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一、2009年固定资产投资运行的主要特点
2009年,全社会固定资产投资持续保持高速增长,总投资达到224846亿元,同比增长30.1%,实际增长达到33.3%,为1981年以来最快增速。在政府投资的带动下,全年各月增速显著快于2008年同期水平。投资运行显现出以下突出特点:
(一)基础设施投资对固定资产投资的拉动作用显著增强
2009年基础设施投资同比增长44.3%,比同期全社会固定资产投资增幅快14.2个百分点。其中,“铁(路)公(路)机(场)”等投资增长尤为突出,铁路运输业增长67.5%,道路运输业增长40.1%,城市公共交通业增长59.7%,水利管理业增长52.2%,公共设施管理业增长42.6%。从行业投资对固定资产投资的拉动作用来看,“交通运输、仓储和邮政业”对固定资产投资的拉动作用2003—2008年稳定在2—3个百分点,2009年跃升到7个百分点左右;“水利、环境和公共设施管理业”也由2个百分点左右跃升到4.6个百分点。
(二)新开工项目超快速增长,投资比重显著高于往年
2009年前11个月,城镇新开工项目计划总投资136922亿元,比去年同期增长76.6%。新开工项目占施工项目计划总投资的比重为34.8%,同比提高7.96个百分点。
(三)制造业投资与房地产业投资走势分化明显
2005年以来,制造业投资和房地产开发投资合计占城镇固定资产投资的比重达到50%以上,基本上决定着固定资产投资的走势。2009年,制造业投资和房地产开发投资出现明显分化。制造业年内呈现前高后低走势,5月份之后连续走低,表明整体市场需求特别是内需状况仍不乐观。房地产开发投资增速则逐月提高,10月份增速最高时比2月增速高17.8个百分点。全社会固定资产投资走势基本与制造业投资走势相同。
(四)政府投资特别是地方项目投资主导了固定资产投资走势
从2008年四季度到2010年底,中央政府共安排1.18万亿元新增投资,带动约4万亿元的投资总规模。地方政府随即提出超过20万亿元的总投资规模。财政投入的建设资金快速增长,2009年前11个月,投资资金来源中国家预算内资金同比增长69.8%,增幅分别比国内贷款增速和自筹资金增速快23.4个和37.6个百分点。中央项目投资增速年内一路走低,至11月底已经低于城镇固定资产投资增速15.7个百分点。而地方项目投资始终保持高速增长,走势与城镇固定资产投资走势高度吻合,地方政府投资主导了总体投资走势。
二、扩大政府投资的效果分析
(一)扩大政府投资对实现经济增长“保8”的任务发挥了重要支撑作用,为“保增长、保民生、保稳定”做出突出贡献
在大规模政府投资的拉动下,2009年我国经济实现了8.7%的增速。初步测算,在2009年前三季度GDP同比增长的7.7个百分点中,投资(资本形成)贡献了7.3个百分点(消费贡献4个百分点,净出口贡献负3.6个百分点),贡献率达到94.8%。在出口迅速回落情况下,国内投资需求的扩大,给原材料、能源等投资品产业提供了市场空间,缓解了部分产业产能过剩、供求失衡的矛盾。中央扩大内需投资中,用于民生工程的投资占比超过50%,主要投向保障性住房、农村水电路气基础设施、和教育卫生等惠民工程,这些“短平快”的民生项目很快能在提高基本公共服务水平、改善居民特别是农民生活方面发挥作用。地震灾区进行的大规模固定资产投资大大加快了灾后恢复重建速度。政府投资中那些着眼于缓解基础设施瓶颈制约和立足于节能减排的重大工程,如中西部支线机场和西部干线机场、重大水利工程、重点流域水污染防治及生态建设等,起到了为经济长远发展夯实基础的作用。
从政策效果上看,作为一项应对危机保增长的应急之策,2009年政府投资引导的全社会固定资产投资高速增长,无疑发挥了应有作用,成为保持国民经济平稳较快增长的“定海神针”,扩大投资政策达到了预期目标。但从政策的可持续性以及是否有助于解决我国经济深层次问题和矛盾的角度看,短期内大规模扩大政府投资引起的潜在问题需要引起高度重视并尽快着手解决。
(二)2009年基数突然变大使2010年投资增速和经济增长不确定性大大提高
1997年亚洲金融危机时期,我国在1998年开始实施积极财政政策,发行1000亿元长期建设国债扩大投资,当年城镇固定资产投资增速从1997年的9.26%跃升至17.18%。但随后1999年尽管发行了1100亿元长期建设国债用于投资,由于基数变大,当年城镇固定资产投资增速迅速回落到5.52%,比上一年降低11.66个百分点。在本次中央政府为应对危机新增的1.18万亿元投资中,2009年和2010年分别安排4875亿元和5885亿元,规模大致相当,由于2009年基数提高,单就中央投资看,2010年投资增长率及其对经济的拉动作用将会明显下降。
(三)就业并没有随新增投资同步扩大,投资对就业的带动作用呈减弱趋势
2009年8月份,有关部门曾经测算,4万亿投资在2009年和2010年将分别增加1273万个和1143万个就业岗位。从实际效果看,新增投资带动就业的作用有限。表1表明,2003年以来,随着我国固定资产投资不断增加,每亿元投资带来的新增就业人数呈现不断下降趋势,尤其是在2005年、2008年和2009年固定资产投资净增长额出现大幅增加(增速均超过40%)时,每亿元投资新增就业人数出现了更快的下滑。这充分说明,我国正在经历资本深化过程,相同投资能够吸纳的就业人数会下降,同时大规模投资主要是投在就业弹性较低的基础设施和重化工业等方面,对就业的拉动作用十分有限。
新增投资对就业带动作用有限存在多方面原因,主要包括:“一揽子计划”并没有提出明确的就业目标;“十大产业振兴规划”重点是支持一些资本密集型和知识密集型产业发展,对劳动密集型产业发展支持不够;基础设施投资短期内创造了临时性就业岗位,能解决就业的一时之需,但后续吸纳就业的作用十分有限;“十五”期间我国没有实现服务业占GDP比重提高3个百分点的目标,这次新增投资中用于服务业的比重较低,“十一五”服务业比重提高的目标实现难度加大等等。以此解决就业的难度可想而知。
(四)新增投资结构可能加大未来经济结构调整的压力,投资对形成新经济增长点的作用没有充分发挥
国际金融危机表面上是对我国经济增长的冲击,实质上是对我国经济结构的冲击,国民经济发展过程中长期积累下来的结构性矛盾相互交织,在外部金融危机的冲击下显露得更快更明显(见表2)。
当前的投资结构往往决定未来的经济结构。新增政府投资如果安排得当,能为调整经济结构争取更大主动性。但从新增中央政府公共投资结构看,新增投资虽然没有直接大量投到重化工业上,但超过一半投到基础设施建设领域,对原材料、能源等投资品产业拉动作用较强,而用于推动经济结构调整的“自主创新、技术改造及服务业发展”一项,所占比重还不到总投资的5%。有限的资金要兼顾不同地区不同行业的项目,难以集中力量发挥推动结构调整的作用。不仅如此,大量基础设施投资给一些本身就产能过剩的行业提供了市场空间。最明显的是,建筑业投资大规模增长极大的拉动了钢材中的线材和螺纹钢的需求量,而这部分恰恰是钢铁行业中产能过剩的一部分。
国际经验数据表明,公共投资对研发和人力资本的投资回报率往往要高于对基础设施投资的回报率。我国的基础设施投资政策需要从一种应急状态向与经济规模相适应的常态转变,从“快重准实”的要求向均衡持续的投入转变,避免经济因投资的波动造成大的起落。最重要的是合理调整政府投资结构。
一是要增加推动经济结构优化升级投资的比重。把加大技术改造和科技创新投资作为“保增长、扩内需、调结构”的有机结合点和重要抓手,在安排2010年中央政府投资时,继续增加技术改造和科技创新项目的投入,提高这方面投资所占比重,并逐步建立投入的稳定增长机制。
二是要增加战略性和前瞻性投资,着力培育新兴产业,形成新的经济增长点。利用国际金融危机带来的困难形成的倒逼机制,瞄准国际先进产业发展方向,选准重点投资领域,抓好政策的细化和落实,力争通过坚持不懈地实施一批科技创新投资项目,重点突破智能电网、新能源汽车等一批瓶颈环节,加快培育新能源、新材料、生物育种等一批新兴产业,在新一轮国际产业竞争中抢占制高点。
三是公共投资要向研发和人力资本倾斜,对关键核心技术攻关予以重点支持。加大对高技术产业的科技基础设施、国家工程中心等创新体系建设的支持。选准重点领域和薄弱环节,集中优势科技资源,有针对性地加大攻关力度,突破技术瓶颈。抓住新能源革命的契机,加大对能源技术研发和应用的支持,推动环保经济和低碳经济,积极应对全球气候变化。
(五)为筹措投资资金,各级政府的债务在地方投融资平台的“掩护”下迅速膨胀,政府债务负担特别是基层债务负担过重,潜在的系统性财政金融风险在不断积累
中央政府4万亿元投资计划需要地方政府大比例配套资金,加上地方政府提出的20万亿元投资的庞大资金需求,在地方财力本身就已很难适应事权要求的情况下,无疑是“雪上加霜”,地方政府筹资压力异常突显。受《预算法》规定地方政府不得列赤字的约束,多数地区只有采取变通做法通过设立投融资平台进行融资。
地方政府投融资平台至少存在三方面风险:
一是由银行资金风险可能引发的系统性金融风险。有关部门截至2009年5月底的调研显示,各级政府投融资平台平均资产负债率约为60%,负债中有85%的资金来自银行存款。取得的资金绝大多数投入基础设施等公共事业项目,投资回报率很低,调查显示截至2009年5月底,平均资产利润率不到1.3%,县级平台几乎没有盈利,依靠投资回报偿还银行贷款几乎不可能。长此以往,将严重威胁银行资金安全。
二是捆绑地价产生的社会风险。多数投融资平台公司主要资产是政府划拨的土地,这些土地可用于向银行申请抵押贷款,为了维持公司的融资能力,客观上地方政府就需要维持土地高价和房价泡沫,过高的房价地价成为诱发社会不稳定的因素。
三是带动政府债务无限制扩张导致的财政风险,这种风险的潜在威胁最为突出。融资平台的债务实质上是政府债务的一种延伸,最终责任人仍然是政府。为了筹集新增投资资金,地方投融资平台大规模举债无疑又成为政府债务扩张的一次“大跃进”,对其潜藏的财政风险必须给予明确的评估和衡量。我们试从一些定量指标进行评价,这里综合了一些国际国内用于衡量债务风险的一般指标,对我国目前的政府债务情况作出估计。即使作最保守估计,我国衡量政府债务是否合理的各种指标均要超过(多数是远超过)公认的警戒线,政府债务风险可见一斑。
在2009年开工项目后续资金需求和2010年新开工项目资金需求仍然较大,地方财力短期难有较大改善的情况下,地方政府投融资平台仍必须在筹集地方项目资金方面发挥作用。当前要紧的是遏制住投融资平台无序扩张的势头,对投融资平台要做实资本金,限制资产负债率,严禁抽逃资本金或者利用划拨土地进行贷款充当资本金,要制定资产负债率上限,而且应低于普通企业的资产负债比例上限,必要的情况下将投融资平台资产负债情况与地方财政并表核算,纳入人大监督,严格控制举债规模。地方政府应当逐步建立健全对政府债务的管理体制,设立地方财政偿债基金,逐步化解债务压力,不能光借不还而形成积重难返的局面。
(石宝峰,中国人民大学经济学院博士研究生,全国人大财经委经济室)
2009年,全社会固定资产投资持续保持高速增长,总投资达到224846亿元,同比增长30.1%,实际增长达到33.3%,为1981年以来最快增速。在政府投资的带动下,全年各月增速显著快于2008年同期水平。投资运行显现出以下突出特点:
(一)基础设施投资对固定资产投资的拉动作用显著增强
2009年基础设施投资同比增长44.3%,比同期全社会固定资产投资增幅快14.2个百分点。其中,“铁(路)公(路)机(场)”等投资增长尤为突出,铁路运输业增长67.5%,道路运输业增长40.1%,城市公共交通业增长59.7%,水利管理业增长52.2%,公共设施管理业增长42.6%。从行业投资对固定资产投资的拉动作用来看,“交通运输、仓储和邮政业”对固定资产投资的拉动作用2003—2008年稳定在2—3个百分点,2009年跃升到7个百分点左右;“水利、环境和公共设施管理业”也由2个百分点左右跃升到4.6个百分点。
(二)新开工项目超快速增长,投资比重显著高于往年
2009年前11个月,城镇新开工项目计划总投资136922亿元,比去年同期增长76.6%。新开工项目占施工项目计划总投资的比重为34.8%,同比提高7.96个百分点。
(三)制造业投资与房地产业投资走势分化明显
2005年以来,制造业投资和房地产开发投资合计占城镇固定资产投资的比重达到50%以上,基本上决定着固定资产投资的走势。2009年,制造业投资和房地产开发投资出现明显分化。制造业年内呈现前高后低走势,5月份之后连续走低,表明整体市场需求特别是内需状况仍不乐观。房地产开发投资增速则逐月提高,10月份增速最高时比2月增速高17.8个百分点。全社会固定资产投资走势基本与制造业投资走势相同。
(四)政府投资特别是地方项目投资主导了固定资产投资走势
从2008年四季度到2010年底,中央政府共安排1.18万亿元新增投资,带动约4万亿元的投资总规模。地方政府随即提出超过20万亿元的总投资规模。财政投入的建设资金快速增长,2009年前11个月,投资资金来源中国家预算内资金同比增长69.8%,增幅分别比国内贷款增速和自筹资金增速快23.4个和37.6个百分点。中央项目投资增速年内一路走低,至11月底已经低于城镇固定资产投资增速15.7个百分点。而地方项目投资始终保持高速增长,走势与城镇固定资产投资走势高度吻合,地方政府投资主导了总体投资走势。
二、扩大政府投资的效果分析
(一)扩大政府投资对实现经济增长“保8”的任务发挥了重要支撑作用,为“保增长、保民生、保稳定”做出突出贡献
在大规模政府投资的拉动下,2009年我国经济实现了8.7%的增速。初步测算,在2009年前三季度GDP同比增长的7.7个百分点中,投资(资本形成)贡献了7.3个百分点(消费贡献4个百分点,净出口贡献负3.6个百分点),贡献率达到94.8%。在出口迅速回落情况下,国内投资需求的扩大,给原材料、能源等投资品产业提供了市场空间,缓解了部分产业产能过剩、供求失衡的矛盾。中央扩大内需投资中,用于民生工程的投资占比超过50%,主要投向保障性住房、农村水电路气基础设施、和教育卫生等惠民工程,这些“短平快”的民生项目很快能在提高基本公共服务水平、改善居民特别是农民生活方面发挥作用。地震灾区进行的大规模固定资产投资大大加快了灾后恢复重建速度。政府投资中那些着眼于缓解基础设施瓶颈制约和立足于节能减排的重大工程,如中西部支线机场和西部干线机场、重大水利工程、重点流域水污染防治及生态建设等,起到了为经济长远发展夯实基础的作用。
从政策效果上看,作为一项应对危机保增长的应急之策,2009年政府投资引导的全社会固定资产投资高速增长,无疑发挥了应有作用,成为保持国民经济平稳较快增长的“定海神针”,扩大投资政策达到了预期目标。但从政策的可持续性以及是否有助于解决我国经济深层次问题和矛盾的角度看,短期内大规模扩大政府投资引起的潜在问题需要引起高度重视并尽快着手解决。
(二)2009年基数突然变大使2010年投资增速和经济增长不确定性大大提高
1997年亚洲金融危机时期,我国在1998年开始实施积极财政政策,发行1000亿元长期建设国债扩大投资,当年城镇固定资产投资增速从1997年的9.26%跃升至17.18%。但随后1999年尽管发行了1100亿元长期建设国债用于投资,由于基数变大,当年城镇固定资产投资增速迅速回落到5.52%,比上一年降低11.66个百分点。在本次中央政府为应对危机新增的1.18万亿元投资中,2009年和2010年分别安排4875亿元和5885亿元,规模大致相当,由于2009年基数提高,单就中央投资看,2010年投资增长率及其对经济的拉动作用将会明显下降。
(三)就业并没有随新增投资同步扩大,投资对就业的带动作用呈减弱趋势
2009年8月份,有关部门曾经测算,4万亿投资在2009年和2010年将分别增加1273万个和1143万个就业岗位。从实际效果看,新增投资带动就业的作用有限。表1表明,2003年以来,随着我国固定资产投资不断增加,每亿元投资带来的新增就业人数呈现不断下降趋势,尤其是在2005年、2008年和2009年固定资产投资净增长额出现大幅增加(增速均超过40%)时,每亿元投资新增就业人数出现了更快的下滑。这充分说明,我国正在经历资本深化过程,相同投资能够吸纳的就业人数会下降,同时大规模投资主要是投在就业弹性较低的基础设施和重化工业等方面,对就业的拉动作用十分有限。
新增投资对就业带动作用有限存在多方面原因,主要包括:“一揽子计划”并没有提出明确的就业目标;“十大产业振兴规划”重点是支持一些资本密集型和知识密集型产业发展,对劳动密集型产业发展支持不够;基础设施投资短期内创造了临时性就业岗位,能解决就业的一时之需,但后续吸纳就业的作用十分有限;“十五”期间我国没有实现服务业占GDP比重提高3个百分点的目标,这次新增投资中用于服务业的比重较低,“十一五”服务业比重提高的目标实现难度加大等等。以此解决就业的难度可想而知。
(四)新增投资结构可能加大未来经济结构调整的压力,投资对形成新经济增长点的作用没有充分发挥
国际金融危机表面上是对我国经济增长的冲击,实质上是对我国经济结构的冲击,国民经济发展过程中长期积累下来的结构性矛盾相互交织,在外部金融危机的冲击下显露得更快更明显(见表2)。
当前的投资结构往往决定未来的经济结构。新增政府投资如果安排得当,能为调整经济结构争取更大主动性。但从新增中央政府公共投资结构看,新增投资虽然没有直接大量投到重化工业上,但超过一半投到基础设施建设领域,对原材料、能源等投资品产业拉动作用较强,而用于推动经济结构调整的“自主创新、技术改造及服务业发展”一项,所占比重还不到总投资的5%。有限的资金要兼顾不同地区不同行业的项目,难以集中力量发挥推动结构调整的作用。不仅如此,大量基础设施投资给一些本身就产能过剩的行业提供了市场空间。最明显的是,建筑业投资大规模增长极大的拉动了钢材中的线材和螺纹钢的需求量,而这部分恰恰是钢铁行业中产能过剩的一部分。
国际经验数据表明,公共投资对研发和人力资本的投资回报率往往要高于对基础设施投资的回报率。我国的基础设施投资政策需要从一种应急状态向与经济规模相适应的常态转变,从“快重准实”的要求向均衡持续的投入转变,避免经济因投资的波动造成大的起落。最重要的是合理调整政府投资结构。
一是要增加推动经济结构优化升级投资的比重。把加大技术改造和科技创新投资作为“保增长、扩内需、调结构”的有机结合点和重要抓手,在安排2010年中央政府投资时,继续增加技术改造和科技创新项目的投入,提高这方面投资所占比重,并逐步建立投入的稳定增长机制。
二是要增加战略性和前瞻性投资,着力培育新兴产业,形成新的经济增长点。利用国际金融危机带来的困难形成的倒逼机制,瞄准国际先进产业发展方向,选准重点投资领域,抓好政策的细化和落实,力争通过坚持不懈地实施一批科技创新投资项目,重点突破智能电网、新能源汽车等一批瓶颈环节,加快培育新能源、新材料、生物育种等一批新兴产业,在新一轮国际产业竞争中抢占制高点。
三是公共投资要向研发和人力资本倾斜,对关键核心技术攻关予以重点支持。加大对高技术产业的科技基础设施、国家工程中心等创新体系建设的支持。选准重点领域和薄弱环节,集中优势科技资源,有针对性地加大攻关力度,突破技术瓶颈。抓住新能源革命的契机,加大对能源技术研发和应用的支持,推动环保经济和低碳经济,积极应对全球气候变化。
(五)为筹措投资资金,各级政府的债务在地方投融资平台的“掩护”下迅速膨胀,政府债务负担特别是基层债务负担过重,潜在的系统性财政金融风险在不断积累
中央政府4万亿元投资计划需要地方政府大比例配套资金,加上地方政府提出的20万亿元投资的庞大资金需求,在地方财力本身就已很难适应事权要求的情况下,无疑是“雪上加霜”,地方政府筹资压力异常突显。受《预算法》规定地方政府不得列赤字的约束,多数地区只有采取变通做法通过设立投融资平台进行融资。
地方政府投融资平台至少存在三方面风险:
一是由银行资金风险可能引发的系统性金融风险。有关部门截至2009年5月底的调研显示,各级政府投融资平台平均资产负债率约为60%,负债中有85%的资金来自银行存款。取得的资金绝大多数投入基础设施等公共事业项目,投资回报率很低,调查显示截至2009年5月底,平均资产利润率不到1.3%,县级平台几乎没有盈利,依靠投资回报偿还银行贷款几乎不可能。长此以往,将严重威胁银行资金安全。
二是捆绑地价产生的社会风险。多数投融资平台公司主要资产是政府划拨的土地,这些土地可用于向银行申请抵押贷款,为了维持公司的融资能力,客观上地方政府就需要维持土地高价和房价泡沫,过高的房价地价成为诱发社会不稳定的因素。
三是带动政府债务无限制扩张导致的财政风险,这种风险的潜在威胁最为突出。融资平台的债务实质上是政府债务的一种延伸,最终责任人仍然是政府。为了筹集新增投资资金,地方投融资平台大规模举债无疑又成为政府债务扩张的一次“大跃进”,对其潜藏的财政风险必须给予明确的评估和衡量。我们试从一些定量指标进行评价,这里综合了一些国际国内用于衡量债务风险的一般指标,对我国目前的政府债务情况作出估计。即使作最保守估计,我国衡量政府债务是否合理的各种指标均要超过(多数是远超过)公认的警戒线,政府债务风险可见一斑。
在2009年开工项目后续资金需求和2010年新开工项目资金需求仍然较大,地方财力短期难有较大改善的情况下,地方政府投融资平台仍必须在筹集地方项目资金方面发挥作用。当前要紧的是遏制住投融资平台无序扩张的势头,对投融资平台要做实资本金,限制资产负债率,严禁抽逃资本金或者利用划拨土地进行贷款充当资本金,要制定资产负债率上限,而且应低于普通企业的资产负债比例上限,必要的情况下将投融资平台资产负债情况与地方财政并表核算,纳入人大监督,严格控制举债规模。地方政府应当逐步建立健全对政府债务的管理体制,设立地方财政偿债基金,逐步化解债务压力,不能光借不还而形成积重难返的局面。
(石宝峰,中国人民大学经济学院博士研究生,全国人大财经委经济室)