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摘 要：我国城市土地储备制度正步入一个非常关键的发展期，为了推进土地储备事业的发展，实现土地储备制度的目标，最大限度的发挥该制度的功能和作用，城市政府必须针对实践中存在的问题通过各种政策途径加以解决。本文主要对城市土地储备制度实践过程中存在的储备土地供应方式不科学问题进行了研究，并提出了相应的解决办法，以期能为我国各大中小城市施行城市土地储备制度提供一定的参考。但由于土地具有地域性，而且各地方的情况也有差异，因此各城市在实践中应因地制宜，寻求适合本地的办法，最大限度的发挥城市土地储备制度的功能。
关键词：土地储备 土地供应 弊端 创新
中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2015）05（a）-0000-00
城市土地储备制度尽管在各地城市的实践中取得了巨大的成效，但由于城市土地储备制度是一项全新的土地管理制度，在实施过程中也面临诸多涉及运行程序、法律、市场、资金等方面的问题，这些问题制约了当前城市土地储备制度的实施及其社会经济目标的实现。
城市土地储备的实施一般包括土地收购、储备和供应三个环节。其中土地供应是城市土地使用权价值的实现环节，即城市政府根据土地利用总体规划和城市规划、及城市发展需要和土地市场的需求，将储备土地的使用权有计划地投入市场，出让给用地单位，从而获取土地使用权出让金或者土地收益的环节。城市储备土地使用权的供应方式对城市建设发展以及城市政府、用地单位及市民的利益具有重大的影响。但目前，我国现行的城市储备土地的供应方式存在比较严重的负面效应。
1 现行城市储备土地的供应方式存在严重的弊端
招标、拍卖、挂牌出让土地使用权的方式虽有不同，但它们出让的标的物都是储备土地的使用权；在具体的运作上，在以拍卖、挂牌方式出让土地使用权的过程中，一般规定拍卖或挂牌的底价，应价最高者最后获得土地使用权；在以投标方式出让土地使用权的过程中，一般只是重点评定投标方所开出的土地使用权价格，开价最高者最后获得土地使用权，因此招拍挂成交的基本原则都是价高者得。
采用招拍挂方式供应土地相对于实施土地储备制度以前以协议出让为主的方式而言是一个很大的进步，它有利于规范土地市场行为、显化土地资价值，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，减少国有土地资产流失。然而，以土地使用权设定标的，以土地使用权价格高低作为出让依据的储备土地供应方式，会产生一个直接的后果——出让价格远远高于收购和前期开发的成本，土地使用权的价格不断上升。因此，这种储备土地出让方式因其自身的制度缺陷，会带来了一系列的负面效应。
2 城市储备土地供应方式的创新
2.1 变土地使用权招拍挂为建设项目招标
现行城市储备土地供应招拍挂方式的标的物是储备土地的使用权，此时该拟供土地的开发用途、建筑容积率、建筑密度等使用条件和开发建设时限都已经由政府城市规划管理局或者相关部门予以确定，并作为土地供应的附加条件。也就是说，此时的土地使用权实质上已经变成了建设项目的开发权，用地单位通过招拍挂方式购买的名义上是土地使用权，实际上是以该储备土地使用权为基础的建设项目开发权，而土地使用权只是作为建设项目的基本前提所存在。既然如此，是否可以将储备土地的供应方式由土地使用权的出让转变为以该储备土地使用权为基础的建设项目的出让呢？如果这种转变可以改变上述单纯以土地使用权为标的、以土地使用权价格高低为依据的供应方式所带来的负面效应，那就应该是可以的。
由于土地使用权作为一种价值单一的财产权，可以采取招标、拍卖和挂牌的交易方式供应；而建设项目是由技术因素与价值因素多个要素构成，不适合采取单一准则的拍卖和挂牌方式交易，而只能采取招标的方式。变储备土地使用权的出让为以储备土地为基础的建设项目的出让，实际上就意味着土地使用权价格不再是唯一的成交指标而只是建设项目招标评标指标中的一个因素，这必然会使得用地单位加大对非地价的技术因素的重视，同时减少城市政府以及用地单位对土地使用权价格的预期，由此产生对高地价的抑制，从而达到削弱和改善储备土地招拍挂供应方式导致地价高涨所带来的上述负面效应。因此，创新城市储备土地的供应方式，将土地使用权的招拍挂转变为以该储备土地使用权为基础的建设项目的招标，是完全可能的。这种转变将会改变政府的形象，进一步完善我国的城市土地储备制度。以储备土地为基础的建设项目的招标，标的是建设项目，拟出让的土地使用权是项目建设的物质实现条件。招标的项目由两部分组成，其一为商务标，为针对土地使用权价格所设的标；其二为技术标，为针对项目规划设计方案和建设管理措施所设的标。从内涵上讲，建设项目招标方式中的商务标就相当于现行的土地使用权招拍挂出让的内容，但以储备土地为基础的建设项目招标方式增加了技术标，其内容更为丰富。
具体而言，商务标设定的是土地使用权的出让价格，在实际的操作中并非遵循“开价越高，评定越优”的评价标准。土地储备机构组织专家参考土地取得成本和城市基准地价，根据拟出让土地的区位、面积、地质、地势、形状，交通因素，环境因素等，设定一个合理的投标价格区间，当投标者的投标价格低于或者超过这个区间时，该投标当即被否决；对于符合这一区间的投标价格再根据“开价越高，评定越优”的原则，给出相应的评分。这样既不会使土地使用权出让价格过低，又防止了用地单位非理性高价获取土地使用权，再将增加的土地取得成本转嫁消费者的情况，而城市政府始终获得理性而相对较高的出让价钱。技术标设定的是建设项目的规划设计方案与建设管理措施，其中包括：项目用途、规划指标、外观设计、建筑技术、环保节能、建设期限、经营管理等等指标。
2.2 以储备土地为基础的建设项目招标的适用范围
以储备土地为基础的建设项目招标方式适用于目前的任何一种城市储备土地使用权的供应，只是根据情况的不同，评标模型的参数值不同。对于普通商品住宅用途土地使用权的出让，如果出让地价过分偏高，将导致房价抬升，最终影响到购房者的利益，这违背了改善城市居民住房条件这一城市土地储备制度建立和实施的初衷。因此，在住宅用地供应时，住宅项目招标中商务标中的最高价的设定应当合理，不应过高。另外，因为住宅用地与居民生活的关系密切，在技术标中，外观、环保和节能等因素应当予以重视，这些评价指标在技术标中所占比例也应当相应设定的较大一些。 对于工业用途储备土地的供应，也应采用招标的方式。此时，不仅商务标中最高价要结合工业项目的产出水平和国家与地方的产业发展政策合理设定，而且还要结合工业项目自身生产流程对总图布置的要求、以及工业项目经营管理的特征设定技术标。同时，商务标与技术标的权比要合理。对于商业等经营性用途土地使用权的供应，城市政府可以放手让市场来调节出让价格。因此，土地储备机构在商业性建设项目招标时，可以将商务标中的最高价设定得相对大一些，甚至可以设定为无穷大即不设最高价。在技术标中，则应当重点考虑环境保护、交通组织、城市景观等指标。而且在一定的情况下，也可以将技术标的权重设定为零，即只考虑商务标的内容。
2.3 以储备土地为基础的建设项目招标的配套条件
创新城市储备土地的供应方式，将土地使用权的招拍挂转变为以该储备土地使用权为基础的建设项目的招标，首先是要有完善的法律支持。
在法律层面，《中华人民共和国招标投标法》第 2 条规定，招标投标法适用于在中华人民共和国境内进行的招标投标活动，因此以储备土地为基础的建设项目招标方式同样适用招标投标法。《中华人民共和国招标投标法》第 3 条规定，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目，使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目是必须进行招标的建设工程项目。城市储备土地使用权的招标显然不在必须进行招标的项目之列。但是，城市储备土地使用权的出让对城市的经济发展以及公众的利益有很大的影响：城市政府在城市土地储备的过程中在收购土地、前期开发等环节投入大量的资金，这涉及到土地能否盘活，巨额银行贷款能否偿还等等一系列的风险；城市储备土地使用权的出让与城市规划之间往往存在冲突，进而影响到城市的发展；城市储备土地使用权的出让关系到城市的产业规划，以及与城市各个经济部门之间的协调发展；城市储备土地使用权的出让，尤其是住宅土地使用权的出让对居民的影响甚大，关系到居民的住房条件、生活质量和社会福利等等方面。正是基于城市储备土地使用权的出让对城市的经济发展以及公众的利益的巨大影响，笔者建议修改《中华人民共和国招标投标法》，将以城市储备土地使用权为基础的建设项目投标规定为必须进行招标的建设工程项目。
在地方性法律法规和规章层面，目前各地都规定对于经营性用地一般采用招标、拍卖和挂牌出让的方式，经营性用地中往往包含了普通住宅用地。但是，笔者认为，对于住宅用地应该利用本文提出的新的储备土地供应方式，即采用以储备土地为基础的住宅建设项目招标的方式进行。对住宅用地的出让采用新的招标方式，更有利于发挥城市土地储备制度改善居民住房条件、提高社会福利水平的功能。因此，城市政府有必要修改土地储备法规和规章中相应的储备土地供应方式的条款，将住宅用地供应明确列入项目招标的范围。此外，将土地使用权的招拍挂转变为以储备土地为基础的建设项目的招标，尤其是对于其中关系到城市市民生活质量与社会福利水平的普通商品住宅项目的招标，还需要建立配套的利润监督机制。
3 结论
我国土地管理制度改革已经进入了一个关键时期，而城市土地储备制度也已成为城镇土地使用制度改革的一个突破点。本文主要对城市土地储备制度实践过程中存在的储备土地供应方式不科学问题进行了研究，并提出了相应的解决办法，以期能为我国各大中小城市施行城市土地储备制度提供一定的参考。但由于土地具有地域性，而且各地方的情况也有差异，因此各城市在实践中应因地制宜，寻求适合本地的办法，最大限度的发挥城市土地储备制度的功能。
参考文献
[1] 张志河. 浅谈我国土地储备制度的作用、问题及对策. 南方国土资源，2009.7
[2] 叶必丰. 论公共利益与个人利益的辨证关系. 学术季刊，1997.1
[3] 张志河. 浅谈我国土地储备制度的作用、问题及对策. 南方国土资源，2013.7
[4] 沈岳峰. 土地征用中的公共利益界定. 黑龙江省政法管理干部学院学报 ，2014.3
关键词：土地储备 土地供应 弊端 创新
中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2015）05（a）-0000-00
城市土地储备制度尽管在各地城市的实践中取得了巨大的成效，但由于城市土地储备制度是一项全新的土地管理制度，在实施过程中也面临诸多涉及运行程序、法律、市场、资金等方面的问题，这些问题制约了当前城市土地储备制度的实施及其社会经济目标的实现。
城市土地储备的实施一般包括土地收购、储备和供应三个环节。其中土地供应是城市土地使用权价值的实现环节，即城市政府根据土地利用总体规划和城市规划、及城市发展需要和土地市场的需求，将储备土地的使用权有计划地投入市场，出让给用地单位，从而获取土地使用权出让金或者土地收益的环节。城市储备土地使用权的供应方式对城市建设发展以及城市政府、用地单位及市民的利益具有重大的影响。但目前，我国现行的城市储备土地的供应方式存在比较严重的负面效应。
1 现行城市储备土地的供应方式存在严重的弊端
招标、拍卖、挂牌出让土地使用权的方式虽有不同，但它们出让的标的物都是储备土地的使用权；在具体的运作上，在以拍卖、挂牌方式出让土地使用权的过程中，一般规定拍卖或挂牌的底价，应价最高者最后获得土地使用权；在以投标方式出让土地使用权的过程中，一般只是重点评定投标方所开出的土地使用权价格，开价最高者最后获得土地使用权，因此招拍挂成交的基本原则都是价高者得。
采用招拍挂方式供应土地相对于实施土地储备制度以前以协议出让为主的方式而言是一个很大的进步，它有利于规范土地市场行为、显化土地资价值，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，减少国有土地资产流失。然而，以土地使用权设定标的，以土地使用权价格高低作为出让依据的储备土地供应方式，会产生一个直接的后果——出让价格远远高于收购和前期开发的成本，土地使用权的价格不断上升。因此，这种储备土地出让方式因其自身的制度缺陷，会带来了一系列的负面效应。
2 城市储备土地供应方式的创新
2.1 变土地使用权招拍挂为建设项目招标
现行城市储备土地供应招拍挂方式的标的物是储备土地的使用权，此时该拟供土地的开发用途、建筑容积率、建筑密度等使用条件和开发建设时限都已经由政府城市规划管理局或者相关部门予以确定，并作为土地供应的附加条件。也就是说，此时的土地使用权实质上已经变成了建设项目的开发权，用地单位通过招拍挂方式购买的名义上是土地使用权，实际上是以该储备土地使用权为基础的建设项目开发权，而土地使用权只是作为建设项目的基本前提所存在。既然如此，是否可以将储备土地的供应方式由土地使用权的出让转变为以该储备土地使用权为基础的建设项目的出让呢？如果这种转变可以改变上述单纯以土地使用权为标的、以土地使用权价格高低为依据的供应方式所带来的负面效应，那就应该是可以的。
由于土地使用权作为一种价值单一的财产权，可以采取招标、拍卖和挂牌的交易方式供应；而建设项目是由技术因素与价值因素多个要素构成，不适合采取单一准则的拍卖和挂牌方式交易，而只能采取招标的方式。变储备土地使用权的出让为以储备土地为基础的建设项目的出让，实际上就意味着土地使用权价格不再是唯一的成交指标而只是建设项目招标评标指标中的一个因素，这必然会使得用地单位加大对非地价的技术因素的重视，同时减少城市政府以及用地单位对土地使用权价格的预期，由此产生对高地价的抑制，从而达到削弱和改善储备土地招拍挂供应方式导致地价高涨所带来的上述负面效应。因此，创新城市储备土地的供应方式，将土地使用权的招拍挂转变为以该储备土地使用权为基础的建设项目的招标，是完全可能的。这种转变将会改变政府的形象，进一步完善我国的城市土地储备制度。以储备土地为基础的建设项目的招标，标的是建设项目，拟出让的土地使用权是项目建设的物质实现条件。招标的项目由两部分组成，其一为商务标，为针对土地使用权价格所设的标；其二为技术标，为针对项目规划设计方案和建设管理措施所设的标。从内涵上讲，建设项目招标方式中的商务标就相当于现行的土地使用权招拍挂出让的内容，但以储备土地为基础的建设项目招标方式增加了技术标，其内容更为丰富。
具体而言，商务标设定的是土地使用权的出让价格，在实际的操作中并非遵循“开价越高，评定越优”的评价标准。土地储备机构组织专家参考土地取得成本和城市基准地价，根据拟出让土地的区位、面积、地质、地势、形状，交通因素，环境因素等，设定一个合理的投标价格区间，当投标者的投标价格低于或者超过这个区间时，该投标当即被否决；对于符合这一区间的投标价格再根据“开价越高，评定越优”的原则，给出相应的评分。这样既不会使土地使用权出让价格过低，又防止了用地单位非理性高价获取土地使用权，再将增加的土地取得成本转嫁消费者的情况，而城市政府始终获得理性而相对较高的出让价钱。技术标设定的是建设项目的规划设计方案与建设管理措施，其中包括：项目用途、规划指标、外观设计、建筑技术、环保节能、建设期限、经营管理等等指标。
2.2 以储备土地为基础的建设项目招标的适用范围
以储备土地为基础的建设项目招标方式适用于目前的任何一种城市储备土地使用权的供应，只是根据情况的不同，评标模型的参数值不同。对于普通商品住宅用途土地使用权的出让，如果出让地价过分偏高，将导致房价抬升，最终影响到购房者的利益，这违背了改善城市居民住房条件这一城市土地储备制度建立和实施的初衷。因此，在住宅用地供应时，住宅项目招标中商务标中的最高价的设定应当合理，不应过高。另外，因为住宅用地与居民生活的关系密切，在技术标中，外观、环保和节能等因素应当予以重视，这些评价指标在技术标中所占比例也应当相应设定的较大一些。 对于工业用途储备土地的供应，也应采用招标的方式。此时，不仅商务标中最高价要结合工业项目的产出水平和国家与地方的产业发展政策合理设定，而且还要结合工业项目自身生产流程对总图布置的要求、以及工业项目经营管理的特征设定技术标。同时，商务标与技术标的权比要合理。对于商业等经营性用途土地使用权的供应，城市政府可以放手让市场来调节出让价格。因此，土地储备机构在商业性建设项目招标时，可以将商务标中的最高价设定得相对大一些，甚至可以设定为无穷大即不设最高价。在技术标中，则应当重点考虑环境保护、交通组织、城市景观等指标。而且在一定的情况下，也可以将技术标的权重设定为零，即只考虑商务标的内容。
2.3 以储备土地为基础的建设项目招标的配套条件
创新城市储备土地的供应方式，将土地使用权的招拍挂转变为以该储备土地使用权为基础的建设项目的招标，首先是要有完善的法律支持。
在法律层面，《中华人民共和国招标投标法》第 2 条规定，招标投标法适用于在中华人民共和国境内进行的招标投标活动，因此以储备土地为基础的建设项目招标方式同样适用招标投标法。《中华人民共和国招标投标法》第 3 条规定，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目，使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目是必须进行招标的建设工程项目。城市储备土地使用权的招标显然不在必须进行招标的项目之列。但是，城市储备土地使用权的出让对城市的经济发展以及公众的利益有很大的影响：城市政府在城市土地储备的过程中在收购土地、前期开发等环节投入大量的资金，这涉及到土地能否盘活，巨额银行贷款能否偿还等等一系列的风险；城市储备土地使用权的出让与城市规划之间往往存在冲突，进而影响到城市的发展；城市储备土地使用权的出让关系到城市的产业规划，以及与城市各个经济部门之间的协调发展；城市储备土地使用权的出让，尤其是住宅土地使用权的出让对居民的影响甚大，关系到居民的住房条件、生活质量和社会福利等等方面。正是基于城市储备土地使用权的出让对城市的经济发展以及公众的利益的巨大影响，笔者建议修改《中华人民共和国招标投标法》，将以城市储备土地使用权为基础的建设项目投标规定为必须进行招标的建设工程项目。
在地方性法律法规和规章层面，目前各地都规定对于经营性用地一般采用招标、拍卖和挂牌出让的方式，经营性用地中往往包含了普通住宅用地。但是，笔者认为，对于住宅用地应该利用本文提出的新的储备土地供应方式，即采用以储备土地为基础的住宅建设项目招标的方式进行。对住宅用地的出让采用新的招标方式，更有利于发挥城市土地储备制度改善居民住房条件、提高社会福利水平的功能。因此，城市政府有必要修改土地储备法规和规章中相应的储备土地供应方式的条款，将住宅用地供应明确列入项目招标的范围。此外，将土地使用权的招拍挂转变为以储备土地为基础的建设项目的招标，尤其是对于其中关系到城市市民生活质量与社会福利水平的普通商品住宅项目的招标，还需要建立配套的利润监督机制。
3 结论
我国土地管理制度改革已经进入了一个关键时期，而城市土地储备制度也已成为城镇土地使用制度改革的一个突破点。本文主要对城市土地储备制度实践过程中存在的储备土地供应方式不科学问题进行了研究，并提出了相应的解决办法，以期能为我国各大中小城市施行城市土地储备制度提供一定的参考。但由于土地具有地域性，而且各地方的情况也有差异，因此各城市在实践中应因地制宜，寻求适合本地的办法，最大限度的发挥城市土地储备制度的功能。
参考文献
[1] 张志河. 浅谈我国土地储备制度的作用、问题及对策. 南方国土资源，2009.7
[2] 叶必丰. 论公共利益与个人利益的辨证关系. 学术季刊，1997.1
[3] 张志河. 浅谈我国土地储备制度的作用、问题及对策. 南方国土资源，2013.7
[4] 沈岳峰. 土地征用中的公共利益界定. 黑龙江省政法管理干部学院学报 ，2014.3