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【摘要】 随着社会主义市场经济的不断发展和完善,市场的主体地位逐渐巩固,但是市场的调节具有自发性、盲目性、滞后性等先天性的缺陷,需要政府进行宏观调控。长期以来,在政府实际工作中存在着不同程度的角色错位现象,严重制约了政府效能的发挥和绩效的实现。在当代中国,社会主义市场经济条件下,政府角色应定位于“有限高效”,通过各种途径,从根本上改变传统的政府管理模式和管理手段,提高政府效率。
【关键词】 市场经济;政府角色;转变
一、政府角色转变的必要性
改革开放以来,虽然政府角色转变取得了一定成效,但从总体上看,计划经济体制下形成的全职型政府角色在社会经济生活中发挥着主导作用。政府角色转变相对滞后,己引发了一系列负面效应。一是政府管理太多不该管,管不了,也管不好的事,扮演太多本不属于政府的角色,使政府执行自身职能的能力受到削弱。二是承担角色过多引发行政效率低下。由于政府管理经济的基本手段是审批,使企业到政府部门办事手续复杂,消耗大量时间和精力,付出许多不必要的虚耗成本。加上审批中存在的内容随意,程序不清,时限不明等,极大地阻碍了经济的高速运转与发展。目前,在政府角色转变的必要性上,存在“全球化竞争需要论”、“体制改革需要论”、“工业化过程需要论”和“和谐社会构建需要论”等。
1.“全球化竞争需要论”。主要是从全球化引起的竞争需要考虑政府职能的转变。刘永艳认为,全球化条件下,贸易和投资领域形成“国际生产”,民族国家的形态正在发生变化,国家的经济主权在一定意义上已经部分让与。各国政府必须清醒地认识全球化带来的机遇和挑战,改变政府所扮演的角色,为本国公司企业参与全球经济竞争创造条件,同时注重基本体制建设和基础设施建设,促进本国经济的健康发展。黄维民指出,全球化将人类社会带入到了一个快速发展变化的新时代。为了适应这一历史进程,我国政府已经把全球化作为在确定或调整其职能时,不容忽视的时空背景。
2.“体制改革需要论”。强调政府经济职能与经济发展的对应性,如杨学渊所强调的那样,转变政府职能是经济体制改革的要求。我国政府职能转变缓慢的原因有认识的原因,有利益关系上的原因,也有体制的原因。
3.“工业化过程需要论”。抓住中国向工业化过渡的这一显著特征论证政府职能转变的重要性。刘琳娜就指出,在21世纪,中国将走新型工业化道路作为实现全面建设小康社会的奋斗目标。新型工业化道路要求实现速度和结构相统一,速度和质量、效益相统一。选择新型工业化道路迫切需要地方政府进行职能转变,包括:行政职能转变、经济管理职能转变、社会管理职能转变。
4.“和谐社会建设需要论”。强调和谐社会建设中政府职能的转变与适应,如严琼指出,建设和谐社会,促进社会结构调整与政府职能转变具有内在联系和互动发展的规律,社会结构变迁是政府职能转变的根本动因,政府职能转变是建设和谐社会的动力性资源。因此,实现从全能政府向有限政府、管制政府向服务政府、权力政府向责任政府、人治政府向法治政府的转变,对于建设和谐社会具有十分重要的现实意义。
二、政府职能转变的内容
1.从城市经营角度。于洪平认为城市经营的核心是采用市场化的城市经营模式,市场化的城市经营模式首先要求市场成为城市经营的主体。城市政府在从城市资源的市场经营性领域退出后,实质上就成了服务型政府。作为服务型政府, 必须转变其思维模式和工作方式,要从“强势政府”、“权力政府”、“万能政府”的认识中解脱出来,增强“有限政府”、“责任政府”、“服务型政府”的意识。要按照政企分开、政事分开的原则,打造“服务型政府”、“法制政府”、“诚信政府”和“高效政府”。
2.从适应市场经济角度。陈恒梅指出,与社会主义市场经济要求相适应,政府的行政模式应由管制型向服务型转变。这意味着政府的施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定,以控制管理为要务转变为以传输服务为要务,管理目标由经济领域转移到公共服务领域。
3.从改革政府经济管理体制角度。陈东琪认为,要按照“三个代表”的精神,转变政府经济管理模式,创立以服务为中心的政府管理体制。在社会主义市场经济条件下,公共管理是政府管理的核心。这种公共管理机制的突出特征是提供服务,最大限度地满足全体国民的公共需要。陈素江也指出,改革政府经济管理体制需要深化政府机构改革,要按照市场经济对政府职能的要求,精兵简政,建立健全按职能定岗、按岗定机构、定编、定人、定薪的机制是政府管理体制改革中的重要工作。
三、新时期政府职能转变的途径和措施
政府职能转变的路径选择。恩格斯曾深刻地指出:“国家权力对于经济发展的反作用可以有三种:它可能沿着同一方向起作用,在这种情况下就会发展得比较快。它可以沿着相反方向起作用,在这种情况下,像现在每个民族的情况那样,它经过一定的时期都要崩溃,或者是它可以阻止经济发展沿着既定的方向走。给它规定另外的方向—这种情况归根到底还是归结为前两种情况的一种。但是很明显、在第二和第三种情况下,政治权力会给经济发展带来巨大的损害,并造成人力和物力的大量浪费。”这一论断为我们选择转变之路明確了基本方向,就是要与经济发展的方向和趋势相一致。
1.逐步完善市场经济管理体制。社会主义市场经济管理体制,是社会主义经济体制的重要组成部分。列宁对社会主义概括了两条:一是生产资料的公有制,一是按劳分配。这是所有社会主义国家都存在的共性。至于社会主义经济体制,则是社会主义基本经济制度的各种具体形式。在共同的社会主义生产关系的条件下,可以有不同类型的经济体制,在所有制结构、经济决策权力结构、经济调节体系、经济管理组织以及劳动群众参加管理的方式和程度上都可以各不相同。政府管理经济的体制作为国家对其社会经济活动的宏观管理方式,就其体制模式而言,包括组织、决策、控制和调节方式。一个国家采取何种经济体制模式,是由该国的经济制度和生产力两方面的因素决定。一个国家机构管理经济的体制,只有符合经济制度的性质,才能成立并得到运转,同时它只有符合生产力发展的要求,才能有效地运转,发挥其最优功能,促进社会经济的发展。
2.进一步提高政府管理效能。关于改进政府管理效能,是20世纪70、80年代以来才引起各国政府高度重视的问题。美国的管理学家彼得·德鲁克指出:“近两个世纪以来,我们热烈地讨论了政府应该做些什么,我们几乎从未问一问政府能够做些什么。现在,政府的局限性或功能日益成为讨论的问题了。”但是,抽象地讨论政府能够做些什么,也是毫无意义,关键还在于如何提高政府管理能力和管理效率。
(1)强化政府权威。权威是根植于人类社会的一种使人信赖和服从的力量。政府的权威,是政府在对社会实施政治统治和对生活以及经济活动进行管理的过程中形成,反过来对社会产生巨大的作用。强化政府权威,是政府实施有效管理的前提和基础,没有权威的政府显然是不能有效地管理社会,尤其是我国正处在社会主义市场经济建立初期,市场机制尚不完善,市场秩序尚未完全确立,与市场配套的法律、法规还不完备,加上新旧体制交替,管理体制上仍然存在许多漏洞。在这样的条件下,要提高政府管理经济的效能,更需要强化政府权威。强化政府权威,首先要强化中央政府的权威。
对于一个后发展国家来说,要有领导、有秩序地实现现代化,就必须有一个具有高度权威的中央政府,这是社会现代化运动的客观规律的反映所在,是当代世界政治发展的经验总结。任何不恰当的削弱中央政权权力的政治体制,都会给国家的政治带来动荡甚至内乱。强调中央政府的权威,决不是强调中央集权,也不是要削弱地方政府的权力。长期以来,我国在中央与地方关系的处理上,一直过分强调中央利益,强调“大而公”的整体利益,鼓励一部分人和一部分地区通过合法途径和手段先富起来的战略决策无疑是正确的,但由于政策和法规的不完善,以及管理体制上的漏洞,以致出现了许多违背中央决策的混乱现象,一些地方、一些单位搞“上有政策,下有对策”,甚至出现“诸侯经济”、“条块经济”等,干扰了中央政府权威的加强。所以,在当前提出强化中央政府权威具有特别的意义,但决不是要走回头路,回到旧体制。而是在强调中央的权威的同时,要正确处理好中央与地方以及各部门之间的关系。而且,不仅中央权威要加强,地方政府的权威也要加强。
(2)实行政企分开,建立现代化企业制度。政企不分,是政府职能错位、效能低下的根本原因。要转变政府职能,其根本的途径就是政企分开,解除企业对政府的依附关系,切断政府和企业的脐带。实行政企分开,要求政府把属于企业的生产经营权还给企业。要按照《中华人民共和国全民所有制工业企业法》和《全民所有制企业转换经营機制条例》的要求,认真落实企业和生产经营决策权、投资决策权、产品定价权、进出口经营权、人事劳动权、工资奖金分配权等权利,推动企业转变经营机制,激发经济运行的活力,真正发挥市场在资源配置中的基础性作用。
(3)提高政府政策能力。政府的政策,是政府为实现一定时期的任务,为调整各种利益关系而规定的行为规范和行动准则。政策具有三大功能:一是导向功能,即对人们的行为和事物的发展方向具有引导作用;二是协调功能,即协调社会发展过程中各种利益主体的关系;三是控制功能,即通过政策对人们的行为和事物发展的制约,以实现对整个社会和经济的控制。由于政策具有特殊功能,政府管理经济的效率的高低在很大程序上取决于政府政策能力的高低。我国政府的政策能力总的来说是比较强的,但也存在一些降低政府政策能力的实际问题,如由于制定政策的程序不健全,缺少决策责任制度和法律制度,以及决策的民主制度不完善等。要克服缺点,提高政府政策能力,关键是要从制度上确保政府决策的科学化、民主化和法制化。
3.加强宏观调控、减少微观干预。当前政府职能转变的目标定位是:宏观调控、社会管理、公共服务。宏观调控从调整结构转向调整总量。现代市场经济不是自由放任的市场经济,它是市场机制和宏观调控的有机结合。宏观调控应把握如下几点:第一,保护经济总量平衡,抑制通货膨胀;第二,制定社会经济发展的战略目标和规划,推动经济持稳定地向前发展;第三,制定产业政策,促进经济结构优化;第四,调节地区、行业和个人之间的收入分配,建立和完善公共财政体系,使社会分配制度能够促进经济发展和社会稳定。
参考文献
[1]刘琳娜.新型工业化道路与地方政府职能转变.经济体制改革.2005(1)
[2]陈恒梅.论新形势下的政府职能转变.理论月刊.2005(4)
[3]张康之.《行政审批制度改革》.《政府从管制走向服务》.四川人民出版社,2003
[4]施雪华.政府职能转变模式与政府能力比较分析.学习月刊.2005(3)
[5]张琴,闫洪芹.政府服务品牌开发意义及其途径研究[A].“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会论文集[C].2006
[6]谢标.论分层建构我国服务型地方政府[A].“构建和谐社会与深化行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2007年年会论文集[C].2007
[7]刘佳义.经济全球化背景下中国政府经济管理模式创新研究[D].湖南大学.2007
【关键词】 市场经济;政府角色;转变
一、政府角色转变的必要性
改革开放以来,虽然政府角色转变取得了一定成效,但从总体上看,计划经济体制下形成的全职型政府角色在社会经济生活中发挥着主导作用。政府角色转变相对滞后,己引发了一系列负面效应。一是政府管理太多不该管,管不了,也管不好的事,扮演太多本不属于政府的角色,使政府执行自身职能的能力受到削弱。二是承担角色过多引发行政效率低下。由于政府管理经济的基本手段是审批,使企业到政府部门办事手续复杂,消耗大量时间和精力,付出许多不必要的虚耗成本。加上审批中存在的内容随意,程序不清,时限不明等,极大地阻碍了经济的高速运转与发展。目前,在政府角色转变的必要性上,存在“全球化竞争需要论”、“体制改革需要论”、“工业化过程需要论”和“和谐社会构建需要论”等。
1.“全球化竞争需要论”。主要是从全球化引起的竞争需要考虑政府职能的转变。刘永艳认为,全球化条件下,贸易和投资领域形成“国际生产”,民族国家的形态正在发生变化,国家的经济主权在一定意义上已经部分让与。各国政府必须清醒地认识全球化带来的机遇和挑战,改变政府所扮演的角色,为本国公司企业参与全球经济竞争创造条件,同时注重基本体制建设和基础设施建设,促进本国经济的健康发展。黄维民指出,全球化将人类社会带入到了一个快速发展变化的新时代。为了适应这一历史进程,我国政府已经把全球化作为在确定或调整其职能时,不容忽视的时空背景。
2.“体制改革需要论”。强调政府经济职能与经济发展的对应性,如杨学渊所强调的那样,转变政府职能是经济体制改革的要求。我国政府职能转变缓慢的原因有认识的原因,有利益关系上的原因,也有体制的原因。
3.“工业化过程需要论”。抓住中国向工业化过渡的这一显著特征论证政府职能转变的重要性。刘琳娜就指出,在21世纪,中国将走新型工业化道路作为实现全面建设小康社会的奋斗目标。新型工业化道路要求实现速度和结构相统一,速度和质量、效益相统一。选择新型工业化道路迫切需要地方政府进行职能转变,包括:行政职能转变、经济管理职能转变、社会管理职能转变。
4.“和谐社会建设需要论”。强调和谐社会建设中政府职能的转变与适应,如严琼指出,建设和谐社会,促进社会结构调整与政府职能转变具有内在联系和互动发展的规律,社会结构变迁是政府职能转变的根本动因,政府职能转变是建设和谐社会的动力性资源。因此,实现从全能政府向有限政府、管制政府向服务政府、权力政府向责任政府、人治政府向法治政府的转变,对于建设和谐社会具有十分重要的现实意义。
二、政府职能转变的内容
1.从城市经营角度。于洪平认为城市经营的核心是采用市场化的城市经营模式,市场化的城市经营模式首先要求市场成为城市经营的主体。城市政府在从城市资源的市场经营性领域退出后,实质上就成了服务型政府。作为服务型政府, 必须转变其思维模式和工作方式,要从“强势政府”、“权力政府”、“万能政府”的认识中解脱出来,增强“有限政府”、“责任政府”、“服务型政府”的意识。要按照政企分开、政事分开的原则,打造“服务型政府”、“法制政府”、“诚信政府”和“高效政府”。
2.从适应市场经济角度。陈恒梅指出,与社会主义市场经济要求相适应,政府的行政模式应由管制型向服务型转变。这意味着政府的施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定,以控制管理为要务转变为以传输服务为要务,管理目标由经济领域转移到公共服务领域。
3.从改革政府经济管理体制角度。陈东琪认为,要按照“三个代表”的精神,转变政府经济管理模式,创立以服务为中心的政府管理体制。在社会主义市场经济条件下,公共管理是政府管理的核心。这种公共管理机制的突出特征是提供服务,最大限度地满足全体国民的公共需要。陈素江也指出,改革政府经济管理体制需要深化政府机构改革,要按照市场经济对政府职能的要求,精兵简政,建立健全按职能定岗、按岗定机构、定编、定人、定薪的机制是政府管理体制改革中的重要工作。
三、新时期政府职能转变的途径和措施
政府职能转变的路径选择。恩格斯曾深刻地指出:“国家权力对于经济发展的反作用可以有三种:它可能沿着同一方向起作用,在这种情况下就会发展得比较快。它可以沿着相反方向起作用,在这种情况下,像现在每个民族的情况那样,它经过一定的时期都要崩溃,或者是它可以阻止经济发展沿着既定的方向走。给它规定另外的方向—这种情况归根到底还是归结为前两种情况的一种。但是很明显、在第二和第三种情况下,政治权力会给经济发展带来巨大的损害,并造成人力和物力的大量浪费。”这一论断为我们选择转变之路明確了基本方向,就是要与经济发展的方向和趋势相一致。
1.逐步完善市场经济管理体制。社会主义市场经济管理体制,是社会主义经济体制的重要组成部分。列宁对社会主义概括了两条:一是生产资料的公有制,一是按劳分配。这是所有社会主义国家都存在的共性。至于社会主义经济体制,则是社会主义基本经济制度的各种具体形式。在共同的社会主义生产关系的条件下,可以有不同类型的经济体制,在所有制结构、经济决策权力结构、经济调节体系、经济管理组织以及劳动群众参加管理的方式和程度上都可以各不相同。政府管理经济的体制作为国家对其社会经济活动的宏观管理方式,就其体制模式而言,包括组织、决策、控制和调节方式。一个国家采取何种经济体制模式,是由该国的经济制度和生产力两方面的因素决定。一个国家机构管理经济的体制,只有符合经济制度的性质,才能成立并得到运转,同时它只有符合生产力发展的要求,才能有效地运转,发挥其最优功能,促进社会经济的发展。
2.进一步提高政府管理效能。关于改进政府管理效能,是20世纪70、80年代以来才引起各国政府高度重视的问题。美国的管理学家彼得·德鲁克指出:“近两个世纪以来,我们热烈地讨论了政府应该做些什么,我们几乎从未问一问政府能够做些什么。现在,政府的局限性或功能日益成为讨论的问题了。”但是,抽象地讨论政府能够做些什么,也是毫无意义,关键还在于如何提高政府管理能力和管理效率。
(1)强化政府权威。权威是根植于人类社会的一种使人信赖和服从的力量。政府的权威,是政府在对社会实施政治统治和对生活以及经济活动进行管理的过程中形成,反过来对社会产生巨大的作用。强化政府权威,是政府实施有效管理的前提和基础,没有权威的政府显然是不能有效地管理社会,尤其是我国正处在社会主义市场经济建立初期,市场机制尚不完善,市场秩序尚未完全确立,与市场配套的法律、法规还不完备,加上新旧体制交替,管理体制上仍然存在许多漏洞。在这样的条件下,要提高政府管理经济的效能,更需要强化政府权威。强化政府权威,首先要强化中央政府的权威。
对于一个后发展国家来说,要有领导、有秩序地实现现代化,就必须有一个具有高度权威的中央政府,这是社会现代化运动的客观规律的反映所在,是当代世界政治发展的经验总结。任何不恰当的削弱中央政权权力的政治体制,都会给国家的政治带来动荡甚至内乱。强调中央政府的权威,决不是强调中央集权,也不是要削弱地方政府的权力。长期以来,我国在中央与地方关系的处理上,一直过分强调中央利益,强调“大而公”的整体利益,鼓励一部分人和一部分地区通过合法途径和手段先富起来的战略决策无疑是正确的,但由于政策和法规的不完善,以及管理体制上的漏洞,以致出现了许多违背中央决策的混乱现象,一些地方、一些单位搞“上有政策,下有对策”,甚至出现“诸侯经济”、“条块经济”等,干扰了中央政府权威的加强。所以,在当前提出强化中央政府权威具有特别的意义,但决不是要走回头路,回到旧体制。而是在强调中央的权威的同时,要正确处理好中央与地方以及各部门之间的关系。而且,不仅中央权威要加强,地方政府的权威也要加强。
(2)实行政企分开,建立现代化企业制度。政企不分,是政府职能错位、效能低下的根本原因。要转变政府职能,其根本的途径就是政企分开,解除企业对政府的依附关系,切断政府和企业的脐带。实行政企分开,要求政府把属于企业的生产经营权还给企业。要按照《中华人民共和国全民所有制工业企业法》和《全民所有制企业转换经营機制条例》的要求,认真落实企业和生产经营决策权、投资决策权、产品定价权、进出口经营权、人事劳动权、工资奖金分配权等权利,推动企业转变经营机制,激发经济运行的活力,真正发挥市场在资源配置中的基础性作用。
(3)提高政府政策能力。政府的政策,是政府为实现一定时期的任务,为调整各种利益关系而规定的行为规范和行动准则。政策具有三大功能:一是导向功能,即对人们的行为和事物的发展方向具有引导作用;二是协调功能,即协调社会发展过程中各种利益主体的关系;三是控制功能,即通过政策对人们的行为和事物发展的制约,以实现对整个社会和经济的控制。由于政策具有特殊功能,政府管理经济的效率的高低在很大程序上取决于政府政策能力的高低。我国政府的政策能力总的来说是比较强的,但也存在一些降低政府政策能力的实际问题,如由于制定政策的程序不健全,缺少决策责任制度和法律制度,以及决策的民主制度不完善等。要克服缺点,提高政府政策能力,关键是要从制度上确保政府决策的科学化、民主化和法制化。
3.加强宏观调控、减少微观干预。当前政府职能转变的目标定位是:宏观调控、社会管理、公共服务。宏观调控从调整结构转向调整总量。现代市场经济不是自由放任的市场经济,它是市场机制和宏观调控的有机结合。宏观调控应把握如下几点:第一,保护经济总量平衡,抑制通货膨胀;第二,制定社会经济发展的战略目标和规划,推动经济持稳定地向前发展;第三,制定产业政策,促进经济结构优化;第四,调节地区、行业和个人之间的收入分配,建立和完善公共财政体系,使社会分配制度能够促进经济发展和社会稳定。
参考文献
[1]刘琳娜.新型工业化道路与地方政府职能转变.经济体制改革.2005(1)
[2]陈恒梅.论新形势下的政府职能转变.理论月刊.2005(4)
[3]张康之.《行政审批制度改革》.《政府从管制走向服务》.四川人民出版社,2003
[4]施雪华.政府职能转变模式与政府能力比较分析.学习月刊.2005(3)
[5]张琴,闫洪芹.政府服务品牌开发意义及其途径研究[A].“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会论文集[C].2006
[6]谢标.论分层建构我国服务型地方政府[A].“构建和谐社会与深化行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2007年年会论文集[C].2007
[7]刘佳义.经济全球化背景下中国政府经济管理模式创新研究[D].湖南大学.2007