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（河南省豫建设计院，河南，郑州，450012）
【摘要】随着我国市场化、城市化的加速,现有的规划理论和方法已不能满足需要,规划编制和实施存在的问题也不断地暴露出来。尤其是在目前城乡一体化要求下，如何提高城市与区域规划的可行性就成了迫在眉捷要解决的问题。本文分析了当前城市与区域规划存在的问题,阐述了当前城市与区域规划的新要求,并提出了解决问题的策略。
【关键词】城乡一体化；城市和区域规划；问题；要求；策略
1 当前城市与区域规划存在的问题
1.1 就规划本身看,普遍存在规划缺乏弹性和针对性,规划理论方法过时的问题
城市与区域发展规划的弹性就是指规划思路及指标体系对随机性的市场经济发展的适应程度。现在我国处在全球化、信息化的时代,而且已经完成了经济体制由计划经济向市场经济的过渡,这些反映在城市区域经济结构、社会结构、空间结构的变化上。城乡一体化的规划是目前规划的主要目标和任务，但目前的规划仍保留了计划经济时代空间规划指令性的特征,对生产力的空间布局、人口居住的空间转移、城乡建设的空间发展和功能定位均作刚性规定,这就很难适应市场经济发展的可变性和灵活性。而且,由于规划被看作是国民经济计划的延续和具体化, 在计划指导下它不是被视为金科玉律,就是被束之高阁,往往赶不上日新月异的经济发展,得不到全面实施。
规划内容缺乏应有的针对性, 多数规划不重视对规划区域和城市的背景分析,只注重图面效果，缺乏区域通盘考虑，规划往往具有一定的局限性和片面性，不能适应目前城乡一体化的规划要求。我国城市与区域规划的主要内容包括:国土综合条件评价; 国土开发整治的目的、任务、重点和生产力总体布局;产业和基础设施的发展与布局;人口城市化和城镇布局;自然资源的开发利用潜力、方位和措施;环境整治的目标、重点和措施;综合开发的地区;国土开发整治重大项目;实施规划的政策与措施等。这几乎是一脉相承的传统模式, 面面俱到而不明确, 且太多强调远期理想蓝图。各地又不分时期均加以采用而没有分析规划地的背景, 因此不能在地方特色的基础上提出十分具体、可操作的方案, 形成了“过了一村又一村,村村像城镇,过了一镇又一镇,镇镇像农村”的现象。同时过多的关注图面效果忽视了实际可操作性。
规划缺乏新理论、新思维方式和技术方法的支撑, 一些经济、社会指标预测缺乏科学性。全国规划理论总体偏重于西方最早形成的理性综合规划观,过分相信政府是公众最佳利益代表,虽说《城乡规划法》里有规划过程让群众参与及监督的内容，但实际上能在规划中反应群众意见的很少。另外对规划缺乏过程操作理论研究, 规划理论体系不完善。技术方法上忽视了规划是“纯技术”和“社会技术”的结合体,单一发展纯技术而在社会技术上很少有突破,同时纯技术的运用上也存在一些问题,一定程度上使规划预测指标缺乏科学性。规划思维则缺乏从不同层次进行整体的思考和研究, 即缺乏区域整体观。
1.2 就规划主体看, 普遍存在专业素质和思想意识水平参差不齐的问题
规划主体包括制定规划的专业技术人员和规划实施者。政府部门作为一个衔接点在二者间有交叉的情况。我国的规划人员水平极不平均,一些地方部门人员素质较差,不仅不能做出好的规划,即使有好的规划也不能很好地按要求实施。当然近年我国许多高校也培养了大批的规划专业人才,充实了规划队伍,但仍有许多人因各方面的原因没能进入规划领域。许多规划者的思维仍停留在点上, 缺乏面的区域观。从思想意识水平上看, 许多规划实施者尤其是地方基层人员对规划认识不够,直接导致了规划难以实施;一些规划编制人员以官至上,忽视了规划成果对用户需求满足的程度;政府人员则面向权力,为谋求政绩好高骛远, 一步锁定规划目标。甚至有些地方政府官员不管不顾规划设计人员的意见和政府规划部门规划专业人员的建议，一味地以个人意志决定规划项目的好坏，同时也暴露了一个问题，就是以效果图来决定项目的成败，忽视了规划指标和规划思想、体系等对规划项目的决定作用。這样就误导了一些以追求利益最大化的设计院为了迎合地方官员的口味而忽视对规划理论的研究，只注重图面的效果，从而导致整个规划设计领域偏离务实的轨道，使得一些不切实际的、花哨的规划项目得以存在，而实际上可能无法实施。
1.3 就规划体制看, 存在规划管理体制、规划编制体制、规划实施体制不完善的问题
目前我国规划管理机构分散、职能不全。地方住建局、计委、国土局等部门均设有规划管理科,导致了管理混乱和管理空心区的产生,而规划部门作为管理部门主要任务是执行党的方针政策, 对资源分配有着极小的控制权。另外对规划到实施全过程管理监督不够。规划编制中,政府单一垄断的现象突出,城市与区域规划的拟订尚停留在专家决定、领导决定的阶段, 公众参与只停留在浅层面的向公众宣传的阶段; 公众意见的采集、吸收尚未形成系统有序的渠道和方法。从规划实施体制看,实施手段单一,仍以行政手段为主,市场机制显现不够,同时缺乏法律管理。虽然目前从《城乡规划法》等规划法规来看，规划形成及变更程序很严格、很复杂，但在实际的操作和执行过程中，又往往受各种因素的影响而无法严格执行。
2 当前城市和区域规划的新要求
2.1 规划要弹性和刚性结合
城市与区域规划的弹性主要体现在规划期限、规划目标、规划内容、规划政策等方面。通常规划的期限为20年,配套的远景规划内容十分简单,要使决策者看清自己现在的决策对未来发展的影响,就必须打破期限的限制,使规划具有更长远的导向性,甚至不规定规划实施的时间, 只说明规划要达到的目的。为适宜市场经济, 规划的总量目标、结构目标、增长目标和效益目标等定量目标,应有相应的弹性区间和调整回旋余地。对一些规划内容在不违背规划目的的前提下要保留进行灵活调整的可能性, 但也不能排斥必要的刚性约束。如基础设施和公共实施用地的相关控制范围和指标就不易改动, 警惕将留出弹性发展空间误导为盲目圈地和恣意拉大城市发展框架。为保规划的顺利实现还必须制订一系列与之相配套的城市与区域发展弹性政策,即引入各种可供选择的政策性因素,以丰富对未来发展中多种可能性的描述。
2.2 规划要针对性强
在市场经济和全球化背景下,区域内要素流动快速而又复杂,城市与区域只能是有限目标的规划, 必须对能真正发挥作用的内容进行规划, 提高规划的编制效率与可操作性。对不同规模、不同类别、不同发展阶段的城市和区域要区别对待,体现出特色而不要面面俱到,但也不能抛弃规划的基本目标即重建“三E”(经济、环境、公平) 。规划内容应重点放在如何把比较优势转化为竞争优势上。要超越单一物质空间的摆布,应把资金、人才、技术、信息等纳入其中,集中各方面的智慧, 制定出既高瞻远瞩又切合当地实际的高水平、高质量的城市区域发展战略或空间战略规划,这将有助于正确把握发展机遇,扬长避短,发挥有特色的经济文化优势,以迎接国内外市场竞争的严峻挑战,组织合理发展空间。在具体操作中要分析研究现行规划实施回顾与评价,更科学地了解城市与区域发展过程及规律,更清晰地认识规划与现实的差异, 进而更明确规划调整的重点和内容。
2.3 规划要有理论和方法创新
城市与区域规划的强烈社会性和动态性决定了其所有的相关理论都具有特定的针对性和时效性,且规划是一门专门的工程技术,几乎包含了所有的学科, 特别是经济学、社会学甚至是政治学的知识。因此必须根据当前的环境特征和科学技术水平, 在西方的理性的科学规划理论、倡导式规划理论、渐进主义规划理论、新马克思主义规划理论、新人文主义规划理论、实用主义规划理论精华的基础上加以融会, 实行“拿来主义”构建完善的规划理论体系。技术方法上可引入系统工程、灰色控制系统、AHP法、系统动力学(SD)模型、多目标决策规划等方法,更好地解决规划实践中的种种问题,提高工作效率,弱化人为因素产生的主观影响。思维方法中要加强哲学和方法论的思考,努力提高认识问题的自觉性,站在区域的高度发展整体协调理念、城乡一体化理念、可持续发展理念和以人为本理念。
【摘要】随着我国市场化、城市化的加速,现有的规划理论和方法已不能满足需要,规划编制和实施存在的问题也不断地暴露出来。尤其是在目前城乡一体化要求下，如何提高城市与区域规划的可行性就成了迫在眉捷要解决的问题。本文分析了当前城市与区域规划存在的问题,阐述了当前城市与区域规划的新要求,并提出了解决问题的策略。
【关键词】城乡一体化；城市和区域规划；问题；要求；策略
1 当前城市与区域规划存在的问题
1.1 就规划本身看,普遍存在规划缺乏弹性和针对性,规划理论方法过时的问题
城市与区域发展规划的弹性就是指规划思路及指标体系对随机性的市场经济发展的适应程度。现在我国处在全球化、信息化的时代,而且已经完成了经济体制由计划经济向市场经济的过渡,这些反映在城市区域经济结构、社会结构、空间结构的变化上。城乡一体化的规划是目前规划的主要目标和任务，但目前的规划仍保留了计划经济时代空间规划指令性的特征,对生产力的空间布局、人口居住的空间转移、城乡建设的空间发展和功能定位均作刚性规定,这就很难适应市场经济发展的可变性和灵活性。而且,由于规划被看作是国民经济计划的延续和具体化, 在计划指导下它不是被视为金科玉律,就是被束之高阁,往往赶不上日新月异的经济发展,得不到全面实施。
规划内容缺乏应有的针对性, 多数规划不重视对规划区域和城市的背景分析,只注重图面效果，缺乏区域通盘考虑，规划往往具有一定的局限性和片面性，不能适应目前城乡一体化的规划要求。我国城市与区域规划的主要内容包括:国土综合条件评价; 国土开发整治的目的、任务、重点和生产力总体布局;产业和基础设施的发展与布局;人口城市化和城镇布局;自然资源的开发利用潜力、方位和措施;环境整治的目标、重点和措施;综合开发的地区;国土开发整治重大项目;实施规划的政策与措施等。这几乎是一脉相承的传统模式, 面面俱到而不明确, 且太多强调远期理想蓝图。各地又不分时期均加以采用而没有分析规划地的背景, 因此不能在地方特色的基础上提出十分具体、可操作的方案, 形成了“过了一村又一村,村村像城镇,过了一镇又一镇,镇镇像农村”的现象。同时过多的关注图面效果忽视了实际可操作性。
规划缺乏新理论、新思维方式和技术方法的支撑, 一些经济、社会指标预测缺乏科学性。全国规划理论总体偏重于西方最早形成的理性综合规划观,过分相信政府是公众最佳利益代表,虽说《城乡规划法》里有规划过程让群众参与及监督的内容，但实际上能在规划中反应群众意见的很少。另外对规划缺乏过程操作理论研究, 规划理论体系不完善。技术方法上忽视了规划是“纯技术”和“社会技术”的结合体,单一发展纯技术而在社会技术上很少有突破,同时纯技术的运用上也存在一些问题,一定程度上使规划预测指标缺乏科学性。规划思维则缺乏从不同层次进行整体的思考和研究, 即缺乏区域整体观。
1.2 就规划主体看, 普遍存在专业素质和思想意识水平参差不齐的问题
规划主体包括制定规划的专业技术人员和规划实施者。政府部门作为一个衔接点在二者间有交叉的情况。我国的规划人员水平极不平均,一些地方部门人员素质较差,不仅不能做出好的规划,即使有好的规划也不能很好地按要求实施。当然近年我国许多高校也培养了大批的规划专业人才,充实了规划队伍,但仍有许多人因各方面的原因没能进入规划领域。许多规划者的思维仍停留在点上, 缺乏面的区域观。从思想意识水平上看, 许多规划实施者尤其是地方基层人员对规划认识不够,直接导致了规划难以实施;一些规划编制人员以官至上,忽视了规划成果对用户需求满足的程度;政府人员则面向权力,为谋求政绩好高骛远, 一步锁定规划目标。甚至有些地方政府官员不管不顾规划设计人员的意见和政府规划部门规划专业人员的建议，一味地以个人意志决定规划项目的好坏，同时也暴露了一个问题，就是以效果图来决定项目的成败，忽视了规划指标和规划思想、体系等对规划项目的决定作用。這样就误导了一些以追求利益最大化的设计院为了迎合地方官员的口味而忽视对规划理论的研究，只注重图面的效果，从而导致整个规划设计领域偏离务实的轨道，使得一些不切实际的、花哨的规划项目得以存在，而实际上可能无法实施。
1.3 就规划体制看, 存在规划管理体制、规划编制体制、规划实施体制不完善的问题
目前我国规划管理机构分散、职能不全。地方住建局、计委、国土局等部门均设有规划管理科,导致了管理混乱和管理空心区的产生,而规划部门作为管理部门主要任务是执行党的方针政策, 对资源分配有着极小的控制权。另外对规划到实施全过程管理监督不够。规划编制中,政府单一垄断的现象突出,城市与区域规划的拟订尚停留在专家决定、领导决定的阶段, 公众参与只停留在浅层面的向公众宣传的阶段; 公众意见的采集、吸收尚未形成系统有序的渠道和方法。从规划实施体制看,实施手段单一,仍以行政手段为主,市场机制显现不够,同时缺乏法律管理。虽然目前从《城乡规划法》等规划法规来看，规划形成及变更程序很严格、很复杂，但在实际的操作和执行过程中，又往往受各种因素的影响而无法严格执行。
2 当前城市和区域规划的新要求
2.1 规划要弹性和刚性结合
城市与区域规划的弹性主要体现在规划期限、规划目标、规划内容、规划政策等方面。通常规划的期限为20年,配套的远景规划内容十分简单,要使决策者看清自己现在的决策对未来发展的影响,就必须打破期限的限制,使规划具有更长远的导向性,甚至不规定规划实施的时间, 只说明规划要达到的目的。为适宜市场经济, 规划的总量目标、结构目标、增长目标和效益目标等定量目标,应有相应的弹性区间和调整回旋余地。对一些规划内容在不违背规划目的的前提下要保留进行灵活调整的可能性, 但也不能排斥必要的刚性约束。如基础设施和公共实施用地的相关控制范围和指标就不易改动, 警惕将留出弹性发展空间误导为盲目圈地和恣意拉大城市发展框架。为保规划的顺利实现还必须制订一系列与之相配套的城市与区域发展弹性政策,即引入各种可供选择的政策性因素,以丰富对未来发展中多种可能性的描述。
2.2 规划要针对性强
在市场经济和全球化背景下,区域内要素流动快速而又复杂,城市与区域只能是有限目标的规划, 必须对能真正发挥作用的内容进行规划, 提高规划的编制效率与可操作性。对不同规模、不同类别、不同发展阶段的城市和区域要区别对待,体现出特色而不要面面俱到,但也不能抛弃规划的基本目标即重建“三E”(经济、环境、公平) 。规划内容应重点放在如何把比较优势转化为竞争优势上。要超越单一物质空间的摆布,应把资金、人才、技术、信息等纳入其中,集中各方面的智慧, 制定出既高瞻远瞩又切合当地实际的高水平、高质量的城市区域发展战略或空间战略规划,这将有助于正确把握发展机遇,扬长避短,发挥有特色的经济文化优势,以迎接国内外市场竞争的严峻挑战,组织合理发展空间。在具体操作中要分析研究现行规划实施回顾与评价,更科学地了解城市与区域发展过程及规律,更清晰地认识规划与现实的差异, 进而更明确规划调整的重点和内容。
2.3 规划要有理论和方法创新
城市与区域规划的强烈社会性和动态性决定了其所有的相关理论都具有特定的针对性和时效性,且规划是一门专门的工程技术,几乎包含了所有的学科, 特别是经济学、社会学甚至是政治学的知识。因此必须根据当前的环境特征和科学技术水平, 在西方的理性的科学规划理论、倡导式规划理论、渐进主义规划理论、新马克思主义规划理论、新人文主义规划理论、实用主义规划理论精华的基础上加以融会, 实行“拿来主义”构建完善的规划理论体系。技术方法上可引入系统工程、灰色控制系统、AHP法、系统动力学(SD)模型、多目标决策规划等方法,更好地解决规划实践中的种种问题,提高工作效率,弱化人为因素产生的主观影响。思维方法中要加强哲学和方法论的思考,努力提高认识问题的自觉性,站在区域的高度发展整体协调理念、城乡一体化理念、可持续发展理念和以人为本理念。