论文部分内容阅读
摘 要 截至2016年初，我国省级政府权力清单公开工作已经完成，总结来看，地方政府在推行權力清单制度过程中普遍存在权力认定标准不统一，权力清单制定主体和制定程序问题，过于机械性而忽视制度作用的发挥以及监督机制欠缺等问题。为了保证权力清单制度落到实处，我们应当积极转变主体观念，建立并完善与权力清单制度相关的法律规定，科学依法制定权力清单，继续优化权力流程，并逐步完善清单监管机制。
关键词 地方政府 权力清单 认定标准
作者简介：张宇，黑龙江省政法管理干部学院副教授，研究方向：法理。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.217
2017年3月5日国务院总理李克强在政府工作报告中指出，2016年在推进政府建设和治理创新方面，推进政务公开，省级政府部门权力和责任清单全面公布。至此，自2013年十八届三中、四中全会提出了推行政府权力清单制度这一重要改革任务以来，取得了较大的成果，但暴露的问题也较多。2017年政府重点工作任务之一是全面加强政府自身建设，加快转变政府职能、提高行政效能，更好为人民服务。从这一角度来看，我们要对推行权力清单以来所暴露的主要问题进行梳理，并提出相应的解决对策。
一、地方政府推行权力清单制度存在的问题
（一）权力认定标准不统一，权力清单数量差异大
按照我国宪法和地方政府组织法的相关规定，地方各级人民政府及其工作部门所享有的行政权力基本上是一致的，然而，在梳理各省级政府公开的权力清单中发现各地公开的权力清单数量差异较大。2015年年底由中国政法大学发布的《中国法治政府发展报告（2015）》中披露，在同级地方政府中，所公布的权力清单差别巨大，比如广州市政府公布的权力清单涉及4972项，四川省成都市则有7437项。造成权力清单事项数量的差别如此悬殊的原因是多方面的，最主要的原因在于各级地方政府对行政权力认定标准不统一。“现有权力清单制度的制定虽是以部门‘三定’方案为基础，但存在如何列、什么样的权力进清单的困惑，且因行政权力的口径不统一，缺少统一的规范操作和评价标准，导致权力清单的分类标准、数量等差别甚大。” 此外，有些地方政府在清理权力时随意性较大，过度以任务为导向，而忽略了行政权力本身的功能和结构。
（二）制定主体欠缺客观性，制定程序公正性缺位
制定权力清单旨在为政府瘦身，将权力关进制度的笼子。然而，这项制度的实施却存在一个制度性困难，即地方政府一方面要积极晒出权力清单，另一方面又可能成为落实权力清单制度的内在阻力。如何保证地方政府准确地划定其权限范围，并保证在此范围内积极履行职能？目前存在两个具体问题：权力清单的制定主体问题和制定程序问题。
一是制定主体问题。《指导意见》明确“地方各级政府工作部门作为地方行政职权的主要实施机关”，“地方各级机构编制部门和政府法制部门要切实负起责任，在同级党委和政府领导下，会同有关部门积极做好推行权力清单制度工作。”地方政府晒出清单并非仅是为了自我约束，而是要实现对行政权力的监督和控制。而当前这种政府自己制定清单约束自己的自导自演式的做法，随意性较大、欠缺刚性的外部约束，一方面会导致权力清单制定缺乏客观性，另一方面权力清单执行的公正性也难以保障。
二是制定程序问题。从程序上看，目前权力清单的制定是由各级政府部门自行清理，缺失严格的法定程序规范，“一般而言都是由政府自己整理汇总保留的权力事项，然后由法制办审核，编制办在听取法制办及各方意见之后进行修改，最后审核通过后确认签章由法制办进行公布。” 实践中就会暴露诸多问题，例如，具体工作人员主观随意性较大，不完全从行政权力的功能和结构着手，功利性地以减少权力数量为目标，结果导致最终形成的清单质量大打折扣。因此，从权力清单的制定程序上看，政府既当运动员又当裁判员的做法，显然有违自然公正原则。
（三）过度关注清单的制定，忽视权力清单制度的作用发挥
推行权力清单制度“要以充分发挥该项制度应有的作用为出发点和落脚点，但从目前情况来看，很多地方都是把该项制度的建设作为一项硬性任务来完成，而忽略了制度本身应该发挥的作用”。
具体而言，简政放权原本是推行权力清单所要实现的直接目标，然而，在实践中地方政府中却出现了“为简而减”的功利主义现象，过度消减行政职权，为简权而减权。最后形成的权力清单仅仅是一个数字上的存在，关注点过度地停留在清理掉多少项权力，留下多少项权力。事实上，数量只是一种形式，它不是衡量权力清单制定优劣的标准。推行权力清单，大力推进简政放权，其实质价值在于建设法治政府、创新政府、廉洁政府，通过精简权力和下放权力，明确政府职能，保证政府职能科学高效地实现，最大限度地实现对社会的治理和服务人民。此外，在简政放权的大背景下，实践中不无这样的现象发生，即上级政府精简权力并将权力下放，但是没有做好统筹，后续事项没有明确，导致政府权力边界“断点”，各部门之间互相推诿。可见，这种简政放权本末倒置，不仅没有实现推行权力清单制度的目标，反而弱化了政府的公共服务职能。
（四）权力清单监督机制尚不完善
截至2016年初省级政府权力清单公开工作已经完成，但权力清单公布后究竟能在多大限度内发挥作用是当前所面临的问题之一，“各地权责清单最终公布的形式可能只是个效力等级较低的规范性文件，没有强制执行力，缺乏硬性约束机制，加上目前公众的参与度又不高，很容易成为形式和过场。” 各地公布的权力清单虽然明确了政府各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程，然而如何保证各级政府积极推进权力清单制度？ 监督机制是必不可少的。“当前，在权力清单制度建设中，不乏存在虚报、瞒报、谎报等多种多样抵制权力公开的作假行为……一定程度上，这些问题的存在是由于权力清单制度建设中监督保障机制不完善、民众监督渠道不畅、监督责任不明确等造成的。”
关键词 地方政府 权力清单 认定标准
作者简介：张宇，黑龙江省政法管理干部学院副教授，研究方向：法理。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.217
2017年3月5日国务院总理李克强在政府工作报告中指出，2016年在推进政府建设和治理创新方面，推进政务公开，省级政府部门权力和责任清单全面公布。至此，自2013年十八届三中、四中全会提出了推行政府权力清单制度这一重要改革任务以来，取得了较大的成果，但暴露的问题也较多。2017年政府重点工作任务之一是全面加强政府自身建设，加快转变政府职能、提高行政效能，更好为人民服务。从这一角度来看，我们要对推行权力清单以来所暴露的主要问题进行梳理，并提出相应的解决对策。
一、地方政府推行权力清单制度存在的问题
（一）权力认定标准不统一，权力清单数量差异大
按照我国宪法和地方政府组织法的相关规定，地方各级人民政府及其工作部门所享有的行政权力基本上是一致的，然而，在梳理各省级政府公开的权力清单中发现各地公开的权力清单数量差异较大。2015年年底由中国政法大学发布的《中国法治政府发展报告（2015）》中披露，在同级地方政府中，所公布的权力清单差别巨大，比如广州市政府公布的权力清单涉及4972项，四川省成都市则有7437项。造成权力清单事项数量的差别如此悬殊的原因是多方面的，最主要的原因在于各级地方政府对行政权力认定标准不统一。“现有权力清单制度的制定虽是以部门‘三定’方案为基础，但存在如何列、什么样的权力进清单的困惑，且因行政权力的口径不统一，缺少统一的规范操作和评价标准，导致权力清单的分类标准、数量等差别甚大。” 此外，有些地方政府在清理权力时随意性较大，过度以任务为导向，而忽略了行政权力本身的功能和结构。
（二）制定主体欠缺客观性，制定程序公正性缺位
制定权力清单旨在为政府瘦身，将权力关进制度的笼子。然而，这项制度的实施却存在一个制度性困难，即地方政府一方面要积极晒出权力清单，另一方面又可能成为落实权力清单制度的内在阻力。如何保证地方政府准确地划定其权限范围，并保证在此范围内积极履行职能？目前存在两个具体问题：权力清单的制定主体问题和制定程序问题。
一是制定主体问题。《指导意见》明确“地方各级政府工作部门作为地方行政职权的主要实施机关”，“地方各级机构编制部门和政府法制部门要切实负起责任，在同级党委和政府领导下，会同有关部门积极做好推行权力清单制度工作。”地方政府晒出清单并非仅是为了自我约束，而是要实现对行政权力的监督和控制。而当前这种政府自己制定清单约束自己的自导自演式的做法，随意性较大、欠缺刚性的外部约束，一方面会导致权力清单制定缺乏客观性，另一方面权力清单执行的公正性也难以保障。
二是制定程序问题。从程序上看，目前权力清单的制定是由各级政府部门自行清理，缺失严格的法定程序规范，“一般而言都是由政府自己整理汇总保留的权力事项，然后由法制办审核，编制办在听取法制办及各方意见之后进行修改，最后审核通过后确认签章由法制办进行公布。” 实践中就会暴露诸多问题，例如，具体工作人员主观随意性较大，不完全从行政权力的功能和结构着手，功利性地以减少权力数量为目标，结果导致最终形成的清单质量大打折扣。因此，从权力清单的制定程序上看，政府既当运动员又当裁判员的做法，显然有违自然公正原则。
（三）过度关注清单的制定，忽视权力清单制度的作用发挥
推行权力清单制度“要以充分发挥该项制度应有的作用为出发点和落脚点，但从目前情况来看，很多地方都是把该项制度的建设作为一项硬性任务来完成，而忽略了制度本身应该发挥的作用”。
具体而言，简政放权原本是推行权力清单所要实现的直接目标，然而，在实践中地方政府中却出现了“为简而减”的功利主义现象，过度消减行政职权，为简权而减权。最后形成的权力清单仅仅是一个数字上的存在，关注点过度地停留在清理掉多少项权力，留下多少项权力。事实上，数量只是一种形式，它不是衡量权力清单制定优劣的标准。推行权力清单，大力推进简政放权，其实质价值在于建设法治政府、创新政府、廉洁政府，通过精简权力和下放权力，明确政府职能，保证政府职能科学高效地实现，最大限度地实现对社会的治理和服务人民。此外，在简政放权的大背景下，实践中不无这样的现象发生，即上级政府精简权力并将权力下放，但是没有做好统筹，后续事项没有明确，导致政府权力边界“断点”，各部门之间互相推诿。可见，这种简政放权本末倒置，不仅没有实现推行权力清单制度的目标，反而弱化了政府的公共服务职能。
（四）权力清单监督机制尚不完善
截至2016年初省级政府权力清单公开工作已经完成，但权力清单公布后究竟能在多大限度内发挥作用是当前所面临的问题之一，“各地权责清单最终公布的形式可能只是个效力等级较低的规范性文件，没有强制执行力，缺乏硬性约束机制，加上目前公众的参与度又不高，很容易成为形式和过场。” 各地公布的权力清单虽然明确了政府各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程，然而如何保证各级政府积极推进权力清单制度？ 监督机制是必不可少的。“当前，在权力清单制度建设中，不乏存在虚报、瞒报、谎报等多种多样抵制权力公开的作假行为……一定程度上，这些问题的存在是由于权力清单制度建设中监督保障机制不完善、民众监督渠道不畅、监督责任不明确等造成的。”