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[摘要]当前，民法体系中由于“宅基地使用权制度”的不完善，引发了许多问题。“宅基地使用权制度”的不足处主要体现在宅基地使用权的抵押受到限制、“禁止城市人到农村购买住房”、登记制度不完善和农村宅基地使用权的无偿使用制度存在缺陷这四个方面。由此，结合我国国情，完善我国宅基地使用权制度。
[关键词]宅基地使用权；制度；完善
一、引言
农村宅基地使用权是我国农村特有的土地权利形式，是农民安身立命的根本所在，农民的住房问题是构建和谐社会、统筹城乡发展的重要环节，也是保护耕地的重要方式。然而，随着农村经济的不断发展和农民生活水平的不断提高，实践中暴露出越来越多的由于宅基地使用权制度的不完善引发的问题，对其完善，减少由此引发的例如产权纠纷等问题，对我国农村的发展有着重要意义。笔者着眼于此，谈一些我国宅基地使用权制度的完善意见。
二、宅基地使用权现状
由于我国目前社会保障体制的薄弱，广大的农村社会保障问题非常突出，为了能够解决农民安家立命问题，法律用宅基地使用权解决了农民的居住需要，因此，宅基地使用权有其自身较为浓厚的特色。
（一）宅基地使用权的流转有一定限制限制
我国《土地管理法》第六十二条第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第六十三条规定：“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”我国《物权法》第一百八十四条和《担保法》第三十七条都规定，宅基地使用权不得用于抵押。
（二）宅基地使用权的主体为农村居民
宅基地使用权是由集体经济组织的成员享有的，专门解决农民居住问题的权利。国务院和国土资源部三令五申，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅；严禁城镇居民在农村购置宅基地。
（三）目前大多数农村的宅基地使用权没有适用登记
（四）宅基地使用权的取得和使用具有无偿性
宅基地使用权本身带有一定的社会福利性质，利用集体经济组织所有的土地来解决农村居民的居住问题，所以由集体经济组织的成员无偿取得，无偿使用。
三、宅基地使用权制度存在的问题和解决方法
（一）宅基地使用权的抵押问题
《物权法》第一百八十四条规定，下列财产不得抵押：（一）土地所有权；（二）耕地、宅基地、自留地、白留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外；（三）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施：（四）所有权、使用权不明或者有争议的财产；（五）依法被查封、扣押、监管的财产；（六）法律、行政法规规定不得抵押的其他财产。[1]
由此，我国法律明确禁止农民在宅基地使用权上设立抵押。物权法释义中说，考虑到农民一户只有一处宅基地，农村居民出卖、出租住房后再申请宅基地的不予批准，农民一旦失去住房即其宅基地，将会丧失基本生存条件，影响社会稳定。因此，禁止农民利用宅基地使用权抵押。
对此，笔者认为有不合理之处。第一，按物权法释义中说的，立法者认为农民总体缺乏足够的抵抗风险的经济能力。然而，宅基地是农民安身立命之所，如无绝对必要与相当充分的把握，农民也不会将宅基地作为抵押财产。即使真因此失去宅基地的，也符合市场经济的规律。即便在大城市，也会发生生意失败、股市崩盘而变卖家产，抵押房屋至颠沛流离。立法者不必杞人忧天[2]；
第二，宅基地使用权属于用益物权，其是对他人之物为使用、收益的目的而设立的。在土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权这四种用益物权中，地役权虽然不能单独设立抵押，但当土地承包经营权、建设用地使用权抵押时，地役权一并转让。只有宅基地使用权不能设定抵押，并且，我国对宅基地使用权的转让也有极大的限制，如此，笔者认为，农民对宅基地享有的使用权利不是他物权性质，而是自物权性质；
第三，一般而言，农民最重要、价值最高的财产莫过于房屋，在农民亟需资金的时候通过房屋抵押贷款无疑是一条方便快捷的途径，但现有法律对宅基地使用权流转的限制在一定程度上限制了农村房屋抵押贷款这一方式的实现，在事实上限制了农民扩大再生产的有效途径，从而一定程度上限制了农村经济的发展。
随着社会的发展，城市化进程的加快，笔者觉得《物权法》中对宅基地使用权不得抵押的规定会导致农村居民贷款困难，这严重限制了农村的经济发展，不符合市场经济的基本原则。我们可以规定有限制地对宅基地使用权设定抵押，促进农村的经济发展。
（二）“禁止城市人到农村购买住房”问题
城市居民中有相当一部分人有农村生活的经历，幽静的生活环境、淳朴的农村风情，这是很多在快节奏生活下的城市人十分向往的。而城市人到农村从事生产、经营或者生活，既可以给农村带来急需的资金、技术，还可以引入先进的知识，对改变农村面貌的积极作用是毋庸置疑的。可《物权法》却把城市人到农村购买住房的路封死了。
如此，这样的规定只会导致不正规的市场交易，并埋下产权纠纷的隐患。笔者认为，应允许城市人到农村购买住房，如果宅基地仅在农民所在集体内流转，无法形成有效的市场，只能损害出卖人的利益。
（三）登记制度不完善
目前农村房屋所有权和宅基地使用权管理混乱，很多房地产及其产权产籍归属不明。[3]宅基地使用权属于用益物权，根据不动产性质，理应登记，然而，目前大多数农村的宅基地使用权没有适用登记，《物权法》第155条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，宅基地使用权人应当及时办理变更登记或者注销登记。”但是由于法律禁止农村宅基地使用权的流转，致使农村宅基地使用权人在转让使用权后规避法律的可能性很大，给将来的产权纠纷埋下了隐患，同时也造成了司法和管理上的困难。 笔者认为，当下各地的国土资源部门应加快农村宅基地使用权的登记与发证工作，在全国建立起宅基地使用权登记制度。如此，减少产权纠纷的隐患。
（四）农村宅基地使用权的无偿使用存在的缺陷
我国现行的农村宅基地使用权制度实行的是无偿使用制度，由此，一部分经济条件好的人通过各种手段获取宅基地使用权，并且农村宅基地使用权管理混乱，出现了农民超标准建房，建了新房也拒不交出闲置下来的旧宅基地的情况，同时村镇干部中也存在利用权力、关系多占宅基地的问题，他们不断地在原来的宅基地外建新房，致使农村变成了“空心村”，造成了土地资源的严重浪费，进而占用耕地，给本来就很紧张的集体土地资源又增加了压力。
所以，笔者认为应建立农村宅基地有偿使用的制度，这里的“有偿使用”专指对“一户一宅”以外的宅基地的使用进行收费，标准面积内的宅基地的使用仍然是无偿的。换句话说就是只对多占、超占的宅基地的使用进行收费。这样，既考虑了国家减轻农村居民负担的政策，又能够约束农民多占、超占宅基地行为，促进宅基地的有效利用，避免占用耕地。
四、结束语
农村宅基地使用权制度是基于我国的特殊国情，产生于特定的历史背景下，
是中国特色社会主义市场经济发展过程中的特殊产物。我们应正确对待它，而不是不顾社会的发展，一味坚持其社会保障功能而违背了市场经济发展的客观规律。[4]
我国农村宅基地使用权无论从内容上还是行使上都受到诸多限制，过分强调社会稳定功能和分配公正功能，不具备完整的用益物权特征。未来的改革应当在兼顾保障与效率的同时更加注重效率。首先，对现有农村宅基地使用权流转进行改革，特别是宅基地使用权的抵押。允许城市人到农村购买住房，建立宅基地使用权登记制度。同时可以实行农村宅基地的有偿使用。宅基地使用权制度是我国农村的一项基本制度，其每一步改革都事关九亿农民的切身利益，必须加以足够的重视。笔者建议，可先在有代表性的地域进行改革试点，如此更好地在全国范围内推广。
参考文献
[1]中华人民共和国物权法注释本，法律出版社
[2]韩世远《宅基地的立法问题》，载《政治与法律》2005年第5期
[3]完善我国农村宅基地使用权制度的若干建议.考试大，2009
[4]我国农村宅基地使用权存在缺陷及其完善
[关键词]宅基地使用权；制度；完善
一、引言
农村宅基地使用权是我国农村特有的土地权利形式，是农民安身立命的根本所在，农民的住房问题是构建和谐社会、统筹城乡发展的重要环节，也是保护耕地的重要方式。然而，随着农村经济的不断发展和农民生活水平的不断提高，实践中暴露出越来越多的由于宅基地使用权制度的不完善引发的问题，对其完善，减少由此引发的例如产权纠纷等问题，对我国农村的发展有着重要意义。笔者着眼于此，谈一些我国宅基地使用权制度的完善意见。
二、宅基地使用权现状
由于我国目前社会保障体制的薄弱，广大的农村社会保障问题非常突出，为了能够解决农民安家立命问题，法律用宅基地使用权解决了农民的居住需要，因此，宅基地使用权有其自身较为浓厚的特色。
（一）宅基地使用权的流转有一定限制限制
我国《土地管理法》第六十二条第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第六十三条规定：“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”我国《物权法》第一百八十四条和《担保法》第三十七条都规定，宅基地使用权不得用于抵押。
（二）宅基地使用权的主体为农村居民
宅基地使用权是由集体经济组织的成员享有的，专门解决农民居住问题的权利。国务院和国土资源部三令五申，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅；严禁城镇居民在农村购置宅基地。
（三）目前大多数农村的宅基地使用权没有适用登记
（四）宅基地使用权的取得和使用具有无偿性
宅基地使用权本身带有一定的社会福利性质，利用集体经济组织所有的土地来解决农村居民的居住问题，所以由集体经济组织的成员无偿取得，无偿使用。
三、宅基地使用权制度存在的问题和解决方法
（一）宅基地使用权的抵押问题
《物权法》第一百八十四条规定，下列财产不得抵押：（一）土地所有权；（二）耕地、宅基地、自留地、白留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外；（三）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施：（四）所有权、使用权不明或者有争议的财产；（五）依法被查封、扣押、监管的财产；（六）法律、行政法规规定不得抵押的其他财产。[1]
由此，我国法律明确禁止农民在宅基地使用权上设立抵押。物权法释义中说，考虑到农民一户只有一处宅基地，农村居民出卖、出租住房后再申请宅基地的不予批准，农民一旦失去住房即其宅基地，将会丧失基本生存条件，影响社会稳定。因此，禁止农民利用宅基地使用权抵押。
对此，笔者认为有不合理之处。第一，按物权法释义中说的，立法者认为农民总体缺乏足够的抵抗风险的经济能力。然而，宅基地是农民安身立命之所，如无绝对必要与相当充分的把握，农民也不会将宅基地作为抵押财产。即使真因此失去宅基地的，也符合市场经济的规律。即便在大城市，也会发生生意失败、股市崩盘而变卖家产，抵押房屋至颠沛流离。立法者不必杞人忧天[2]；
第二，宅基地使用权属于用益物权，其是对他人之物为使用、收益的目的而设立的。在土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权这四种用益物权中，地役权虽然不能单独设立抵押，但当土地承包经营权、建设用地使用权抵押时，地役权一并转让。只有宅基地使用权不能设定抵押，并且，我国对宅基地使用权的转让也有极大的限制，如此，笔者认为，农民对宅基地享有的使用权利不是他物权性质，而是自物权性质；
第三，一般而言，农民最重要、价值最高的财产莫过于房屋，在农民亟需资金的时候通过房屋抵押贷款无疑是一条方便快捷的途径，但现有法律对宅基地使用权流转的限制在一定程度上限制了农村房屋抵押贷款这一方式的实现，在事实上限制了农民扩大再生产的有效途径，从而一定程度上限制了农村经济的发展。
随着社会的发展，城市化进程的加快，笔者觉得《物权法》中对宅基地使用权不得抵押的规定会导致农村居民贷款困难，这严重限制了农村的经济发展，不符合市场经济的基本原则。我们可以规定有限制地对宅基地使用权设定抵押，促进农村的经济发展。
（二）“禁止城市人到农村购买住房”问题
城市居民中有相当一部分人有农村生活的经历，幽静的生活环境、淳朴的农村风情，这是很多在快节奏生活下的城市人十分向往的。而城市人到农村从事生产、经营或者生活，既可以给农村带来急需的资金、技术，还可以引入先进的知识，对改变农村面貌的积极作用是毋庸置疑的。可《物权法》却把城市人到农村购买住房的路封死了。
如此，这样的规定只会导致不正规的市场交易，并埋下产权纠纷的隐患。笔者认为，应允许城市人到农村购买住房，如果宅基地仅在农民所在集体内流转，无法形成有效的市场，只能损害出卖人的利益。
（三）登记制度不完善
目前农村房屋所有权和宅基地使用权管理混乱，很多房地产及其产权产籍归属不明。[3]宅基地使用权属于用益物权，根据不动产性质，理应登记，然而，目前大多数农村的宅基地使用权没有适用登记，《物权法》第155条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，宅基地使用权人应当及时办理变更登记或者注销登记。”但是由于法律禁止农村宅基地使用权的流转，致使农村宅基地使用权人在转让使用权后规避法律的可能性很大，给将来的产权纠纷埋下了隐患，同时也造成了司法和管理上的困难。 笔者认为，当下各地的国土资源部门应加快农村宅基地使用权的登记与发证工作，在全国建立起宅基地使用权登记制度。如此，减少产权纠纷的隐患。
（四）农村宅基地使用权的无偿使用存在的缺陷
我国现行的农村宅基地使用权制度实行的是无偿使用制度，由此，一部分经济条件好的人通过各种手段获取宅基地使用权，并且农村宅基地使用权管理混乱，出现了农民超标准建房，建了新房也拒不交出闲置下来的旧宅基地的情况，同时村镇干部中也存在利用权力、关系多占宅基地的问题，他们不断地在原来的宅基地外建新房，致使农村变成了“空心村”，造成了土地资源的严重浪费，进而占用耕地，给本来就很紧张的集体土地资源又增加了压力。
所以，笔者认为应建立农村宅基地有偿使用的制度，这里的“有偿使用”专指对“一户一宅”以外的宅基地的使用进行收费，标准面积内的宅基地的使用仍然是无偿的。换句话说就是只对多占、超占的宅基地的使用进行收费。这样，既考虑了国家减轻农村居民负担的政策，又能够约束农民多占、超占宅基地行为，促进宅基地的有效利用，避免占用耕地。
四、结束语
农村宅基地使用权制度是基于我国的特殊国情，产生于特定的历史背景下，
是中国特色社会主义市场经济发展过程中的特殊产物。我们应正确对待它，而不是不顾社会的发展，一味坚持其社会保障功能而违背了市场经济发展的客观规律。[4]
我国农村宅基地使用权无论从内容上还是行使上都受到诸多限制，过分强调社会稳定功能和分配公正功能，不具备完整的用益物权特征。未来的改革应当在兼顾保障与效率的同时更加注重效率。首先，对现有农村宅基地使用权流转进行改革，特别是宅基地使用权的抵押。允许城市人到农村购买住房，建立宅基地使用权登记制度。同时可以实行农村宅基地的有偿使用。宅基地使用权制度是我国农村的一项基本制度，其每一步改革都事关九亿农民的切身利益，必须加以足够的重视。笔者建议，可先在有代表性的地域进行改革试点，如此更好地在全国范围内推广。
参考文献
[1]中华人民共和国物权法注释本，法律出版社
[2]韩世远《宅基地的立法问题》，载《政治与法律》2005年第5期
[3]完善我国农村宅基地使用权制度的若干建议.考试大，2009
[4]我国农村宅基地使用权存在缺陷及其完善