,规避风险,在纠纷发生之后,又可能出现权利救济匮乏、纠纷不能及时解决的局面。
现行的土地承包经营权登记制度本该在确定权利归属、解决权利冲突中发挥重要作用,但由于存在这些不足,致使现实中的登记制度显得苍白无力。综上所述,现实的需要以及公示公信原则的要求使土地承包经营权登记制度的完善都显得刻不容缓。
三、完善农村土地承包经营权登记制度的几点建议
针对上面提出的现行土地承包经营权登记制度的几点不足,本文在完善农村土地承包经营权登记制度方面有以下几点建议:
第一,明确土地承包经营权登记制度在应对土地承包经营权权属冲突方面的法律规定。从法律层面上完善这部分的规定,明确这种情况该怎么处理、其权利次序与登记又有着什么样的关系等等。另外,可以建立农村土地产权数据登记的数据管理信息系统,将农村土地产权登记的数据编辑入库,从而可以使公众在因特网上查询有关土地权属的信息,增强土地产权归属和流转的透明度,这将为农村土地承包经营权登记制度的建设和管理提供重要基础依据并推动其权属管理不断规范化。
第二,完善土地承包经营权登记制度的权利救济机制。土地登记的法律效力是指土地经登记之后所产生的法律效力。土地登记具有公示力和公信力,不问当事人行为在实体法上有无撤销或者无效的原因,也不问第三人为善意或者恶意,均发生不可推翻的效力。但是一旦登记出现错误,也应有相应的救济机制,即完善土地承包经营权登记制度中的更正登记和异议登记。另外也应完善土地承包经营权登记制度中的行政救济途径,即为不服主管部门行政行为的公民提供一种行政救济途径。
第三,完善土地承包经营权登记制度的法律规范。长期以来我国对土地采取严格的管理方式,以土地使用权为中心的权利交易受到严格的限制。同时由于我国土地登记立法的主要功能侧重于对土地的行政管理,因而对于土地使用者的合法权益保护,促进土地资源的合理配置和流动等方面的力度不够。应当尽快制定一个全国性的土地登记法,完善土地登记法律制度,将现有的登记规则上升为法律以增强其强制力。
第四,建立全国统一的土地登记机关。由于我们长期以来将土地产权登记作为行政机关的职能,而不是一种权利归属的公示方法,过分强调国家利益,强调行政管理。在我国经济体制转轨时期国家利益又多为部门利益所代替,形成部门利益之争,从而造成了土地权利的登记与行政机关的设置与职能合一的问题。由于多个行政机关负责对不同种类和形态的土地上权利进行管理,由此形成了多个登记机关负责登记的现象。这种现象不利于土地承包经营权登记制度的发展与完善,因而有必要建立全国统一的土地登记机关。
总之,农村土地承包经营权登记制度是政府增强对农民合法土地权益保护, 改变农村土地长期性投入不足与流转不充分的局面而引入的一项制度安排。它也的确在保护农民合法土地权益、提高农户土地产权稳定性预期、降低农村土地交易成本等方面起到了显著作用。但是目前农村土地承包经营权登记制度建设还处于萌发时期,要实现对农民合法权益的根本性保护,有待于进一步完善农村土地登记制度,建立真正意义上的土地登记管理体系。尤其应在农村土地登记机关改革、登记信息标准建立以及权属变更登记强化等方面加大投入,使农村土地登记制度真正适应市场经济条件下农村土地要素高效与可持续配置的需要,从而推进中国农村土地制度改革。