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摘 要：新形势下，中国现行的耕地保护制度实施绩效并未达到预期的效果。从耕地的数量保护、质量保护、生态保护三位一体来评价其实际绩效，并选择案例梅姚村，通过深度访谈、问卷发放的形式对耕地保护制度实施绩效进行分析，在此基础上，讨论了耕地保护中出现的制度问题和实践问题，并提出了一定的建议。中央政府应确立未来耕地保护的目标和作用，对地方政府采取激励性保护耕地，并健全农业生产补贴，使农民主动保护耕地的生态。
关键词：耕地保护制度；数量保护；质量保护；生态保护
中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.33.080
1 引言
2019年的中央一号文件中指出要“毫不放松抓好粮食生产，推动藏粮于地、藏粮于技落实落地，确保粮食播种面积稳定在16.5亿亩”。为保障国家粮食生产的稳定性和安全性，中央政府出台了一系列文件，从耕地数量、质量、生态“三位一体”来保护耕地，确保国家粮食安全。而在耕地保护制度实施过程中，出现了许多问题，比如，在新型城镇化和工业化不断发展的进程中，如何平衡发展经济和保护耕地的关系？在耕地占补平衡制度中，如何保证占用耕地后的补充用地的数量不减少、质量不降低？在农业结构调整中，粮食主产区农户是否会出于对自身利益的考虑，从而减少粮食种植面积，转而发展经济作物或用于其他高效益的产业，从而影响粮食生产的持续稳定发展？为了研究耕地保护制度在实际生产生活中的作用，本文将对粮食主产区耕地保护制度实施绩效进行分析，并且分别将从耕地的数量、质量、生态保护实施绩效三个方面进行研究，主要是对耕地直接使用者的农户进行问卷调查，通过其对耕地保护绩效的评价，以及农户对自家耕地情况的反馈进行全面分析，从而对耕地保护实际实施绩效进行分析，并提出操作性强的可提高耕地保护制度实施绩效的实际方法。
2 中国耕地保护制度的演变
从中国的耕作方式演变来看，以生产工具的演变进行划分，经历了刀耕火种，石器锄耕，铁犁牛耕，到现今的机械化耕作。而原始农业时期的刀耕火种，被农史学家称之为“游耕”，它是以破坏自然环境为代价，通过不断消耗地块的土壤肥力来获得短期的收益，对自然环境造成了巨大的损害，甚至超过了土地的自我修复能力，并造成了水土流失、土地荒漠化等一系列问题。主要是因为原始农业时期，人均占地资源丰富，为获得更高的利润，人们往往会占用更优质的土地用于耕作，等土壤肥力下降后人们可以寻找更优质的土地来替代。而人们在寻找耕地的过程中，往往会选择距离水源较近的区域，主要是有水源保证，方便灌溉，并将住宅建在附近，形成了居住区，而这些居住区大多是在可用作优质耕地基础上建立的，就像城市化在不断推进过程中，也是占用了大量城市周边优质耕地，从而达到城市扩张的目的。也就是说，在很长的一段时间内，中国的耕地保护制度是匮乏的，直到1998年中华人民共和国土地管理法颁布，才逐渐形成了耕地保护的体系。
的頒布，才逐渐形成了耕地保护的体系。
中国的耕地保护是一个漫长的过程，实则是一种人类自我救赎的行为，人们不能仅仅将目光局限在耕地本身，要充分考虑到人为因素对环境的影响，改变人们对耕地利用的传统观念，要更加注重对土地的质量和生态方面的保护。自然是一个有机整体，地理环境各个要素之间存在着相互联系、相互影响、相互渗透、相互制约的关系，只有全方位保护土地的生态环境，才能真正实现对耕地的质量、生态保护。
同样，耕地保护制度也不能仅仅停留在制度本身，要掌握耕地保护制度实施的绩效，从而对制度进行评价，有针对的优化耕地保护政策。中国的耕地保护制度经历了对“耕地数量保护”、“耕地数量-质量保护”、“耕地数量-质量-生态保护”三个阶段，这是耕地保护政策的不断优化，从而逐渐建立起最严格的耕地保护制度。而制度的变迁本身就是一种进步，尽管有的制度本身可能依然存在着缺陷，但这是一个循序渐进的过程，它需要与实际情况相磨合，因地制宜，在实践中做出相应的改变，不断地完善。各地方政府应积极响应相关耕地保护制度，充分考虑到地方的气候、土壤等生态因素，在发展经济的同时，不能以牺牲地方环境为代价，要以生态文明为导向，严格保护耕地。
3 中国耕地保护制度实际绩效评价
3.1 耕地数量保护绩效
在现行的中国耕地保护制度中，大量文献研究表明，耕地保护制度实施绩效低下，仅可以做到对耕地数量的保护，无法实现对耕地的质量和生态保护。特别是耕地占补平衡制度，从最初的“占多少，补多少”，没有限制补充应耕地的质量，仅仅保证补充耕地的数量不减少，这期间致使大量的优质耕地被占用，耕地质量无法得到保证。后中央政府对耕地占补平衡的规定进一步细化，要求“占一补一”、“占优补优”、“占水田补水田”，但地方政府在划定基本农田时，为了城市的发展前景，往往会存在“划优不划劣”的现象，使大量优质耕地没有得到有效保护。因此，为维持一定数量的高质量耕地，应将耕地保护制度的工作重心从“占补平衡”转移到“保护永久性基本农田”上来，保证永久性基本农田无论在什么情况下都不能改变用途，以此来保护优质耕地。
中央政府通过对各省的建设用地总量和耕地保有量进行了控制，从第二次全国土地调查上来看，耕地的数量明显增加，大部分省份的耕地数量都可以控制在耕地保有量之上。利用耕地占补平衡制度，规定建设占用的耕地必须补充相应的耕地数量，均一定程度上保证了耕地的数量不减少，但是并无法保证补充耕地的质量好坏。
3.2 耕地的质量保护绩效
2016年国土资源部颁布的中国国土资源公报中显示，2015年全国耕地平均质量等别为9.96等。其中，优、高、中、低等地面积分别占全国耕地评定总面积的2.9%、26.5%、52.8%、17.7%。可以看出，我国的耕地水平总体质量偏下，中、低等质量耕地占全国耕地评定总面积的70%以上，因此实行耕地的质量保护尤为重要。 在中国现今的耕地保护制度中，占补平衡制度可以保证耕地的数量不减少，但补充耕地的质量难以保证，除此之外增减挂钩、土地整治、土地复垦等一系列增加耕地的方式，基本上都不能保证新增耕地的质量。实际上，改变耕地的质量需要付出很大的代价，现阶段来维持耕地的质量大部分通过使其充分得到水灌溉，以此来保证耕地的质量，但全国的耕地整体质量是呈下降趋势，低等地面积在持续增加。也可以说，耕地的质量保护绩效低下。
3.3 耕地的生态保护绩效
耕地的生态保护往往会被地方政府所忽视，在耕地占卜平衡制度中，地方政府为保证地方的耕地数量不减少，通常会将草地、林地、湖泊以及一些生态用地转化为耕地，以确保耕地总量的动态平衡。但实际上会对生态环境造成破坏，而且短期内无法恢复。同时，地方政府为了吸引投资，发展经济，会划定大规模的耕地或边际生态用地供投资者使用，甚至会引进一些污染性的项目，虽然可能给地方带来经济效益，但是对生态环境造成了不可磨灭的影响。
现阶段，农户为获得短期的农作物产量的提高，往往会过量的使用化肥、农药，而且农户大都会为土地补充氮肥、磷肥，造成土地中其他营养元素的缺失，使土地的养分失衡。同时长期的使用农药，会使害虫或作物产生耐药性，从而其逐渐对一些农药免疫，而且农药的毒性会在作物上残留，使农产品的产量和质量都大打折扣。在现代农业中，农户很少会施用有机肥料，或者采用轮耕轮作等方式来培养地力，因此，我国耕地的地力水平总体呈下降趋势。即耕地的生态保护绩效低下。
4 梅姚村调研中出现的问题
4.1 村内废弃铁矿场闲置，造成土地资源浪费
马城铁矿自2014年停产以来，210多亩耕地一直处于荒废中，且其中还出现部分塌陷现象。复垦代价过大，目前仍处于闲置状态，造成了土地资源的浪费，还对环境造成一定的影响，破坏并改变了地表的生态环境。
4.2 耕地的过度利用，导致耕地质量退化
农户依赖于农药化肥的使用，而忽视对耕地本身的保护，只追求了短期利益，正常一年两季，一季水稻，一季小麦，并没有采用休耕、深度翻耕等方式来培养地力，最终导致了耕地的质量退化。
4.3 村级土地利用规划缺失，不利于土地资源的合理配置
从马城镇镇政府那里了解到，只有该镇的美丽乡村才有明确的规划以及土地用途管制等，对于像梅姚村这样的普通村庄，并没有详细具体的规划，这样就无法对该村实行有效的土地管控以及土地资源的合理利用。
4.4 村民的农田分散，给耕种、收获带来困难
从调研中的数据来看，农户家中的耕地分散，不利于规模化经营，和建设完善的农田水利设施，给农户的种植带来了极大的影响，并导致农业生产成本增加，从而降低了村民收入。
5 结论和讨论
第一，要健全农业生产补贴机制，调动农民保护耕地的积极性。耕地资源在粮食与非粮食用途、农业与非农业配置间存在效益差异，因此需要相应的农业补贴弥补农民放弃改变耕地用途而受到的损失。同时，增加耕地保护农业生产补贴，用来鼓励农民对耕地生态保护做出的贡献，使农民主动保护生态环境。
第二，确立耕地保护的目标和作用。在耕地质量、生态保护普遍较低的情况下，要加强对优质、无污染的耕地进行保护，将其划入永久性基本农田保护区且不得占用。我国是一个农业大国，同时也是一个人口大国，人均占用耕地面积少，粮食安全问题一直是社会重点关注问题，这关系到经济持续稳定发展和社会安定。而随着中国经济的快速发展，耕地的质量在逐渐下降，耕地保护的首要目标是保证谷物基本自给，能够满足人们正常的生产生活需要，做到耕地数量、质量和生态保护的和谐统一。
第三，合理利用闲置土地，尽量避免资源浪费结合村内矿场现有资源，与城镇（村）、道路水利等建设以及生态保护做统一规划，鼓励地方政府对废弃矿场主动复垦，并作为地方政绩考核的一部分，并许以部分复垦好的耕地由地方政府自行处置，这样一来，不仅合理利用了闲置土地，避免了土地资源浪费，还可以增加地方政府财政收入。
第四，建立和完善村级土地利用总体规划目前农村内基础设施缺乏，用地粗放，无法实现资源的合理配置，并造成大量的资源浪费，通过制定详细的土地利用总体规划，将浪费的土地进行重新配置，实现资源的最大化利用，同時增加村内的一些基础设施建设，改善村民的基本生活条件，促进美好乡村的建设。
参考文献
[1]邢鹂，钟甫宁.粮食生产与风险区划研究[J].农业技术经济，2006，（1）：1923.
[2]郭珍.中国耕地保护制度的演进及其实施绩效评价[J].南通大学学报，2018，34（2）：6773.
[3]吴宇哲，许智钇.休养生息制度背景下的耕地保护转型研究[J].资源科学，2019，41（1）：922.
[4]刘彦随，乔陆印.中国新型城镇化背景下耕地保护制度与政策创新[J].经济地理，2014，34（4）：16.
关键词：耕地保护制度；数量保护；质量保护；生态保护
中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.33.080
1 引言
2019年的中央一号文件中指出要“毫不放松抓好粮食生产，推动藏粮于地、藏粮于技落实落地，确保粮食播种面积稳定在16.5亿亩”。为保障国家粮食生产的稳定性和安全性，中央政府出台了一系列文件，从耕地数量、质量、生态“三位一体”来保护耕地，确保国家粮食安全。而在耕地保护制度实施过程中，出现了许多问题，比如，在新型城镇化和工业化不断发展的进程中，如何平衡发展经济和保护耕地的关系？在耕地占补平衡制度中，如何保证占用耕地后的补充用地的数量不减少、质量不降低？在农业结构调整中，粮食主产区农户是否会出于对自身利益的考虑，从而减少粮食种植面积，转而发展经济作物或用于其他高效益的产业，从而影响粮食生产的持续稳定发展？为了研究耕地保护制度在实际生产生活中的作用，本文将对粮食主产区耕地保护制度实施绩效进行分析，并且分别将从耕地的数量、质量、生态保护实施绩效三个方面进行研究，主要是对耕地直接使用者的农户进行问卷调查，通过其对耕地保护绩效的评价，以及农户对自家耕地情况的反馈进行全面分析，从而对耕地保护实际实施绩效进行分析，并提出操作性强的可提高耕地保护制度实施绩效的实际方法。
2 中国耕地保护制度的演变
从中国的耕作方式演变来看，以生产工具的演变进行划分，经历了刀耕火种，石器锄耕，铁犁牛耕，到现今的机械化耕作。而原始农业时期的刀耕火种，被农史学家称之为“游耕”，它是以破坏自然环境为代价，通过不断消耗地块的土壤肥力来获得短期的收益，对自然环境造成了巨大的损害，甚至超过了土地的自我修复能力，并造成了水土流失、土地荒漠化等一系列问题。主要是因为原始农业时期，人均占地资源丰富，为获得更高的利润，人们往往会占用更优质的土地用于耕作，等土壤肥力下降后人们可以寻找更优质的土地来替代。而人们在寻找耕地的过程中，往往会选择距离水源较近的区域，主要是有水源保证，方便灌溉，并将住宅建在附近，形成了居住区，而这些居住区大多是在可用作优质耕地基础上建立的，就像城市化在不断推进过程中，也是占用了大量城市周边优质耕地，从而达到城市扩张的目的。也就是说，在很长的一段时间内，中国的耕地保护制度是匮乏的，直到1998年中华人民共和国土地管理法颁布，才逐渐形成了耕地保护的体系。
的頒布，才逐渐形成了耕地保护的体系。
中国的耕地保护是一个漫长的过程，实则是一种人类自我救赎的行为，人们不能仅仅将目光局限在耕地本身，要充分考虑到人为因素对环境的影响，改变人们对耕地利用的传统观念，要更加注重对土地的质量和生态方面的保护。自然是一个有机整体，地理环境各个要素之间存在着相互联系、相互影响、相互渗透、相互制约的关系，只有全方位保护土地的生态环境，才能真正实现对耕地的质量、生态保护。
同样，耕地保护制度也不能仅仅停留在制度本身，要掌握耕地保护制度实施的绩效，从而对制度进行评价，有针对的优化耕地保护政策。中国的耕地保护制度经历了对“耕地数量保护”、“耕地数量-质量保护”、“耕地数量-质量-生态保护”三个阶段，这是耕地保护政策的不断优化，从而逐渐建立起最严格的耕地保护制度。而制度的变迁本身就是一种进步，尽管有的制度本身可能依然存在着缺陷，但这是一个循序渐进的过程，它需要与实际情况相磨合，因地制宜，在实践中做出相应的改变，不断地完善。各地方政府应积极响应相关耕地保护制度，充分考虑到地方的气候、土壤等生态因素，在发展经济的同时，不能以牺牲地方环境为代价，要以生态文明为导向，严格保护耕地。
3 中国耕地保护制度实际绩效评价
3.1 耕地数量保护绩效
在现行的中国耕地保护制度中，大量文献研究表明，耕地保护制度实施绩效低下，仅可以做到对耕地数量的保护，无法实现对耕地的质量和生态保护。特别是耕地占补平衡制度，从最初的“占多少，补多少”，没有限制补充应耕地的质量，仅仅保证补充耕地的数量不减少，这期间致使大量的优质耕地被占用，耕地质量无法得到保证。后中央政府对耕地占补平衡的规定进一步细化，要求“占一补一”、“占优补优”、“占水田补水田”，但地方政府在划定基本农田时，为了城市的发展前景，往往会存在“划优不划劣”的现象，使大量优质耕地没有得到有效保护。因此，为维持一定数量的高质量耕地，应将耕地保护制度的工作重心从“占补平衡”转移到“保护永久性基本农田”上来，保证永久性基本农田无论在什么情况下都不能改变用途，以此来保护优质耕地。
中央政府通过对各省的建设用地总量和耕地保有量进行了控制，从第二次全国土地调查上来看，耕地的数量明显增加，大部分省份的耕地数量都可以控制在耕地保有量之上。利用耕地占补平衡制度，规定建设占用的耕地必须补充相应的耕地数量，均一定程度上保证了耕地的数量不减少，但是并无法保证补充耕地的质量好坏。
3.2 耕地的质量保护绩效
2016年国土资源部颁布的中国国土资源公报中显示，2015年全国耕地平均质量等别为9.96等。其中，优、高、中、低等地面积分别占全国耕地评定总面积的2.9%、26.5%、52.8%、17.7%。可以看出，我国的耕地水平总体质量偏下，中、低等质量耕地占全国耕地评定总面积的70%以上，因此实行耕地的质量保护尤为重要。 在中国现今的耕地保护制度中，占补平衡制度可以保证耕地的数量不减少，但补充耕地的质量难以保证，除此之外增减挂钩、土地整治、土地复垦等一系列增加耕地的方式，基本上都不能保证新增耕地的质量。实际上，改变耕地的质量需要付出很大的代价，现阶段来维持耕地的质量大部分通过使其充分得到水灌溉，以此来保证耕地的质量，但全国的耕地整体质量是呈下降趋势，低等地面积在持续增加。也可以说，耕地的质量保护绩效低下。
3.3 耕地的生态保护绩效
耕地的生态保护往往会被地方政府所忽视，在耕地占卜平衡制度中，地方政府为保证地方的耕地数量不减少，通常会将草地、林地、湖泊以及一些生态用地转化为耕地，以确保耕地总量的动态平衡。但实际上会对生态环境造成破坏，而且短期内无法恢复。同时，地方政府为了吸引投资，发展经济，会划定大规模的耕地或边际生态用地供投资者使用，甚至会引进一些污染性的项目，虽然可能给地方带来经济效益，但是对生态环境造成了不可磨灭的影响。
现阶段，农户为获得短期的农作物产量的提高，往往会过量的使用化肥、农药，而且农户大都会为土地补充氮肥、磷肥，造成土地中其他营养元素的缺失，使土地的养分失衡。同时长期的使用农药，会使害虫或作物产生耐药性，从而其逐渐对一些农药免疫，而且农药的毒性会在作物上残留，使农产品的产量和质量都大打折扣。在现代农业中，农户很少会施用有机肥料，或者采用轮耕轮作等方式来培养地力，因此，我国耕地的地力水平总体呈下降趋势。即耕地的生态保护绩效低下。
4 梅姚村调研中出现的问题
4.1 村内废弃铁矿场闲置，造成土地资源浪费
马城铁矿自2014年停产以来，210多亩耕地一直处于荒废中，且其中还出现部分塌陷现象。复垦代价过大，目前仍处于闲置状态，造成了土地资源的浪费，还对环境造成一定的影响，破坏并改变了地表的生态环境。
4.2 耕地的过度利用，导致耕地质量退化
农户依赖于农药化肥的使用，而忽视对耕地本身的保护，只追求了短期利益，正常一年两季，一季水稻，一季小麦，并没有采用休耕、深度翻耕等方式来培养地力，最终导致了耕地的质量退化。
4.3 村级土地利用规划缺失，不利于土地资源的合理配置
从马城镇镇政府那里了解到，只有该镇的美丽乡村才有明确的规划以及土地用途管制等，对于像梅姚村这样的普通村庄，并没有详细具体的规划，这样就无法对该村实行有效的土地管控以及土地资源的合理利用。
4.4 村民的农田分散，给耕种、收获带来困难
从调研中的数据来看，农户家中的耕地分散，不利于规模化经营，和建设完善的农田水利设施，给农户的种植带来了极大的影响，并导致农业生产成本增加，从而降低了村民收入。
5 结论和讨论
第一，要健全农业生产补贴机制，调动农民保护耕地的积极性。耕地资源在粮食与非粮食用途、农业与非农业配置间存在效益差异，因此需要相应的农业补贴弥补农民放弃改变耕地用途而受到的损失。同时，增加耕地保护农业生产补贴，用来鼓励农民对耕地生态保护做出的贡献，使农民主动保护生态环境。
第二，确立耕地保护的目标和作用。在耕地质量、生态保护普遍较低的情况下，要加强对优质、无污染的耕地进行保护，将其划入永久性基本农田保护区且不得占用。我国是一个农业大国，同时也是一个人口大国，人均占用耕地面积少，粮食安全问题一直是社会重点关注问题，这关系到经济持续稳定发展和社会安定。而随着中国经济的快速发展，耕地的质量在逐渐下降，耕地保护的首要目标是保证谷物基本自给，能够满足人们正常的生产生活需要，做到耕地数量、质量和生态保护的和谐统一。
第三，合理利用闲置土地，尽量避免资源浪费结合村内矿场现有资源，与城镇（村）、道路水利等建设以及生态保护做统一规划，鼓励地方政府对废弃矿场主动复垦，并作为地方政绩考核的一部分，并许以部分复垦好的耕地由地方政府自行处置，这样一来，不仅合理利用了闲置土地，避免了土地资源浪费，还可以增加地方政府财政收入。
第四，建立和完善村级土地利用总体规划目前农村内基础设施缺乏，用地粗放，无法实现资源的合理配置，并造成大量的资源浪费，通过制定详细的土地利用总体规划，将浪费的土地进行重新配置，实现资源的最大化利用，同時增加村内的一些基础设施建设，改善村民的基本生活条件，促进美好乡村的建设。
参考文献
[1]邢鹂，钟甫宁.粮食生产与风险区划研究[J].农业技术经济，2006，（1）：1923.
[2]郭珍.中国耕地保护制度的演进及其实施绩效评价[J].南通大学学报，2018，34（2）：6773.
[3]吴宇哲，许智钇.休养生息制度背景下的耕地保护转型研究[J].资源科学，2019，41（1）：922.
[4]刘彦随，乔陆印.中国新型城镇化背景下耕地保护制度与政策创新[J].经济地理，2014，34（4）：16.