论文部分内容阅读
【摘 要】纳税评估是一项国际通行的税收征管措施，有的国家称之为评税或税务审计，纳税评估是税制改革中的新事物，是税收征管监控的有效手段。本文依据信息资源、法律依据、执法风险、评估指标及人机结合五个方面，从实践的角度对纳税评估工作存在的问题加以论述。
【关键词】纳税评估；信息资源；评估指标
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1009-8283(2009)03-0080-01
纳税评估是对纳税人诚信水平的评判、测量。经过对纳税人申报资料的评估分析，发现疑点，直接为税务稽查提供案源，避免稽查环节的随意性与盲目性，从而成为连接税款征收与税务稽查的有效载体。但也要看到，当前各级国税机关在开展纳税评估工作过程中还存在着一些问题。
1 信息资源不够充足
全方位、多领域、大容量、多角度掌握纳税人的涉税信息，是纳税评估工作开展的前提和基础，信息的完整性和准确性直接影响着纳税评估工作的效率和效果。目前，纳税评估的资料信息主要来源于税务机关内部，是税收各工作岗位日常税收管理所形成的各类报表及数据，纳税人提供的信息数据质量不高，资料不全，相关信息不足，参考价值不高，资料信息过于“单薄”。虽然全国广泛推广应用的CTAIS系统、金税工程软件、评估软件是在不同的数据库基础上开发的，数据库的不统一给信息共享带来技术障碍，大量的评估信息搜集靠手工操作录入，效率低下、差错率较高。所以，目前的纳税评估资料只能对零申报、不申报及负申报现象做出有效的监控，而对那些“两套账”、“虚假申报”、“账外销售”等无法做到如实评估。
2 是法律依据不够充分
这是纳税评估工作中存在的最突出的问题。具有法律效力的《征管法》及其实施细则，均未对纳税评估做出任何具体的规定，也没有直接赋予纳税评估法律地位，这使得纳税评估的整个工作过程始终处于执法的法律边缘。①税务约谈没有法律规定。《纳税评估管理办法(试行)》只是在第19条中规定“对纳税评估中发现的需要提请纳税人进行陈述说明、补充提供举证资料等问题，应由主管税务机关约谈纳税人”。可以看出约谈应是税务机关在税收征管过程中，对纳税人的纳税申报存在疑义时，预先约请纳税人到指定地点所进行的谈话。但是《征管法》及其他行政法规中没有对约谈的规定，这使得约谈的法律地位难以确定，税务约谈的刚性无从体现。②调查核实缺少法律程序。《纳税评估管理办法(试行)》第20条规定：“对评估分析和税务约谈中发现的必须到生产经营现场了解情况、审核账目凭证的，应经所在税源管理部门批准，由税收管理员进行实地调查核实。”这其中税务管理部门该依什么程序、如何进行调查核实没有明确规定。当前纳税评估工作没有税收执法行为的约束力，仅仅是对纳税人有关涉税情况进行分析，它不能使用稽查实施中所使用的规范性稽查文书。因此当遇有疑问，而约谈又不能说明问题时，调查核实成为评估中重要的一环。而《征管法》第59条规定：“未出示税务检查证和税务检查通知书的，被检查人有权拒绝检查。”由此可见，评估中的调查核实缺少法律程序。③评估结果处理缺少法律依据。《纳税评估管理办法(试行)》中规定，对于纳税人自行查补申报的税款，纳税评估对此可以不予处罚，但《征管法》第63条规定申报不实属偷税行为，应当处以罚款。因此，纳税评估中关于补税不处罚的法律法规依据不足。第四、评估报告及底稿的法律效力不足。《纳税评估管理办法(试行)》第22条规定：“对纳税评估工作中发现的问题要做出评估分析报告，并将评估工作内容、过程、证据、依据和结论等记入纳税评估工作底稿。纳税评估分析报告和纳税评估工作底稿是税务机关内部资料，不发纳税人，不作为行政复议和诉讼依据。”这条规定在操作中处于两难境地：评估报告不发纳税人，其就不具备法律效力，税务机关没有依据和证据来要求纳税人整改和补正；评估报告及底稿不作为行政复议和诉讼的依据违背了《行政诉讼法》的有关规定，根据《行政诉讼法》第11条第8款规定，只要行政相对人认为行政机关侵犯其人身权、财产权的均属于人民法院的受案范围。如果纳税人认为纳税评估报告侵犯了其合法权益就可以提起行政诉讼，而税务机关所能拿出的证据只能是评估报告和评估底稿，这使得评估工作在涉讼案件中处于非常尴尬的境地。
③评估结论隐藏执法风险。纳税评估的目的就是对纳税人相关情况的完整性、真实性和准确性进行审核、分析和评定，但是在实际操作中，作为一种内部的书面逻辑稽核的纳税评估方式还不足以发现纳税人可能存在的做假账和账外账情况，即使评估后发现了问题，也不能完全说明纳税人最终导致虚假申报的全部问题。从这个意义上说，税务机关是很难掌握纳税评估所必需的评判标准的，而目前税务机关对企业的纳税情况的评估结论只能在“真实、准确的”和“不真实、不准确的”中选择，特别是当税务机关做出“经评估企业纳税情况是真实的和准确的”结论时，由于实际上税务机关并没有十足把握证明纳税人的申报是真实准确的，这样的结论可能会给今后的工作带来隐患和风险。
④评估指标存有一定的局限性。现行的纳税评估体系是通过确定行业内平均值来进行测算的，行业峰值是指同行业、或类似行业在同一时期、同一地域，在相同或类似的生产经营条件下，符合正常的市场公平交易原则的所有各类指标，如：毛利率、利润率、税负率等等，行业峰值也就是企业的正常值。纳税评估是根据评估指标的测算结果与行业峰值进行比较，比较结果如在合理的变动范围内的，就被认为真实、有效。而实际上，行业峰值是一个变动值，它受多方面因素的影响。以零售行业为例，根据国民经济行业分类的国家标准，零售业下属有9个中类、45个小类，如果粗放地以几个行业小类为代表，对其他行业小类就难以适用，如果要涵盖所有行业小类，进行指标的调查分析测算，就是一项巨大的工程，测算分析、维护调整的难度可想而知。事实上，经纳税评估测算形成的评估指标具有一定的局限性，它并不能真正反映一个企业的纳税申报是否真实，它也应该是个可变值。
⑤人机结合方面还衔接的不够顺畅。当前纳税评估工作还没有实现真正意义上的信息化，仍停留在手工和纸质阶段，对计算机、网络等高科技手段依托不足，数据应用水平不够，现有大量数据挖掘利用不够深入，应用水平不高，未能对已占有的数据进行充分共享、统计、分析，人机结合不够，人工评估费时费力，效率较低。
参考文献：
[1]刘磊.完善税源监管工作的建议[J].税务研究，2006，(9).
[2]邓力平. 辨证地看优化服务和依法治税[J]. 中国税务，2004，(3).
【关键词】纳税评估；信息资源；评估指标
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1009-8283(2009)03-0080-01
纳税评估是对纳税人诚信水平的评判、测量。经过对纳税人申报资料的评估分析，发现疑点，直接为税务稽查提供案源，避免稽查环节的随意性与盲目性，从而成为连接税款征收与税务稽查的有效载体。但也要看到，当前各级国税机关在开展纳税评估工作过程中还存在着一些问题。
1 信息资源不够充足
全方位、多领域、大容量、多角度掌握纳税人的涉税信息，是纳税评估工作开展的前提和基础，信息的完整性和准确性直接影响着纳税评估工作的效率和效果。目前，纳税评估的资料信息主要来源于税务机关内部，是税收各工作岗位日常税收管理所形成的各类报表及数据，纳税人提供的信息数据质量不高，资料不全，相关信息不足，参考价值不高，资料信息过于“单薄”。虽然全国广泛推广应用的CTAIS系统、金税工程软件、评估软件是在不同的数据库基础上开发的，数据库的不统一给信息共享带来技术障碍，大量的评估信息搜集靠手工操作录入，效率低下、差错率较高。所以，目前的纳税评估资料只能对零申报、不申报及负申报现象做出有效的监控，而对那些“两套账”、“虚假申报”、“账外销售”等无法做到如实评估。
2 是法律依据不够充分
这是纳税评估工作中存在的最突出的问题。具有法律效力的《征管法》及其实施细则，均未对纳税评估做出任何具体的规定，也没有直接赋予纳税评估法律地位，这使得纳税评估的整个工作过程始终处于执法的法律边缘。①税务约谈没有法律规定。《纳税评估管理办法(试行)》只是在第19条中规定“对纳税评估中发现的需要提请纳税人进行陈述说明、补充提供举证资料等问题，应由主管税务机关约谈纳税人”。可以看出约谈应是税务机关在税收征管过程中，对纳税人的纳税申报存在疑义时，预先约请纳税人到指定地点所进行的谈话。但是《征管法》及其他行政法规中没有对约谈的规定，这使得约谈的法律地位难以确定，税务约谈的刚性无从体现。②调查核实缺少法律程序。《纳税评估管理办法(试行)》第20条规定：“对评估分析和税务约谈中发现的必须到生产经营现场了解情况、审核账目凭证的，应经所在税源管理部门批准，由税收管理员进行实地调查核实。”这其中税务管理部门该依什么程序、如何进行调查核实没有明确规定。当前纳税评估工作没有税收执法行为的约束力，仅仅是对纳税人有关涉税情况进行分析，它不能使用稽查实施中所使用的规范性稽查文书。因此当遇有疑问，而约谈又不能说明问题时，调查核实成为评估中重要的一环。而《征管法》第59条规定：“未出示税务检查证和税务检查通知书的，被检查人有权拒绝检查。”由此可见，评估中的调查核实缺少法律程序。③评估结果处理缺少法律依据。《纳税评估管理办法(试行)》中规定，对于纳税人自行查补申报的税款，纳税评估对此可以不予处罚，但《征管法》第63条规定申报不实属偷税行为，应当处以罚款。因此，纳税评估中关于补税不处罚的法律法规依据不足。第四、评估报告及底稿的法律效力不足。《纳税评估管理办法(试行)》第22条规定：“对纳税评估工作中发现的问题要做出评估分析报告，并将评估工作内容、过程、证据、依据和结论等记入纳税评估工作底稿。纳税评估分析报告和纳税评估工作底稿是税务机关内部资料，不发纳税人，不作为行政复议和诉讼依据。”这条规定在操作中处于两难境地：评估报告不发纳税人，其就不具备法律效力，税务机关没有依据和证据来要求纳税人整改和补正；评估报告及底稿不作为行政复议和诉讼的依据违背了《行政诉讼法》的有关规定，根据《行政诉讼法》第11条第8款规定，只要行政相对人认为行政机关侵犯其人身权、财产权的均属于人民法院的受案范围。如果纳税人认为纳税评估报告侵犯了其合法权益就可以提起行政诉讼，而税务机关所能拿出的证据只能是评估报告和评估底稿，这使得评估工作在涉讼案件中处于非常尴尬的境地。
③评估结论隐藏执法风险。纳税评估的目的就是对纳税人相关情况的完整性、真实性和准确性进行审核、分析和评定，但是在实际操作中，作为一种内部的书面逻辑稽核的纳税评估方式还不足以发现纳税人可能存在的做假账和账外账情况，即使评估后发现了问题，也不能完全说明纳税人最终导致虚假申报的全部问题。从这个意义上说，税务机关是很难掌握纳税评估所必需的评判标准的，而目前税务机关对企业的纳税情况的评估结论只能在“真实、准确的”和“不真实、不准确的”中选择，特别是当税务机关做出“经评估企业纳税情况是真实的和准确的”结论时，由于实际上税务机关并没有十足把握证明纳税人的申报是真实准确的，这样的结论可能会给今后的工作带来隐患和风险。
④评估指标存有一定的局限性。现行的纳税评估体系是通过确定行业内平均值来进行测算的，行业峰值是指同行业、或类似行业在同一时期、同一地域，在相同或类似的生产经营条件下，符合正常的市场公平交易原则的所有各类指标，如：毛利率、利润率、税负率等等，行业峰值也就是企业的正常值。纳税评估是根据评估指标的测算结果与行业峰值进行比较，比较结果如在合理的变动范围内的，就被认为真实、有效。而实际上，行业峰值是一个变动值，它受多方面因素的影响。以零售行业为例，根据国民经济行业分类的国家标准，零售业下属有9个中类、45个小类，如果粗放地以几个行业小类为代表，对其他行业小类就难以适用，如果要涵盖所有行业小类，进行指标的调查分析测算，就是一项巨大的工程，测算分析、维护调整的难度可想而知。事实上，经纳税评估测算形成的评估指标具有一定的局限性，它并不能真正反映一个企业的纳税申报是否真实，它也应该是个可变值。
⑤人机结合方面还衔接的不够顺畅。当前纳税评估工作还没有实现真正意义上的信息化，仍停留在手工和纸质阶段，对计算机、网络等高科技手段依托不足，数据应用水平不够，现有大量数据挖掘利用不够深入，应用水平不高，未能对已占有的数据进行充分共享、统计、分析，人机结合不够，人工评估费时费力，效率较低。
参考文献：
[1]刘磊.完善税源监管工作的建议[J].税务研究，2006，(9).
[2]邓力平. 辨证地看优化服务和依法治税[J]. 中国税务，2004，(3).