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从清政府学部筹办、京师图书馆颁布《京师图书馆及各省图书馆通行章程》开始到民国时代，国民政府教育部、国立京师图书馆围绕国立京师图书馆（包括京师图书馆、国立北平图书馆）的日常工作和发展建设，颁布了一系列“规程、章则和契约”。这些“规程、章则和契约”的公共图书馆思想有：①从有限开放逐步走向全面开放的思想；②由购券入览到免费服务的思想；③糯际互借和资源共享的思想；④提倡私立图书馆面向大众开放的思想；⑤从以藏书为主到以用户为主的思想等。认为在中华人民共和国《图书馆法》还没有颁布之前，中国国家图书馆可以制订一些“规程、章则和契约”，在经过政府主管部门的批准后，作为政府法规文件的补充，共同指导和规范我国图书馆事业的健康有序发展。