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摘 要 当社会公众的共同预期不能够落实，且涉及的公共利益面临威胁时，即为已产生了公共问题。公共问题本源于人与人相互作用的非个体效应。公共问题管理就是在公共问题演变成为危机之前，权力主体及时地对此作出回应，通过改变公共问题的发展进程，从而保障公共利益的有效实现。公共问题的有效管理必须采取适当的策略并遵循正确的方法。
关键词 公共问题 公共性 公共利益 管理对策
一、公共性：公共问题的内在特性
公共问题存在于人们生活的方方面面，亦是多门社会学科研究的重要对象。如果一个对象存在的影响不仅仅作用于个别人而是对于多个人或主体产生了相应的影响，且当趋利避害的本性迫使当事人必须对利益相关的作用加以预防和选择，而单个对象的影响作用又受到相应条件的制约时，可将其称之为公共问题。
公共问题的基本特征：第一，公共问题具有影响的普遍性。第二，公共问题具有影响的不可分割性和公共性。可将其理解为：公共问题对其所有个体或团体产生的影响都是同质的，任何一个个体或团体都置身于这些问题其中，它超越了特定主体的界限。解决公共问题并不是为了满足单个主体的利益需求，而是实现具有社会广泛性的公共利益。而公共性则是公共问题区别于社会问题其最为本质的特性。
公共问题本源于人与人之间相互作用的非个体效应。公共性是的单个对象给予他人的一种非个体性影响作用，其反应的是一种社会价值关系。公共性并非是一个绝对的概念，它并不是对单个主体的排斥与否认，其是在个体作用的前提下对其他个体影响的一种辐射。即为，就其本质而言，公共问题具有个体问题集合，叠加，或延伸的特性。公共性的本质并不是对象的一种状态或事实关系，而是行为对象对人的一种价值关系。
二、公共问题的理论性分析
对于国家而言，公共问题的核心不是一个政府是否认识到这些问题的重要性，而是在于认识到以后如何在具体的制度安排上加以解决，有切实的可操作措施。一个有效的政府与一个无能的政府的最根本区别，不是在认识层面，而是在操作层面。
1、公共问题的分析框架，简称为“三圈理论”，因为任何公共问题的提出，计划或行动基本是由这三个中心问题组成，即为首先，在提出一项公共问题时，第一个问题即为询问组织的现有能力是否足以执行正在分析的计划，即能力问题。在公共问题领域，能力问题是解决公共问题的良好出发点。其次，在具备了一定的能力之后和确定的制度环境下，第二个问题即为这一计划能否得到或获得相关人员的支持，即支持问题。支持问题是一项计划得以执行或实施的基本要素之一。最后，即价值问题，任何公共问题，必然都有一个公共价值问题，都要涉及公共利益。总之，要使其成为公共领域战略制定的基本条件，其前提是必须有相关的制度环境。
2、国外相关学者早在上世纪90年代初就对于公共问题的生命周期进行了系统的研究。他们认为，问题一般是通过一系列可别识别的阶段发展起来的。因此，了解其问题的生命周期对于有效的解决问题是非常重要的。公共问题的生命周期是由问题起源，扩散影响，问题成熟，公共焦点四阶段组成的。首先，问题起源，即潜在问题。它是在之前具有偏差的决策发展而产生的结果，其对于公众的利益和社会的发展存在潜在的影响，有发展成焦点问题或事件的可能性。此阶段的特征为：问题缺乏定性的形式和内容，还未引起社会公众和公共组织的足够重视，此时人们对于问题的性质和其影响等在认识上较为不确定，不能够形成改善此不良状态的确切建议或措施。其次，扩散影响，即显现问题。在此阶段问题有了其活力，尤其当管理者将其精力置于其他的重要任务时，问题就趁机发展起来，影响也逐渐表露出来，并未被公众所认知。且此时也难以确定问题的威胁程度及其发展趋势，也很难确定问题是否会在短时间内增加其强度，是局限于此还是继续渗透于其他的领域。尽管有不确定性的存在，但对于公共管理者而言，应当正视此事实，深入分析研究其本质所在，从而预测其发展，通过对问题的变化性予以干预，使其向着有利的方向发展，以做好前期的准备工作。再次，问题成熟，警戒问题。在此阶段问题已经成熟，其影响亦具有普遍的作用，社会价值与公众的公共利益都已受到明显的危害。此时公共权力机构也已意识到问题的严重性，立场态度明朗化，组织需求解决方案，力求使公众及组织的损失最小化。但由于此阶段难度增大，解决公共问题对政府的能力与合法性提出了挑战。最后，公共焦点，必解问题。问题发展于此，已成为公众和权力主体共同关注的焦点问题。由于其长期的作用造成的影响由轻到重，公众的反映日渐强烈，而公共组织面临的压力也越来越大，管理越来越被动，最终使得解决问题的成本加大。
三、公共问题的解决途径
从实践角度分析，公共问题并不是孤立的。大多数的公共问题可能都交互作用，相互依存。由于公共问题的潜在的相关性，即如果某一公共问题不能够得到及时的解决，就有可能产生新的公共问题，或者影响到其他公共问题的解决。这不仅对作为公共权力机构的政府，亦对其他社会主体提出了现实的诉求。从某种意义上说，公共部门不能带来更高的制度绩效，本身就是一个重大的公共问题。因此，公共问题的有效管理其最终目标并不在于创造更高的制度绩效，而在于与公众不断提高的合理预期相匹配。
然而，即使在战略性公共管理的框架之内，我们也不可能期待所有的公共问题都能在短期内得到解决。以下两条原则也应该得到支持： 其一，只有当公共问题成为焦点并引起公共决策主体的足够重视时，其才能够成为公共政策议程的一部分，进而得到优先的解决。其二，多数公共问题是长期积累的结果，因而只能够通过长期的制度化的方式逐步予以解决。至此，所谓的有效公共问题管理包含的内容有：第一，寻求解决公共问题的多元化途径，使得公共管理的行为主体和利益相关者在同一制度框架之下行为；第二，在更为普遍的公共性的驱动下重新审视传统公共行政的局限性，寻求保障，进而合理分配公共利益的公共管理；第三，由于政府是公共管理过程中的核心行为主体，探讨如何通过多样化途径以改善政府绩效，提升政府的公共行政能力，因而，对于公共问题的有效管理被作为战略性公共管理研究的重要组成部分。 公共管理者应对存在的公共问题予以及时有效的管理，从而保障公共利益的有效实现，其必须使用适当而有效的策略，遵循具有可操作性的途径。同时，这亦是对于公共管理者的基本要求。
（一）重要策略
其一，公共政策的落实过程应当谨慎，稳妥，循序渐进。公共管理者对于公共问题的本质始终要有一个清晰的认识。因此，公共管理者在处理问题时应当跟随着问题的发展予以灵活的应对。
其二，不同的公共问题应运用不同的方法去解决。对于问题要尽早预测，早规划，早采取措施，掌握主动权。将问题排序，重点问题优先管理。
其三，公共问题与政府活动密切相关，政府的基本职能即为通过公共政策制定与执行以寻求对存在的或可能产生的公共问题的解决方案。“以人为本”是政府履行其职能的出发点和最终结果，和谐社会的建立也是以政府职能的实现为先决条件。为实现我国社会发展的战略目标，构建和谐社会，应重点讨论政府应该做什么，应该通过公共政策的制定逐步实现政府职能到位，消除政府缺位和错位现象。
（二）公共问题管理的基本途径
其一，建立和完善公共问题的准入政策议程的机制，是有关公共问题能够及时的得到政府的重视。注重信息的察觉，在社会系统中建立有利于信息传递和反馈的通道；发挥社会团体的相关利益集团的应有作用；建立新闻与社会舆论监督机制。其实际上即为要求建立善治和社会管理的框架。
其二，为了有效管理公共问题，必须实行决策的科学化，制度化和民主化，同时应该加强和改善政策的执行体制、评估、监督机制，根本提升政策的效能和质量，充分实现政策的预期目标。
其三，对全体公众进行问题教育，提升其意识，取得公众在问题管理上的理解和配合。要使公共问题的解决产生其理想的效果，就应当努力使社会公众更好地配合政府对问题的应对行为。
其四，将公共问题管理纳入各级政府管理者的政绩考核范围，以使得管理主体对于公共问题予以高度重视，从而便于建立相应的奖罚制度和责任追究制度。此外，认真的研究和借鉴国外有关公共问题管理的理论研究成果和实践经验，以提升我国管理公共问题的能力。
综上，公共问题的存在意味着社会公众的共同预期不能够有效的实现，且其公共利益和公共价值难以得到保障。且由于公共问题影响的广泛性，因而对于公共管理者提出了更高的要求，即为对于公共问题的本质特性应有正确的认识，且要求公共组织应在第一时间对于此予以回应，在最短的时间内将其有效地解决。
参考文献：
[1]陈庆云.公共管理基本模式初探[J].中国行政管理，2008（08）.
[2]张庆东.公共利益 ： 现代公共管理的本质问题[J].云南行政学院学报，2004（06）.
[3]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2004（07）.
[4]张正军.公共管理理论中的公共问题[J].江海学刊，2009（03）.
[5]林尚力.论解决公共管理问题的有效途径[J].学术月刊，2005（05）.
[6]欧文.休斯， 彭和平等译.公共管理导论[M].北京：北京人民出版社，2002
[7]陈正明.公管理学[M].北京：中国人民出版社，2004.
[8]刘伯龙.当代中国政策[M].上海：复旦大学出版社，2000.
[9]竹立家.公共问题与政府职能[J].甘肃行政学院学报，2006（01）.
[10]董秋红，潘伟杰.论公共问题的政府规制：合法性及其限度[J].学术与探索，2008（05）.
（作者单位：西北大学）
关键词 公共问题 公共性 公共利益 管理对策
一、公共性：公共问题的内在特性
公共问题存在于人们生活的方方面面，亦是多门社会学科研究的重要对象。如果一个对象存在的影响不仅仅作用于个别人而是对于多个人或主体产生了相应的影响，且当趋利避害的本性迫使当事人必须对利益相关的作用加以预防和选择，而单个对象的影响作用又受到相应条件的制约时，可将其称之为公共问题。
公共问题的基本特征：第一，公共问题具有影响的普遍性。第二，公共问题具有影响的不可分割性和公共性。可将其理解为：公共问题对其所有个体或团体产生的影响都是同质的，任何一个个体或团体都置身于这些问题其中，它超越了特定主体的界限。解决公共问题并不是为了满足单个主体的利益需求，而是实现具有社会广泛性的公共利益。而公共性则是公共问题区别于社会问题其最为本质的特性。
公共问题本源于人与人之间相互作用的非个体效应。公共性是的单个对象给予他人的一种非个体性影响作用，其反应的是一种社会价值关系。公共性并非是一个绝对的概念，它并不是对单个主体的排斥与否认，其是在个体作用的前提下对其他个体影响的一种辐射。即为，就其本质而言，公共问题具有个体问题集合，叠加，或延伸的特性。公共性的本质并不是对象的一种状态或事实关系，而是行为对象对人的一种价值关系。
二、公共问题的理论性分析
对于国家而言，公共问题的核心不是一个政府是否认识到这些问题的重要性，而是在于认识到以后如何在具体的制度安排上加以解决，有切实的可操作措施。一个有效的政府与一个无能的政府的最根本区别，不是在认识层面，而是在操作层面。
1、公共问题的分析框架，简称为“三圈理论”，因为任何公共问题的提出，计划或行动基本是由这三个中心问题组成，即为首先，在提出一项公共问题时，第一个问题即为询问组织的现有能力是否足以执行正在分析的计划，即能力问题。在公共问题领域，能力问题是解决公共问题的良好出发点。其次，在具备了一定的能力之后和确定的制度环境下，第二个问题即为这一计划能否得到或获得相关人员的支持，即支持问题。支持问题是一项计划得以执行或实施的基本要素之一。最后，即价值问题，任何公共问题，必然都有一个公共价值问题，都要涉及公共利益。总之，要使其成为公共领域战略制定的基本条件，其前提是必须有相关的制度环境。
2、国外相关学者早在上世纪90年代初就对于公共问题的生命周期进行了系统的研究。他们认为，问题一般是通过一系列可别识别的阶段发展起来的。因此，了解其问题的生命周期对于有效的解决问题是非常重要的。公共问题的生命周期是由问题起源，扩散影响，问题成熟，公共焦点四阶段组成的。首先，问题起源，即潜在问题。它是在之前具有偏差的决策发展而产生的结果，其对于公众的利益和社会的发展存在潜在的影响，有发展成焦点问题或事件的可能性。此阶段的特征为：问题缺乏定性的形式和内容，还未引起社会公众和公共组织的足够重视，此时人们对于问题的性质和其影响等在认识上较为不确定，不能够形成改善此不良状态的确切建议或措施。其次，扩散影响，即显现问题。在此阶段问题有了其活力，尤其当管理者将其精力置于其他的重要任务时，问题就趁机发展起来，影响也逐渐表露出来，并未被公众所认知。且此时也难以确定问题的威胁程度及其发展趋势，也很难确定问题是否会在短时间内增加其强度，是局限于此还是继续渗透于其他的领域。尽管有不确定性的存在，但对于公共管理者而言，应当正视此事实，深入分析研究其本质所在，从而预测其发展，通过对问题的变化性予以干预，使其向着有利的方向发展，以做好前期的准备工作。再次，问题成熟，警戒问题。在此阶段问题已经成熟，其影响亦具有普遍的作用，社会价值与公众的公共利益都已受到明显的危害。此时公共权力机构也已意识到问题的严重性，立场态度明朗化，组织需求解决方案，力求使公众及组织的损失最小化。但由于此阶段难度增大，解决公共问题对政府的能力与合法性提出了挑战。最后，公共焦点，必解问题。问题发展于此，已成为公众和权力主体共同关注的焦点问题。由于其长期的作用造成的影响由轻到重，公众的反映日渐强烈，而公共组织面临的压力也越来越大，管理越来越被动，最终使得解决问题的成本加大。
三、公共问题的解决途径
从实践角度分析，公共问题并不是孤立的。大多数的公共问题可能都交互作用，相互依存。由于公共问题的潜在的相关性，即如果某一公共问题不能够得到及时的解决，就有可能产生新的公共问题，或者影响到其他公共问题的解决。这不仅对作为公共权力机构的政府，亦对其他社会主体提出了现实的诉求。从某种意义上说，公共部门不能带来更高的制度绩效，本身就是一个重大的公共问题。因此，公共问题的有效管理其最终目标并不在于创造更高的制度绩效，而在于与公众不断提高的合理预期相匹配。
然而，即使在战略性公共管理的框架之内，我们也不可能期待所有的公共问题都能在短期内得到解决。以下两条原则也应该得到支持： 其一，只有当公共问题成为焦点并引起公共决策主体的足够重视时，其才能够成为公共政策议程的一部分，进而得到优先的解决。其二，多数公共问题是长期积累的结果，因而只能够通过长期的制度化的方式逐步予以解决。至此，所谓的有效公共问题管理包含的内容有：第一，寻求解决公共问题的多元化途径，使得公共管理的行为主体和利益相关者在同一制度框架之下行为；第二，在更为普遍的公共性的驱动下重新审视传统公共行政的局限性，寻求保障，进而合理分配公共利益的公共管理；第三，由于政府是公共管理过程中的核心行为主体，探讨如何通过多样化途径以改善政府绩效，提升政府的公共行政能力，因而，对于公共问题的有效管理被作为战略性公共管理研究的重要组成部分。 公共管理者应对存在的公共问题予以及时有效的管理，从而保障公共利益的有效实现，其必须使用适当而有效的策略，遵循具有可操作性的途径。同时，这亦是对于公共管理者的基本要求。
（一）重要策略
其一，公共政策的落实过程应当谨慎，稳妥，循序渐进。公共管理者对于公共问题的本质始终要有一个清晰的认识。因此，公共管理者在处理问题时应当跟随着问题的发展予以灵活的应对。
其二，不同的公共问题应运用不同的方法去解决。对于问题要尽早预测，早规划，早采取措施，掌握主动权。将问题排序，重点问题优先管理。
其三，公共问题与政府活动密切相关，政府的基本职能即为通过公共政策制定与执行以寻求对存在的或可能产生的公共问题的解决方案。“以人为本”是政府履行其职能的出发点和最终结果，和谐社会的建立也是以政府职能的实现为先决条件。为实现我国社会发展的战略目标，构建和谐社会，应重点讨论政府应该做什么，应该通过公共政策的制定逐步实现政府职能到位，消除政府缺位和错位现象。
（二）公共问题管理的基本途径
其一，建立和完善公共问题的准入政策议程的机制，是有关公共问题能够及时的得到政府的重视。注重信息的察觉，在社会系统中建立有利于信息传递和反馈的通道；发挥社会团体的相关利益集团的应有作用；建立新闻与社会舆论监督机制。其实际上即为要求建立善治和社会管理的框架。
其二，为了有效管理公共问题，必须实行决策的科学化，制度化和民主化，同时应该加强和改善政策的执行体制、评估、监督机制，根本提升政策的效能和质量，充分实现政策的预期目标。
其三，对全体公众进行问题教育，提升其意识，取得公众在问题管理上的理解和配合。要使公共问题的解决产生其理想的效果，就应当努力使社会公众更好地配合政府对问题的应对行为。
其四，将公共问题管理纳入各级政府管理者的政绩考核范围，以使得管理主体对于公共问题予以高度重视，从而便于建立相应的奖罚制度和责任追究制度。此外，认真的研究和借鉴国外有关公共问题管理的理论研究成果和实践经验，以提升我国管理公共问题的能力。
综上，公共问题的存在意味着社会公众的共同预期不能够有效的实现，且其公共利益和公共价值难以得到保障。且由于公共问题影响的广泛性，因而对于公共管理者提出了更高的要求，即为对于公共问题的本质特性应有正确的认识，且要求公共组织应在第一时间对于此予以回应，在最短的时间内将其有效地解决。
参考文献：
[1]陈庆云.公共管理基本模式初探[J].中国行政管理，2008（08）.
[2]张庆东.公共利益 ： 现代公共管理的本质问题[J].云南行政学院学报，2004（06）.
[3]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2004（07）.
[4]张正军.公共管理理论中的公共问题[J].江海学刊，2009（03）.
[5]林尚力.论解决公共管理问题的有效途径[J].学术月刊，2005（05）.
[6]欧文.休斯， 彭和平等译.公共管理导论[M].北京：北京人民出版社，2002
[7]陈正明.公管理学[M].北京：中国人民出版社，2004.
[8]刘伯龙.当代中国政策[M].上海：复旦大学出版社，2000.
[9]竹立家.公共问题与政府职能[J].甘肃行政学院学报，2006（01）.
[10]董秋红，潘伟杰.论公共问题的政府规制：合法性及其限度[J].学术与探索，2008（05）.
（作者单位：西北大学）