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农业是WTO新一轮谈判的核心内容，但2004年7月达成的框架协议仍然没有回答农产品市场准入中最关键的两个问题——
被称作“7月一揽子”的WTO多哈回合谈判框架文件《多哈工作计划》使多边贸易体制各方紧锁几年的眉头得以一时舒展。确实，框架文件至少表明一切都还在向前走，快慢不论。它对2001年启动以来的WTO新一轮谈判各议题进行了梳理，确定了下阶段谈判的主要内容。因此，对它的乐观评价认为它是下阶段模式谈判的“路线图”。
但是，仔细考量，框架协议仍是一个平衡的初步结果，它在很多方面仍有大量的模糊之处。这种模糊在农业市场准入问题上体现得尤其明显。众所周知，市场准入是农业谈判“三大支柱”(市场准入、出口竞争、国内支持)之一，而农业又是新一轮谈判的核心内容。框架协议仍然无法清晰回答农产品市场准入问题中最关键的两个问题：怎么减？减什么？
怎么减？框架协议给了一个关键词：分层公式。可是，它只是一个“词”而己，协议中并没有这个公式的具体内容。减什么？协议也只是重复了多哈授权的内容：“实质性改善市场准入”，并没有对“实质性”作出明确界定。
要对这两个问题作出大致的判断，需要先回顾一下乌拉圭回合谈判中的相关内容
由于农业在各成员经济中的特殊地位，WTO以前的多边贸易体制GATT一直没有将国际农产品贸易纳入多边规则的有效管理。它导致了国际农产品贸易的高度扭曲和成员间贸易战频发。在1986年启动乌拉圭回合谈判时，成员一致同意将农业作为谈判的重要内容。经过艰苦的讨价还价，最终达成了《农业协定》，成为1995年实施的《乌拉圭回合协议》的一个重要组成部分。
《农业协定》就农业问题的三大支柱制订了规则，在市场准入问题上更是取得了两个重要成果：一是关税化，即将所有市场准入的边境措施统一成关税措施，完成了工业品都没有完成的任务；二是就削减关税水平达成了一致，即从1995年起发达成员6年内将农产品关税平均削减36%，每个税号至少削减15%，发展中成员10年平均削减24%，每个税号至少削减10%。但是，乌拉圭回合在农产品贸易自由化方面也留下了很多仍待解决的问题。一是成员关税水平偏高，实施期结束后的世界农产品关税平均水平仍高达62%，远高于工业品。一些成员承诺的关税约束水平阻碍了贸易，其进口时使用的实施税率常低于约束水平，形成了所谓“水分”。二是非从价税、关税高峰、关税升级等现象大量存在，形成了保护。另外，关税化后的一些其他贸易措施使成员、特别是能力较强的发达成员有了新的保护手段。
新一轮农业谈判的任务就是解决上述问题。即根据多哈授权，要“实质性改善市场准入”。那么，框架协议在这方面能有多大作为呢？
要对框架协议农产品市场准入问题作出大致的判断，还需要我们回顾一下新一轮谈判以来各方提出的削减方案
使用瑞士公式削减。瑞士公式是GATT东京回合谈判时瑞士提出的工业品关税削减公式，公式形式 t1=α×t0/(a+t0),其中，t1是削减后的税率，α为削减的系数，t0是基础税率。美国在谈判初期提出此公式，并提出削减系数α为25。这是一个雄心勃勃的提案，按之削减意味着削减后的关税水平将在25%以下，且高税多减，低税少减。它反映了美国在自身关税水平低的情况下希望进一步打开其他成员农产品市场的要求。出口实力较强的凯恩斯集团也支持这一方案。应该说，这一方案是最能体现多哈授权的，是一个颇为理想化的提议。
使用乌拉圭回合公式削减。即只规定平均削减水平和单一税号最低削减水平两个系数。这一削减方式灵活性强，既不能做到高税多减和低税少减，也无法有效解决关税高峰、关税升级等问题。欧盟、日本等成员在谈判初期提出这一提案。这一方案离多哈授权的要求是比较远的。
有意思的是，从谈判立场上讲，瑞士反对瑞士公式，而乌拉圭反对乌拉圭回合公式。因此，在谈判气氛紧张时，成员发言时往往拿公式名称开玩笑，甚至进一步提议改变这些约定俗成的术语，以期创造一个相对轻松的氛围。
哈宾森公式。这是农业谈判特会前主席哈宾森在2003年初提出的方案。基本方法是将成员关税按照不同水平分层，每层按乌拉圭回合公式用不同系数削减。它既不像瑞士公式那样激进，又限制了乌拉圭回合公式过大的灵活性，应该说是一个合理成份较多的公式。但由于提出的时机不合适，没有得到成员的广泛支持。
混合公式。这是美欧在2003年8月提出的方案。基本方法是将关税的一部分用瑞士公式削减，其余部分使用乌拉圭回合公式削减。它是美欧妥协的产物，照顾了双方的基本利益。而发展中成员经过研究，认为由于关税结构的不同，它对实质性削减美欧的关税水平几乎毫无作用，却可能导致发展中成员作出更大的实质性削减。这个公式一经提出，理所当然地遭到其他成员的一致反对。
市场准入问题各方立场的分歧实际上反映了各国农产品不同的竞争力水平和对农产品贸易流向的关注差异。是出还是进？是攻还是守？不同的回答意味着不同的选择。而解决市场准入问题的难度可以想象。正是这样的难度使得框架协议的相关内容十分笼统。
那么，框架协议到底在改善市场准入问题上能够有多少作为，在怎么减和减什么这两个问题上能够给出什么样的答案呢？这取决于下一步谈判的具体进展。确定进一步削减的方式至少需要在以下几个方面找到进一步明确的方案。
关税简化，即非从价税的转换。解决这个问题是使用单一方式用公式进行削减的前提。按照WTO的统计，目前有34个成员(欧盟、瑞士-列支敦士敦分别算作1个成员)使用非从价税。非从价税的使用使得税率水平缺少透明度，其保护水平随着国际市场价格、贸易量等要素的变化而不确定。这也使不同的机构会对一个国家的关税平均水平有着不同的结论：在转换中使用了不同的方法。下一步谈判达成的转换方法如不能反映实际保护水平，在这样的转换基础上进行的削减可能达不到降低保护水平的效果。
如何分层。由于各成员关税水平和关税结构存在着很大差异，如何分层是很关键的一个问题。框架协议中也有这样的表述。将关税按照不同的水平分成几个波段、每个波段如何确定及跨幅大小、如何解决波段分水岭上下邻近的税号水平相近削减结果差异很大的问题(如确定80%为一个波段分水岭，关税分别为81%和79%的税号可以面临着程度极为不同的削减水平，削减后的结果甚至可能导致与削减前保护水平相反的保护水平)，等等，这些都是需要在谈判中认真对待的问题。
用什么方法减。尽管是分层公式，但落实到具体每个波段，还是有一个用什么公式和用什么系数进行削减的问题。为了与多哈授权保持一致，最终谈成的方法应该既能够保证一定意义上的实质性削减，又能够给成员一定的灵活性。
如何处理敏感产品。框架协议中敏感产品从含义上讲是一个全新的概念，尽管这个名称并不是新的。它是欧盟、日本等发达成员拿到的实惠，使它们有对一些产品维持一定保护水平的手段。如何定义和对敏感产品关税进行削减是谈判的要点。关键是最终的谈判结果形成的保护水平能否为大家接受，一些成员如果利用敏感产品形成了实际上的市场封闭，这显然是与多哈授权相违背的。
如何解决关税配额管理和扩大问题。这是乌拉圭回合关税化的产物。发达成员应该对世界农产品贸易自由化做出贡献，在这两个问题上显示灵活性，实质性改善发展中成员相关产品进入的机会。而对发展中成员而言，由于一些谷物类农产品的商品率低，产出的绝大部分由生产者自己使用，并未进入流通，更不要说贸易。因此，一些发展中成员要求不再扩大关税配额量是合理的，即使扩大，也应该有别于发达成员，将国内商业消费量而不是国内消费量作为进一步扩大时的计算基础是比较符合实际的。
特殊保障措施问题。农产品特殊保障措施(SSG)也是关税化的产物，其目的是为了鼓励成员关税化，保证成员产品关税化后不会因保护水平可能的下降而受到进口冲击。实际操作中SSG有被滥用的趋势。乌拉圭回合实施已10年，发达成员已有足够的时间对农业生产进行调整。因此发展中成员要求发达成员不再享受这一条款是可以理解的，但框架协议把结论留给了下一步谈判。
特殊产品和特殊保障机制问题。这是以印尼为首的发展中国家坚持的成果。它为发展中成员对关系国计民生的产品采取必要的保护提供了手段，也是发展回合对发展中成员特殊差别待遇的具体体现。但如何定义、产品范围、怎么保护等都是下一步谈判中发展中成员需要解决的问题，预计发达成员会在这一问题上有较高要价，提出较严格的标准。
其他问题。其他需要进一步明确的还包括关税升级、热带农产品、停止种植非法作物等问题，还有一个需要在三大支柱上都有所体现的棉花自由化问题。
最后，对我们中国而言，还有一个新成员问题。它对于我们的重要性不容置疑。由于我们在加入过程中作出的实质性贡献，我们关于新成员的要求是理直气壮的，也在框架中较好地得到了反映。如何进一步在下一步谈判中得到具体体现，是包括中国在内的新成员需要共同努力的任务。
回到文初提出的问题，由于框架协议是各方妥协后都能够接受的结果，在农产品市场准入这个问题上，框架协议还称不上“路线图”，充其量只能是“方向标”。怎么减？现在的判断是最后谈成的削减方法应该有一定的雄心水平，又会有一定的灵活性。减什么？最后的结果可能会减掉一些阻碍贸易的成份，当然会有一些水分。进展如何，取决于各方在这一议题、三大支柱乃至整个新一轮谈判所有议题上的艰苦博弈。
本质上讲，大多数人都是理想主义者，但生活中大多数人又不得不有现实主义的生活态度。自由贸易固然好，但我们追求的只能是贸易不断自由化的进程。这是一种取舍，也是多边贸易体制的价值所在。
(作者单位：商务部世贸司农业处)