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魔鬼存在于细节。尽管新出台的“放宽农村地区银行业金融机构准入政策”开启了农村金融快速发展的大门，但操作细节的制定、配套措施的施行以及改革发展思路的进一步拓宽，将最终决定能否开创出农村金融的新局面。
农村金融的重大突破
最近银监会出台的“放宽农村地区银行业金融机构准入政策”（以下称“准入政策”）是新中国农村金融史上的一个重大突破。
首先，农村金融终于走出了由农村信用社一家承担，即所谓的“一农扛三农”的局面。多元化的精神不但体现在允许农民成立社区金融合作组织，还允许其成立村镇银行这样的正规银行机构，以及能够把大型批发型金融机构与个体农户联结起来的零售型贷款公司。这样，就使处在不同地区、不同发展水平的农村可以根据自己的情况选择一种或多种形式来解决融资难的问题。
其次，“准入政策”开拓了民间资本进入银行业的一个新渠道。长期以来，金融业一直是国家垄断，民营资本很难进入，由民营资本组建的银行业金融机构更是凤毛麟角。对于放宽民营资本进入金融业，学术界已讨论了多年，但因种种原因，除了被允许参股之外，一直没有被批准新建机构。而“准入政策”所建议的几种形式，基本上都是以民营资金为主的新建机构。从中国人民银行在五省试点的“只贷不存”小额贷款公司来看，民间资本对进入金融业有极大的热情和潜力。
第三，“准入政策”的另一个创新在于“低门槛”的规定。我国现有的银行准入的规定都是为较大规模的银行设计的。这些规定对社区型的金融机构资金要求过大，门槛过高。而新“准入政策”适度地把村镇银行的注册资本、人员要求都降低了，这样就使民间资本能更方便地进入。
更重要的是，这种“多元化、民营化、低门槛”的机制设计给未来的中国金融改革开启了一个新思路，这些机制今后还可以运用到城市金融改革中。我国的城市金融同样也需要多元化的服务，同样需要民营资本更灵活、更大规模地进入。而且，对给中小企业提供服务的金融机构也应该采取低门槛、多准入、严监管的方式。如果这些机制在农村能成功，那么其在城市成功的可能性是不是也会比较大呢？因此“准入政策”的成功与否不但对农村金融至关重要，也很可能给中国未来的金融改革闯出一条新道路，其影响不可低估。
细化“准入政策”建议
“准入政策”给农村金融开拓了一条崭新的多元化发展道路，但是目前的政策还只是一个框架，不完全具备可操作性，其中一些规定过于严格，可能会成为民间资本大规模进入的障碍。
应适度放宽对村镇银行发起人的要求。“准入政策”规定，村镇银行应有至少一家境内银行作为发起人，而且股份比例不得低于20%。这条规定保证了村镇银行的专业性和安全性。但与此同时，这很可能成为筹建村镇银行难以逾越的鸿沟。首先，按有关规定，国内商业银行是不准进行股权投资的，这可能会阻碍商业银行投资村镇银行。即使这一条禁令放开，也涉及到商业银行愿不愿意参股这些小银行的问题。商业银行在过去几年中纷纷从农村与落后地区退出，在目前没有明显激励机制的情况下，这些银行重返或是进入贫困农村地区的可能性有多大也是一个问题。退一步说，即使这些银行真的愿意为农村做贡献，从风险控制、操作成本等角度来看，它们更有可能直接成立自己的农村网点，这比入股一个全新的县级小银行更具操作性。因此，这一条规定可能使村镇银行极度难产。即使有个别的银行愿意做一两个试点，这种模式也很难大规模推广。
应取消贷款公司由商业银行或合作银行全资设立的规定。与上面同样的理由，商业银行也不会愿意去成立全资的贷款公司。对于商业银行来说，其要对贷款公司承担的风险与自己开营业所所承担的风险一样，却不能吸收存款。从人民银行在五个省成立的小额贷款公司试点情况来看，贷款公司不能吸收存款，股东承担所有风险。这样的贷款公司对社会的风险很小，因此可以完全由民间资本来成立。如果有商业银行愿意参一点股，也未尝不可，但并不需要全资拥有。即使将来有些贷款公司得到大的金融机构或政策性银行的批发贷款，这些贷款机构也会像他们给任何企业的贷款一样，先要进行大量的尽职调查。如国家开发银行最近给中国扶贫基金会小额贷款机构1亿人民币的批发贷款一样，他们作了大量的调查工作。
应尽早出台社区信用合作组织的审批与管理条例。与上面设立村镇银行和贷款公司相比，对社区信用合作组织的规定当前更具可操作性。目前农村已经存在大量的农民专业合作组织、农民协会。农民的合作意愿很强，只要赋予金融内容，找专业人员操作，社区信用组织立刻就可以成立很多。现在缺的是一个细致的社区合作组织的审批与管理条例。有关部门可以先集中力量，参照国内外合作金融成功与失败的经验，在广泛征求各方意见的基础上，尽快出台社区合作组织条例。在条例中，应该特别研究通过什么渠道能使运作良好的社区信用组织从商业银行或政策性银行得到批发贷款。
应有农村金融机构贷款利率政策的配合。国际经验证明，农村金融能否成功与利率政策关系极大。农村金融业务数额小、成本高、风险大，农村金融机构要吸引人去投资，要实现可持续发展，农村贷款一定要有较商业贷款更高的利率。同时，不要低估农民对利率的承受能力，不要把商业贷款利率简单地套用到农民的小额、无抵押的农副业贷款利率上。各国的经验都证明了，哪里放开了小额贷款的利率，哪里的正规金融活动就能顺利地开展起来，农民就能得益。反之，发放低息的农业贷款，受益的都是农村中有钱有势的富人，农村金融业会随之萎缩。希望把对五省小额贷款公司试点的利率政策，即利率上限不超过基准利率四倍，推广到银监会组织的六省（区）试点中，摸索出经验后及时向全国推广。
应迅速增加对农村金融的监管投入。几年前，亚洲开发银行对亚洲各国小额贷款的监管进行深入的研究后得出的结论是，对小额贷款组织一般不需要审慎监管，通过行业自律等就够了；而对较大规模吸收存款的贷款机构则要严格监管。应该预测到，一旦农民与民间资本发动起来后，大量的社区信用组织会提出申请，监管当局要及时做好准备，必要时迅速加大对试点地区监管机构人力和财力的投入。对此，有关部门应从人员配置到资金配置采取更灵活的机制，避免因审批人员不够而挫伤了农民与民营资本参与农村金融的积极性。
拓宽开放的深度与广度
尽管“准入政策”的出台在我国农村金融发展上迈出了一大步，但农村金融改革与发展的路还很长，任务还十分艰巨。特别是在贫困地区，完全靠市场，完全靠商业化运作并不能彻底解决农村金融问题。进一步拓宽农村金融发展的深度与广度，需要政府这只看得见的手来调动市场这只看不见的手。
制定类似“社区再投资法”的法律法规推动商业金融机构到农村去。很多国家的经验都证明，没有一些硬约束，商业银行是不愿意对农村金融有过多的投入的。为此，一些国家制定了特别的法律法规，对金融机构支持落后地区发展提出了具体要求。其中最突出的是美国的“社区再投资法”（CommunityReinvestmentACT），它要求存款机构必须为其所在社区提供信贷支持，而且其中一部分必须贷给社区的中低收入人群。美国的“社区再投资法”对平衡地区间发展差异，特别是对中低收入人群的生活改善做出了重大贡献。泰国政府要求商业银行对农村的贷款要占总贷款的20%。印度也有类似的规定。各国的实践证明，有了这些规定，商业银行或者通过自己的营业网点，或者把资金批发给农村草根金融组织去向农民贷款，这对农村和落后地区的经济发展起了重大作用。
2005年中国的“中央一号文件”提出了类似社区再投资法的要求，规定县域内各金融机构要承担支持“三农”的义务。实践证明，没有硬性指标这一措施很难落实下去。从现实的情况看来，不管是村镇银行、贷款公司还是社区信用组织，仅靠动员当地的储蓄还不足以达到城市反哺农村、工业反哺农业的战略目标。建议有关部门及早推出适用于我国国情的对农村投资的规定，使草根金融机构能得到大金融机构的强力支持。
尽快出台扶持社会投资型的小额贷款机构政策。尽管商业化农村金融机构在中国有很大的市场，但还是有部分贫困地区、部分贫困农民不可能得到商业金融的支持。极贫困人群可以通过政府的农村低保系统对其进行帮助。国际经验证明，社会投资型的小额贷款组织能解决相当一大部分商业金融顾不到，而又不属于低保范围的贫困人群的问题。社会投资型的小额贷款组织，是一部分企业家与公益群体运用商业操作的模式来运营的金融机构，其与商业金融最大的不同，在于它不以利润最大化为投资目标。与公益性和慈善性机构不同，它至少要收回成本，甚至往往还能获得社会平均利润率。只有这样，这些机构才能吸引更多的投资，才能长期可持续地发展。事实上，尤努斯教授领导的孟加拉乡村银行就是典型的社会投资型农村金融机构。在很多国家都有一大批运行非常健康的社会投资型农村金融机构。
在过去的十几年里，我国已经出现了一大批小额信贷组织，鼎盛时期超过300个。到目前为止，还有几十个小额信贷机构活跃在贫困地区。这些机构也是农村金融的一部分，是解决贫困问题的中坚力量之一。目前，这些机构中的大多数还处于十分困难的境地，其中最大的问题在于资金的限制。因不能吸收存款，社会上的捐赠又十分有限，所以小额信贷机构的规模一直做不大。很多机构已经运作了十多年，形成了很好的团队与文化，就因为资金问题，一直不能扩大。从总体上说，国家有关部门对社会投资型的农村金融机构还没有给出特殊的政策，它们甚至也享受不到“准入政策”给商业性农村金融提供的运作空间。
笔者呼吁有关部门尽早制定对社会投资型小额贷款机构的扶持政策，使它们有合法的地位和正式的身份。特别是对那些有一定规模与实力、经过较长历史考验的成熟机构，应给予某些金融业务的合法经营权，帮助它们开辟合适的批发资金渠道。
把“准入政策”推广到其他金融领域。如果银行业可以采取多元化、民营化、低门槛、严监管的政策，则保险业、证券业以及其他的金融行业是否也应该沿着这一思路重新思考，重新设计其支农政策、支农措施。农村金融的发展绝不仅是银行业一个行业的责任。农民对农业保险有着巨大的需求，保险业是否也应该按这种新思路给民间资本开拓新机会。证券业同样可以为“三农”发展做出贡献。事实上，国外发达国家证券业的很多重要业务就是从对农业的服务中发展出来的。各个金融部门都应该根据农村发展的特点，设计出合适的市场和产品，与银行业一起推动“三农”发展。
借新农村建设的东风，我国的农村金融正处于一个大发展的关键时刻。当前，政府的准入政策、监管政策以及其他各种支持政策对未来农村金融的成败起着决定性作用。国家有责任帮助农村金融机构克服各种障碍。在一个更开放的金融环境下，借力于民间资金，中国一定能在农村金融的发展上取得重大突破。
（本文仅代表作者个人意见，与亚洲开发银行的政策和观点无关）
(作者系亚洲开发银行驻中国代表处副代表)
农村金融的重大突破
最近银监会出台的“放宽农村地区银行业金融机构准入政策”（以下称“准入政策”）是新中国农村金融史上的一个重大突破。
首先，农村金融终于走出了由农村信用社一家承担，即所谓的“一农扛三农”的局面。多元化的精神不但体现在允许农民成立社区金融合作组织，还允许其成立村镇银行这样的正规银行机构，以及能够把大型批发型金融机构与个体农户联结起来的零售型贷款公司。这样，就使处在不同地区、不同发展水平的农村可以根据自己的情况选择一种或多种形式来解决融资难的问题。
其次，“准入政策”开拓了民间资本进入银行业的一个新渠道。长期以来，金融业一直是国家垄断，民营资本很难进入，由民营资本组建的银行业金融机构更是凤毛麟角。对于放宽民营资本进入金融业，学术界已讨论了多年，但因种种原因，除了被允许参股之外，一直没有被批准新建机构。而“准入政策”所建议的几种形式，基本上都是以民营资金为主的新建机构。从中国人民银行在五省试点的“只贷不存”小额贷款公司来看，民间资本对进入金融业有极大的热情和潜力。
第三，“准入政策”的另一个创新在于“低门槛”的规定。我国现有的银行准入的规定都是为较大规模的银行设计的。这些规定对社区型的金融机构资金要求过大，门槛过高。而新“准入政策”适度地把村镇银行的注册资本、人员要求都降低了，这样就使民间资本能更方便地进入。
更重要的是，这种“多元化、民营化、低门槛”的机制设计给未来的中国金融改革开启了一个新思路，这些机制今后还可以运用到城市金融改革中。我国的城市金融同样也需要多元化的服务，同样需要民营资本更灵活、更大规模地进入。而且，对给中小企业提供服务的金融机构也应该采取低门槛、多准入、严监管的方式。如果这些机制在农村能成功，那么其在城市成功的可能性是不是也会比较大呢？因此“准入政策”的成功与否不但对农村金融至关重要，也很可能给中国未来的金融改革闯出一条新道路，其影响不可低估。
细化“准入政策”建议
“准入政策”给农村金融开拓了一条崭新的多元化发展道路，但是目前的政策还只是一个框架，不完全具备可操作性，其中一些规定过于严格，可能会成为民间资本大规模进入的障碍。
应适度放宽对村镇银行发起人的要求。“准入政策”规定，村镇银行应有至少一家境内银行作为发起人，而且股份比例不得低于20%。这条规定保证了村镇银行的专业性和安全性。但与此同时，这很可能成为筹建村镇银行难以逾越的鸿沟。首先，按有关规定，国内商业银行是不准进行股权投资的，这可能会阻碍商业银行投资村镇银行。即使这一条禁令放开，也涉及到商业银行愿不愿意参股这些小银行的问题。商业银行在过去几年中纷纷从农村与落后地区退出，在目前没有明显激励机制的情况下，这些银行重返或是进入贫困农村地区的可能性有多大也是一个问题。退一步说，即使这些银行真的愿意为农村做贡献，从风险控制、操作成本等角度来看，它们更有可能直接成立自己的农村网点，这比入股一个全新的县级小银行更具操作性。因此，这一条规定可能使村镇银行极度难产。即使有个别的银行愿意做一两个试点，这种模式也很难大规模推广。
应取消贷款公司由商业银行或合作银行全资设立的规定。与上面同样的理由，商业银行也不会愿意去成立全资的贷款公司。对于商业银行来说，其要对贷款公司承担的风险与自己开营业所所承担的风险一样，却不能吸收存款。从人民银行在五个省成立的小额贷款公司试点情况来看，贷款公司不能吸收存款，股东承担所有风险。这样的贷款公司对社会的风险很小，因此可以完全由民间资本来成立。如果有商业银行愿意参一点股，也未尝不可，但并不需要全资拥有。即使将来有些贷款公司得到大的金融机构或政策性银行的批发贷款，这些贷款机构也会像他们给任何企业的贷款一样，先要进行大量的尽职调查。如国家开发银行最近给中国扶贫基金会小额贷款机构1亿人民币的批发贷款一样，他们作了大量的调查工作。
应尽早出台社区信用合作组织的审批与管理条例。与上面设立村镇银行和贷款公司相比，对社区信用合作组织的规定当前更具可操作性。目前农村已经存在大量的农民专业合作组织、农民协会。农民的合作意愿很强，只要赋予金融内容，找专业人员操作，社区信用组织立刻就可以成立很多。现在缺的是一个细致的社区合作组织的审批与管理条例。有关部门可以先集中力量，参照国内外合作金融成功与失败的经验，在广泛征求各方意见的基础上，尽快出台社区合作组织条例。在条例中，应该特别研究通过什么渠道能使运作良好的社区信用组织从商业银行或政策性银行得到批发贷款。
应有农村金融机构贷款利率政策的配合。国际经验证明，农村金融能否成功与利率政策关系极大。农村金融业务数额小、成本高、风险大，农村金融机构要吸引人去投资，要实现可持续发展，农村贷款一定要有较商业贷款更高的利率。同时，不要低估农民对利率的承受能力，不要把商业贷款利率简单地套用到农民的小额、无抵押的农副业贷款利率上。各国的经验都证明了，哪里放开了小额贷款的利率，哪里的正规金融活动就能顺利地开展起来，农民就能得益。反之，发放低息的农业贷款，受益的都是农村中有钱有势的富人，农村金融业会随之萎缩。希望把对五省小额贷款公司试点的利率政策，即利率上限不超过基准利率四倍，推广到银监会组织的六省（区）试点中，摸索出经验后及时向全国推广。
应迅速增加对农村金融的监管投入。几年前，亚洲开发银行对亚洲各国小额贷款的监管进行深入的研究后得出的结论是，对小额贷款组织一般不需要审慎监管，通过行业自律等就够了；而对较大规模吸收存款的贷款机构则要严格监管。应该预测到，一旦农民与民间资本发动起来后，大量的社区信用组织会提出申请，监管当局要及时做好准备，必要时迅速加大对试点地区监管机构人力和财力的投入。对此，有关部门应从人员配置到资金配置采取更灵活的机制，避免因审批人员不够而挫伤了农民与民营资本参与农村金融的积极性。
拓宽开放的深度与广度
尽管“准入政策”的出台在我国农村金融发展上迈出了一大步，但农村金融改革与发展的路还很长，任务还十分艰巨。特别是在贫困地区，完全靠市场，完全靠商业化运作并不能彻底解决农村金融问题。进一步拓宽农村金融发展的深度与广度，需要政府这只看得见的手来调动市场这只看不见的手。
制定类似“社区再投资法”的法律法规推动商业金融机构到农村去。很多国家的经验都证明，没有一些硬约束，商业银行是不愿意对农村金融有过多的投入的。为此，一些国家制定了特别的法律法规，对金融机构支持落后地区发展提出了具体要求。其中最突出的是美国的“社区再投资法”（CommunityReinvestmentACT），它要求存款机构必须为其所在社区提供信贷支持，而且其中一部分必须贷给社区的中低收入人群。美国的“社区再投资法”对平衡地区间发展差异，特别是对中低收入人群的生活改善做出了重大贡献。泰国政府要求商业银行对农村的贷款要占总贷款的20%。印度也有类似的规定。各国的实践证明，有了这些规定，商业银行或者通过自己的营业网点，或者把资金批发给农村草根金融组织去向农民贷款，这对农村和落后地区的经济发展起了重大作用。
2005年中国的“中央一号文件”提出了类似社区再投资法的要求，规定县域内各金融机构要承担支持“三农”的义务。实践证明，没有硬性指标这一措施很难落实下去。从现实的情况看来，不管是村镇银行、贷款公司还是社区信用组织，仅靠动员当地的储蓄还不足以达到城市反哺农村、工业反哺农业的战略目标。建议有关部门及早推出适用于我国国情的对农村投资的规定，使草根金融机构能得到大金融机构的强力支持。
尽快出台扶持社会投资型的小额贷款机构政策。尽管商业化农村金融机构在中国有很大的市场，但还是有部分贫困地区、部分贫困农民不可能得到商业金融的支持。极贫困人群可以通过政府的农村低保系统对其进行帮助。国际经验证明，社会投资型的小额贷款组织能解决相当一大部分商业金融顾不到，而又不属于低保范围的贫困人群的问题。社会投资型的小额贷款组织，是一部分企业家与公益群体运用商业操作的模式来运营的金融机构，其与商业金融最大的不同，在于它不以利润最大化为投资目标。与公益性和慈善性机构不同，它至少要收回成本，甚至往往还能获得社会平均利润率。只有这样，这些机构才能吸引更多的投资，才能长期可持续地发展。事实上，尤努斯教授领导的孟加拉乡村银行就是典型的社会投资型农村金融机构。在很多国家都有一大批运行非常健康的社会投资型农村金融机构。
在过去的十几年里，我国已经出现了一大批小额信贷组织，鼎盛时期超过300个。到目前为止，还有几十个小额信贷机构活跃在贫困地区。这些机构也是农村金融的一部分，是解决贫困问题的中坚力量之一。目前，这些机构中的大多数还处于十分困难的境地，其中最大的问题在于资金的限制。因不能吸收存款，社会上的捐赠又十分有限，所以小额信贷机构的规模一直做不大。很多机构已经运作了十多年，形成了很好的团队与文化，就因为资金问题，一直不能扩大。从总体上说，国家有关部门对社会投资型的农村金融机构还没有给出特殊的政策，它们甚至也享受不到“准入政策”给商业性农村金融提供的运作空间。
笔者呼吁有关部门尽早制定对社会投资型小额贷款机构的扶持政策，使它们有合法的地位和正式的身份。特别是对那些有一定规模与实力、经过较长历史考验的成熟机构，应给予某些金融业务的合法经营权，帮助它们开辟合适的批发资金渠道。
把“准入政策”推广到其他金融领域。如果银行业可以采取多元化、民营化、低门槛、严监管的政策，则保险业、证券业以及其他的金融行业是否也应该沿着这一思路重新思考，重新设计其支农政策、支农措施。农村金融的发展绝不仅是银行业一个行业的责任。农民对农业保险有着巨大的需求，保险业是否也应该按这种新思路给民间资本开拓新机会。证券业同样可以为“三农”发展做出贡献。事实上，国外发达国家证券业的很多重要业务就是从对农业的服务中发展出来的。各个金融部门都应该根据农村发展的特点，设计出合适的市场和产品，与银行业一起推动“三农”发展。
借新农村建设的东风，我国的农村金融正处于一个大发展的关键时刻。当前，政府的准入政策、监管政策以及其他各种支持政策对未来农村金融的成败起着决定性作用。国家有责任帮助农村金融机构克服各种障碍。在一个更开放的金融环境下，借力于民间资金，中国一定能在农村金融的发展上取得重大突破。
（本文仅代表作者个人意见，与亚洲开发银行的政策和观点无关）
(作者系亚洲开发银行驻中国代表处副代表)