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摘要：本文根据自身工作实践，介绍了现行大型铁路建设项目投资控制体制，并探讨了现行大型铁路建设项目投资控制体制中存在的问题。
关键词：大型铁路；建设项目；投资控制
中图分类号：[F530.36] 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）06-00-02
一、现行大型铁路建设项目投资控制体制
现行大型铁路建设项目实行全过程、全方位的投资管理，按项目（预）可行性研究报告、初步设计、工程招投标、项目实施四个阶段进行投资控制。项目建设单位是建设项目投资控制的责任主体，项目设计单位是全过程投资控制的基础，项目施工单位依据设计图纸组织施工并按照合同价款控制投资，项目监理单位对工程施工和验工计价实施监理。铁道部有关部门按职责分工对全过程投资进行审批和监管。
1.可行性研究阶段
项目可行性研究阶段应科学确定建设规模和技术标准，优化选择技术方案并合理核定项目投资估算。可行性研究重点研究项目的工程范围、技术标准、线路主要方案、主要设备设计原则、重大桥隧工程方案和桥隧工程比例、主要站段建设规模、项目建设年限、资金筹措方案和项目的效益评价等内容。
项目征地拆迁依据国家和建设项目所在省（自治区、直辖市）的相关规定及铁道部与有关省、自治区、直辖市政府确定的征地拆迁工作和费用补偿原则，分析具体补偿单价和费用列入估算。
2.初步设计阶段
项目初步设计是依据国家或铁道部批准可行性研究报告的建设范围、规模和主要技术标准，对设计方案、工程措施、工程数量和投资进一步优化和深化设计。设计概算以批复投资估算为基础，按照设计概算编制办法，依据各专业设计工程数量和施工组织设计进行编制。项目初步设计概算审查以批复可行性研究报告确定的技术标准和建设规模为依据，初步设计总概算静态投资不应超过投资估算的静态投资。项目初步设计总概算超出批复投资估算10%时，需重新履行规定审批程序后批准执行。
3.工程招投标阶段
项目建设单位组织设计单位按照批复的初步设计进行施工图设计，编制施工图预算，预算报铁道部核备。项目预算必须严格控制在批复初步设计鉴修概算之内。预算超出鉴修概算的建设项目，设计单位应对施工图设计重新复核，并对投资增加原因进行分析说明。
项目招投标阶段投标人的投标报价必须符合工程数量和计价匹配的原则，在工程质量、工期、安全等得到保证的条件下，通过市场竞争合理降低工程造价。工程招标中各投标人报价均超出项目施工图预算时即宣布招标失败，经铁道部研究后重新组织招标。
4.项目实施阶段
在项目开工准备阶段，建设单位要重点推进征地拆迁工作和落实外部协议的实施，并控制征地拆迁补偿等施工准备费用支出；研究制订投资计划、验工计价、设计变更等建设管理实施细则，规范投資计划和资金拨付管理；组织编制项目指导性施工组织设计，并对施工组织计划的合理性、有效性、经济性进行评估。
项目建设单位以批复初步设计总概算、执行预算及建设单位（或出资人代表）建议计划为基础编制并向铁道部报送年度建议计划。铁道部批准年度计划后，项目建设单位应严格执行计划，组织施工和验工计价。
项目建设单位应根据铁道部变更设计管理办法、工程建设实际和施工承包合同约定，严格控制变更设计及费用调整。建设单位要成立变更设计领导小组，负责变更设计的审查工作。变更设计按照“先批准、后变更、先设计、后施工”的程序办理报批手续。Ⅰ类变更设计要报铁道部审批。
严格其他费用性支出管理。批复设计概算外需要增加的费用支出项目必须有合法依据并履行报批手续。
在批复规模内建设单位组织编制项目清理概算文件报铁道部审批。建设项目清理概算超出批准概算时，应与鉴修概算进行详细对照分析、说明原因、落实责任提出处置意见，随项目清理概算文件一并报铁道部审查。
5.考核
项目设计单位对各阶段勘察设计质量负责，由于设计达不到规定深度或质量原因造成工程投资增加，除设计单位承担无偿设计修复责任外，还应相应扣减设计单位的勘察设计费并纳入质量信誉考评，同时依法承担由此带来的工程损失。
项目施工监理单位必须按监理合同履行对投资控制的相应职责，由于其现场监督不到位造成工程损失和投资浪费的，项目监理单位应承担相应的赔偿责任。
项目施工单位对工程施工的质量和安全直接负责，同时承担按照工程承包合同确定的工程价款和工期完成工程施工的责任。工程施工中如发现现场实际与设计文件不符，项目施工单位必须及时向建设、设计或监理单位反映，经确认处理后继续施工。由于项目施工单位未如实反映施工变化情况或施工管理不善造成工程质量事故或投资增加，由项目施工单位承担相应工程修复和投资增加的责任。
二、现行大型铁路建设项目投资控制体制存在的问题
1.可行性研究阶段编制的投资估算没有列入涨价预备费
国家规定投资估算、概算和预算中不计列涨价预备费。现在我国开始进入老年化社会，劳动力变少。与工程相关的劳动岗位由于劳动强度大，从事的人越来越少，建筑工人工资快速上涨。人工费在工程投资中占很大比例，人工费的上涨造成工程投资的大幅增加。
大型铁路项目占地多，多经过人口密集的城市和乡镇，征地拆迁数量大，其费用占项目总投资的20%以上。现在国家不再定期发文对征地拆迁规定价格标准，全部执行市场评估价格。今年我国的房地产市场相当火爆，房价地价快速上涨，征地拆迁费用跟随大幅上涨。
国家批复可行性研究到工程建设施工完成时间间隔长达5年以上，期间两大组成费用人工费和征地拆迁费上涨造成投资估算与实际投资较大偏差。可行性研究投资估算作为国家控制大型铁路建设项目投资的基础应列入涨价预备费，并根据工程具体情况测算其费用比例。 2.初步设计阶段的投资控制效果不好
项目初步设计概算以批复投资估算为基础，不能超出投资估算。设计概算由铁路设计院编制，设计院对项目投资控制只限于不超出投资估算。
国家规定了铁路项目设计费的计算方法，目前基本以铁路设计概算中建安和设备费用的2%计算，概算越大，设计费越高。
优化设计需对各专业的各种设计方案进行比选，工作量大。而铁路初步设计时间很短，相应的优化比选工作来不及开展。
设计院是企业，以盈利为目的。设计院优化设计，提高概算编制质量，来节约投资的动力不足，只要初步设计概算不超出投资估算就可以上报铁道部。造成初步设计阶段的投资控制达不到应有的效果。
3.投标报价未与工程实际相结合
铁道部工程招投标中心组织铁路工程招投标时以设计院的施工图预算为标底，由具备铁路施工资质的施工单位投标报价。由于铁路大型基建一直未开放市场，由政府和大型央企主导，形成了一个自我当对封闭的系统。铁道部、铁路局、铁路设计院和各铁路施工单位都是同一个系统分离而独立的单位，相互关系密切。铁路施工单位都是在设计院的施工图预算基础上降价一定比例来投标报价，而非根据项目和企业自身情况来编制报价，对投标报价的质量控制不严。如项目施工成本与投标报价相差太大，造成亏损，铁路施工单位寄希望通过项目竣工验收后铁道部组织的项目概算清理来挽回亏损。
4.项目实施阶段的投资控制主体不明确
驻铁路项目现场的铁路项目建设指挥部应该是投资控制的主体，但有于铁路项目投资巨大，且属国家重点投资，铁道部针对铁路项目制定了大量的规章制度，对铁路项目建设指挥部的权限进行详细规定。对于施工过程中发生的许多问题需向铁路局和铁道部逐级报告，过程复杂且反复较多，耗时长。造成部分工程未批准先施工，其费用也不能及时明確，增加的投资不能到位，影响项目建设和增加施工成本。
当前铁路项目实行的是施工总承包，施工企业权利有限，而现场铁路项目建设指挥部不是投资控制主体，铁道部作为全国铁路项目投资控制主体，不能做到结合各项目实际情况来控制实施阶段的投资。铁路项目实施阶段的投资偏差需在项目竣工验收后的投资概算清理时处理，对于已经发生的偏差，已不能控制。
我建议从两方面完善实施阶段的投资控制。一要给铁路项目建设指挥部更多的权利，减少铁道部和铁路局的上报和审批。二要在铁路项目招投标中推广施工设计总承包。以可行性研究投资估算为标底，让优秀的施工企业和设计企业组成总承包联合体参加投标。实施阶段除可行性研究批复的工程范围、技术标准、线路主要方案、主要设备设计原则、重大桥隧工程方案和桥隧工程比例、主要站段建设规模、项目建设年限等内容变化外，其他一切变化及造成的投资变化由中标联合体承担。
5.规范考核的主体和依据
现行铁路项目考核的主体为铁道部和铁路局，考核的依据多为各种文件，考核流于形式。
铁路项目经过招投标进入实施阶段后，铁道部作为政府部门根据铁道部相关文件规定对项目建设指挥部进行考核。施工企业和设计企业跟项目建设指挥部是企业合同关系，跟铁道部等政府部门没有合同关系，应由项目建设指挥部根据合同相关内容对施工企业和设计企业进行考核。
三、结语
现行的大型铁路建设项目投资控制体制是以政府为主导，通过各阶段政府审批控制来实现投资控制的，这个体制的运转程序很复杂，效率不高，与实际投资偏差较大。投资控制体制应体现市场化，以合同为基础，减少政府审批，让铁路建设项目市场参与各方成为投资控制主体，才能更好的控制投资，同时使铁路建设市场更完善高效。
参考文献：
[1]铁计[2007]97号.铁路基本建设项目投资控制管理办法.
关键词：大型铁路；建设项目；投资控制
中图分类号：[F530.36] 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）06-00-02
一、现行大型铁路建设项目投资控制体制
现行大型铁路建设项目实行全过程、全方位的投资管理，按项目（预）可行性研究报告、初步设计、工程招投标、项目实施四个阶段进行投资控制。项目建设单位是建设项目投资控制的责任主体，项目设计单位是全过程投资控制的基础，项目施工单位依据设计图纸组织施工并按照合同价款控制投资，项目监理单位对工程施工和验工计价实施监理。铁道部有关部门按职责分工对全过程投资进行审批和监管。
1.可行性研究阶段
项目可行性研究阶段应科学确定建设规模和技术标准，优化选择技术方案并合理核定项目投资估算。可行性研究重点研究项目的工程范围、技术标准、线路主要方案、主要设备设计原则、重大桥隧工程方案和桥隧工程比例、主要站段建设规模、项目建设年限、资金筹措方案和项目的效益评价等内容。
项目征地拆迁依据国家和建设项目所在省（自治区、直辖市）的相关规定及铁道部与有关省、自治区、直辖市政府确定的征地拆迁工作和费用补偿原则，分析具体补偿单价和费用列入估算。
2.初步设计阶段
项目初步设计是依据国家或铁道部批准可行性研究报告的建设范围、规模和主要技术标准，对设计方案、工程措施、工程数量和投资进一步优化和深化设计。设计概算以批复投资估算为基础，按照设计概算编制办法，依据各专业设计工程数量和施工组织设计进行编制。项目初步设计概算审查以批复可行性研究报告确定的技术标准和建设规模为依据，初步设计总概算静态投资不应超过投资估算的静态投资。项目初步设计总概算超出批复投资估算10%时，需重新履行规定审批程序后批准执行。
3.工程招投标阶段
项目建设单位组织设计单位按照批复的初步设计进行施工图设计，编制施工图预算，预算报铁道部核备。项目预算必须严格控制在批复初步设计鉴修概算之内。预算超出鉴修概算的建设项目，设计单位应对施工图设计重新复核，并对投资增加原因进行分析说明。
项目招投标阶段投标人的投标报价必须符合工程数量和计价匹配的原则，在工程质量、工期、安全等得到保证的条件下，通过市场竞争合理降低工程造价。工程招标中各投标人报价均超出项目施工图预算时即宣布招标失败，经铁道部研究后重新组织招标。
4.项目实施阶段
在项目开工准备阶段，建设单位要重点推进征地拆迁工作和落实外部协议的实施，并控制征地拆迁补偿等施工准备费用支出；研究制订投资计划、验工计价、设计变更等建设管理实施细则，规范投資计划和资金拨付管理；组织编制项目指导性施工组织设计，并对施工组织计划的合理性、有效性、经济性进行评估。
项目建设单位以批复初步设计总概算、执行预算及建设单位（或出资人代表）建议计划为基础编制并向铁道部报送年度建议计划。铁道部批准年度计划后，项目建设单位应严格执行计划，组织施工和验工计价。
项目建设单位应根据铁道部变更设计管理办法、工程建设实际和施工承包合同约定，严格控制变更设计及费用调整。建设单位要成立变更设计领导小组，负责变更设计的审查工作。变更设计按照“先批准、后变更、先设计、后施工”的程序办理报批手续。Ⅰ类变更设计要报铁道部审批。
严格其他费用性支出管理。批复设计概算外需要增加的费用支出项目必须有合法依据并履行报批手续。
在批复规模内建设单位组织编制项目清理概算文件报铁道部审批。建设项目清理概算超出批准概算时，应与鉴修概算进行详细对照分析、说明原因、落实责任提出处置意见，随项目清理概算文件一并报铁道部审查。
5.考核
项目设计单位对各阶段勘察设计质量负责，由于设计达不到规定深度或质量原因造成工程投资增加，除设计单位承担无偿设计修复责任外，还应相应扣减设计单位的勘察设计费并纳入质量信誉考评，同时依法承担由此带来的工程损失。
项目施工监理单位必须按监理合同履行对投资控制的相应职责，由于其现场监督不到位造成工程损失和投资浪费的，项目监理单位应承担相应的赔偿责任。
项目施工单位对工程施工的质量和安全直接负责，同时承担按照工程承包合同确定的工程价款和工期完成工程施工的责任。工程施工中如发现现场实际与设计文件不符，项目施工单位必须及时向建设、设计或监理单位反映，经确认处理后继续施工。由于项目施工单位未如实反映施工变化情况或施工管理不善造成工程质量事故或投资增加，由项目施工单位承担相应工程修复和投资增加的责任。
二、现行大型铁路建设项目投资控制体制存在的问题
1.可行性研究阶段编制的投资估算没有列入涨价预备费
国家规定投资估算、概算和预算中不计列涨价预备费。现在我国开始进入老年化社会，劳动力变少。与工程相关的劳动岗位由于劳动强度大，从事的人越来越少，建筑工人工资快速上涨。人工费在工程投资中占很大比例，人工费的上涨造成工程投资的大幅增加。
大型铁路项目占地多，多经过人口密集的城市和乡镇，征地拆迁数量大，其费用占项目总投资的20%以上。现在国家不再定期发文对征地拆迁规定价格标准，全部执行市场评估价格。今年我国的房地产市场相当火爆，房价地价快速上涨，征地拆迁费用跟随大幅上涨。
国家批复可行性研究到工程建设施工完成时间间隔长达5年以上，期间两大组成费用人工费和征地拆迁费上涨造成投资估算与实际投资较大偏差。可行性研究投资估算作为国家控制大型铁路建设项目投资的基础应列入涨价预备费，并根据工程具体情况测算其费用比例。 2.初步设计阶段的投资控制效果不好
项目初步设计概算以批复投资估算为基础，不能超出投资估算。设计概算由铁路设计院编制，设计院对项目投资控制只限于不超出投资估算。
国家规定了铁路项目设计费的计算方法，目前基本以铁路设计概算中建安和设备费用的2%计算，概算越大，设计费越高。
优化设计需对各专业的各种设计方案进行比选，工作量大。而铁路初步设计时间很短，相应的优化比选工作来不及开展。
设计院是企业，以盈利为目的。设计院优化设计，提高概算编制质量，来节约投资的动力不足，只要初步设计概算不超出投资估算就可以上报铁道部。造成初步设计阶段的投资控制达不到应有的效果。
3.投标报价未与工程实际相结合
铁道部工程招投标中心组织铁路工程招投标时以设计院的施工图预算为标底，由具备铁路施工资质的施工单位投标报价。由于铁路大型基建一直未开放市场，由政府和大型央企主导，形成了一个自我当对封闭的系统。铁道部、铁路局、铁路设计院和各铁路施工单位都是同一个系统分离而独立的单位，相互关系密切。铁路施工单位都是在设计院的施工图预算基础上降价一定比例来投标报价，而非根据项目和企业自身情况来编制报价，对投标报价的质量控制不严。如项目施工成本与投标报价相差太大，造成亏损，铁路施工单位寄希望通过项目竣工验收后铁道部组织的项目概算清理来挽回亏损。
4.项目实施阶段的投资控制主体不明确
驻铁路项目现场的铁路项目建设指挥部应该是投资控制的主体，但有于铁路项目投资巨大，且属国家重点投资，铁道部针对铁路项目制定了大量的规章制度，对铁路项目建设指挥部的权限进行详细规定。对于施工过程中发生的许多问题需向铁路局和铁道部逐级报告，过程复杂且反复较多，耗时长。造成部分工程未批准先施工，其费用也不能及时明確，增加的投资不能到位，影响项目建设和增加施工成本。
当前铁路项目实行的是施工总承包，施工企业权利有限，而现场铁路项目建设指挥部不是投资控制主体，铁道部作为全国铁路项目投资控制主体，不能做到结合各项目实际情况来控制实施阶段的投资。铁路项目实施阶段的投资偏差需在项目竣工验收后的投资概算清理时处理，对于已经发生的偏差，已不能控制。
我建议从两方面完善实施阶段的投资控制。一要给铁路项目建设指挥部更多的权利，减少铁道部和铁路局的上报和审批。二要在铁路项目招投标中推广施工设计总承包。以可行性研究投资估算为标底，让优秀的施工企业和设计企业组成总承包联合体参加投标。实施阶段除可行性研究批复的工程范围、技术标准、线路主要方案、主要设备设计原则、重大桥隧工程方案和桥隧工程比例、主要站段建设规模、项目建设年限等内容变化外，其他一切变化及造成的投资变化由中标联合体承担。
5.规范考核的主体和依据
现行铁路项目考核的主体为铁道部和铁路局，考核的依据多为各种文件，考核流于形式。
铁路项目经过招投标进入实施阶段后，铁道部作为政府部门根据铁道部相关文件规定对项目建设指挥部进行考核。施工企业和设计企业跟项目建设指挥部是企业合同关系，跟铁道部等政府部门没有合同关系，应由项目建设指挥部根据合同相关内容对施工企业和设计企业进行考核。
三、结语
现行的大型铁路建设项目投资控制体制是以政府为主导，通过各阶段政府审批控制来实现投资控制的，这个体制的运转程序很复杂，效率不高，与实际投资偏差较大。投资控制体制应体现市场化，以合同为基础，减少政府审批，让铁路建设项目市场参与各方成为投资控制主体，才能更好的控制投资，同时使铁路建设市场更完善高效。
参考文献：
[1]铁计[2007]97号.铁路基本建设项目投资控制管理办法.