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从1994年开始，我国建立了带有强烈的制度创新性质的以“分税制”为基础的分级财政管理体制。这一体制初步理顺了中央与地方之间（主要是中央与省级之间）的财力分配关系，使得我国乡镇具有了完整且独立的财权。然而必须看到，该体制为种种条件所制约，仍然带有强烈的过渡色彩，难免遗留下不少问题。随着时间推进，这些问题趋于明朗化，对地方财政运转的不良影响日渐显露出来。其中，突出的一点便是造成了基层政权所承担的财权与事权不相匹配，财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离格局，这在很大程度上造成并加剧了基层政府的财政困难。