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政府习惯于“配餐”式公共服务，大包大揽，对如何为百姓提供“点菜”式服务，认识不高。加上缺乏对政府活动成本与绩效的考核，使得政府购买服务的动力不足。
在桐城市金神镇，镇区垃圾中转站运营、治安联防、春秋动物防疫、敬老院养老服务、自来水安全管理等6个项目，都由政府向社会购买服务。通过实行项目委托、管办分离，年度外包服务资金64.5万元，形成了“政府定制买单、部门考核监管、社会管理服务”的新机制。
其实早在2011年，金神镇就已开始向社会购买镇区环境卫生保洁服务，“神墩环卫保洁公司”中标后，主要承担镇区街道日常路面管护、4万平方米绿化带保养、垃圾清扫处理等服务。2013年，金神镇又将社会购买服务的领域进行了拓展。
政府向社会力量购买服务，是通行于国际社会的一种新型的公共服务供给方式。所谓购买服务，是为了适应“小政府、大社会”的需要，各级政府按照“购买服务合同”或“合同外包”模式，向社会力量购买公共服务。
我国的政府购买服务，自上世纪90年代从少数经济发达地区开始探索起步。2013年7月31日，国务院常务会议研究推进政府向社会力量购买公共服务，为培育崭新的公共服务市场带来前所未有的机遇。十八届三中全会《决定》强调，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。这也有利于加快行政体制变革，进一步厘清政府、市场和社会三者之间的关系。
从服务内容少到购买规模小
从各地实践来看，尽管政府购买服务是一项各方获益、惠而不费的工程，但毕竟仍处于探索和推进阶段，总体上还存在诸多不足。
首先，从购买的服务内容和参与主体的类型来看，目前各级政府向社会组织购买服务，局限在养老、社区、社工等领域，而在公共教育、医疗卫生、科学研究和社会保障等公共服务领域，很少实行购买。另一方面，参与的主体基本上为社会组织，企业参与机会较少。获得政府购买服务项目的社会组织，虽有少数为基金会和社团组织，但绝大多数属于民办非企业单位，尤其是正式注册登记的民办非企业单位。
其次，从地区分布和规模来看，以上海、深圳、宁波等经济发达地区较为活跃；中西部地区虽也在积极探索，个别项目也积累了一定经验，但总体来说，内容较为单一，缺乏明确具体的范围。目前，发达国家政府采购总规模一般占GDP的15%—20%。2012年，我国政府采购规模为13977.7亿元，占当年GDP比重不到3%，且服务采购在政府采购总额中的比重仅为10%左右。而在服务类政府采购中，纯公益性服务采购的比重就更低了。 从观念滞后到体制缺陷
分析政府购买服务存在的不足，其原因主要有四个方面：
观念转变滞后是首要原因。长期以来，政府习惯于“配餐”式公共服务，大包大揽，对如何为百姓提供“点菜”式服务，认识不高。加上缺乏对政府活动成本与绩效的考核，使得购买服务的动力不足。另一方面，随着大量的公共服务被委托、外包出去，政府部门的事权减少，这意味着可支配资源和权力减少，直接影响到部门利益，因此许多部门对推进政府购买公共服务并不积极。每当增加新的公共服务事项时，不是优先考虑向市场购买，而是要求增加机构，扩充编制，聘请人员，增加部门经费。
第二方面是体制存在短腿。政府购买服务是一项复杂的综合性工程，涉及财政预算的重新设计及绩效评价、公共服务定价招标、社会组织选择及扶持培育、服务对象评价等多个环节，目前尚无完备的制度安排。
社会组织弱小是第三方面。目前，社会组织的发展状况与政府购买公共服务的要求相比，无论是数量还是运作能力都还处于比较低的水平，普遍存在着业务水平低、规模小、服务能力不强的情况。以安徽铜陵市为例，市一级的各类社会组织仅有300多家，真正能够达到政府购买服务要求的仅有1/4左右。在许多公共服务项目的实施中，政府难以找到多家社会组织来承接购买项目，政府的选择非常有限，竞争性市场不足。
第四是评估和监督机制缺位。由于公共服务难以量化以及成本与价格难以计算等客观原因，目前还没有形成一套可以保证服务质量和对所购买的服务进行监督和科学评估的有效办法。表现在评估细则、各类服务质量标准和非量化指标考核体系不健全；考核机构及其资质不明确；相应的奖惩机制不具体等。因此，政府在购买服务的过程监控和质量评估上都显得薄弱，缺乏有效的信息技术和管理技术的支持，更缺少独立的第三方监管机制。
从政府配餐到百姓点菜
如何积极稳妥地推进政府购买服务工作，真正实现从政府配餐到百姓点菜的转变？
首先是加快推进政府的角色转型。政府购买服务涉及到政府、市场和社会三者关系，其前提是政府的角色转型必须彻底到位。
从政府角度来看，当惯了“老板”，不习惯当“伙计”，这是角色转型的最大障碍。必须充分认识到，政府的使命在于向公众提供充分、优质的公共服务。
从市场角度看，市场是资源配置的决定性力量，这是对过去以公权力配置资源的政府行为的最大挑战。要充分释放市场活力，政府就不能过多、过大地行政干预和深度介入微观经济活动。
从社会角度来看，市场主体和社会组织才是主角，政府的责任是把戏台子搭好，市场主体和各类社会组织就可以到台上唱好戏、唱大戏。而要实现政府、市场和社会三者之间的良性互动，根本在于厘清政府与市场、与社会的边界，将政府从生产者的角色分离出来，将市场主体和社会组织的活力充分激发出来，从而满足人民群众不断增长的个性化、多样化社会服务需求。
其次是大力培育发展公益性社会组织。社会组织是政府购买公共服务的重要承接主体，正越来越深入到百姓生活的方方面面，成为政府在社会管理领域的“微血管”。以安徽为例，截至2013年底，依法登记的社会组织已达21703个，另外还备案城乡基层社会组织5498个；拥有总资产约314.8亿元，服务社会年总支出约115.9亿元；聘用专职工作人员、从业人员23.7万人，已经成为扩大社会就业的重要载体。
但由于受传统体制影响，社会组织发展仍然存在数量少、类型不全、发展水平不均衡等问题，社会组织内的分工与合作、行业自律、部门文化、行为规范等方面均存在不足。因此，各级政府要把发展公益性社会组织作为关键之举，完善社会组织登记办法，使政府办社会的局面发生根本性改变；从理顺关系入手，改变社会组织的“二政府”面目。广东省已规定，从7月1日起，除特别规定、特殊领域外，社会组织的业务主管单位将全部改为业务指导单位；申请成立社会组织，除法律法规规定需要前置审批外，直接到民政部门申请登记，不再需要到处找主管单位这个“婆婆”。还要尽快建立独立的“社会组织从业人员”、“社会组织产业”分类体系，为社会组织建设提供基础性支持。
再次是创新公共服务体制机制。从形成公共资源配置的社会化、市场化的制度安排等方面入手，着力创新公共服务体制机制。要建立专门的《政府购买服务目录》并定期修订，规定各职能部门要根据目录提出年度购买服务的具体项目，筛选群众需求强烈且具有竞争性的服务项目，纳入政府购买服务项目库，定期向社会公开披露。重要的是建立可持续性的财政资金保障机制，探索政府购买公共服务财政专户统筹管理模式，确保政府购买公共服务制度化、持续化、常态化。还要完善政府购买服务的法律法规，制定出台政府采购法实施条例，地方政府要明确购买公共服务的实施细则，制定专门的公共服务购买分类标准，以及招投标明细规则、项目评估制度和监控机制等。健全购买服务评估体系，确立公众、第三方评估机构和政府或其代表的评估主体地位，尤其要发展制度化的公民参与机制，使公众有机会和渠道表达“声音”，实现全方位监督。
（作者单位：中共安徽省委政研室）
在桐城市金神镇，镇区垃圾中转站运营、治安联防、春秋动物防疫、敬老院养老服务、自来水安全管理等6个项目，都由政府向社会购买服务。通过实行项目委托、管办分离，年度外包服务资金64.5万元，形成了“政府定制买单、部门考核监管、社会管理服务”的新机制。
其实早在2011年，金神镇就已开始向社会购买镇区环境卫生保洁服务，“神墩环卫保洁公司”中标后，主要承担镇区街道日常路面管护、4万平方米绿化带保养、垃圾清扫处理等服务。2013年，金神镇又将社会购买服务的领域进行了拓展。
政府向社会力量购买服务，是通行于国际社会的一种新型的公共服务供给方式。所谓购买服务，是为了适应“小政府、大社会”的需要，各级政府按照“购买服务合同”或“合同外包”模式，向社会力量购买公共服务。
我国的政府购买服务，自上世纪90年代从少数经济发达地区开始探索起步。2013年7月31日，国务院常务会议研究推进政府向社会力量购买公共服务，为培育崭新的公共服务市场带来前所未有的机遇。十八届三中全会《决定》强调，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。这也有利于加快行政体制变革，进一步厘清政府、市场和社会三者之间的关系。
从服务内容少到购买规模小
从各地实践来看，尽管政府购买服务是一项各方获益、惠而不费的工程，但毕竟仍处于探索和推进阶段，总体上还存在诸多不足。
首先，从购买的服务内容和参与主体的类型来看，目前各级政府向社会组织购买服务，局限在养老、社区、社工等领域，而在公共教育、医疗卫生、科学研究和社会保障等公共服务领域，很少实行购买。另一方面，参与的主体基本上为社会组织，企业参与机会较少。获得政府购买服务项目的社会组织，虽有少数为基金会和社团组织，但绝大多数属于民办非企业单位，尤其是正式注册登记的民办非企业单位。
其次，从地区分布和规模来看，以上海、深圳、宁波等经济发达地区较为活跃；中西部地区虽也在积极探索，个别项目也积累了一定经验，但总体来说，内容较为单一，缺乏明确具体的范围。目前，发达国家政府采购总规模一般占GDP的15%—20%。2012年，我国政府采购规模为13977.7亿元，占当年GDP比重不到3%，且服务采购在政府采购总额中的比重仅为10%左右。而在服务类政府采购中，纯公益性服务采购的比重就更低了。 从观念滞后到体制缺陷
分析政府购买服务存在的不足，其原因主要有四个方面：
观念转变滞后是首要原因。长期以来，政府习惯于“配餐”式公共服务，大包大揽，对如何为百姓提供“点菜”式服务，认识不高。加上缺乏对政府活动成本与绩效的考核，使得购买服务的动力不足。另一方面，随着大量的公共服务被委托、外包出去，政府部门的事权减少，这意味着可支配资源和权力减少，直接影响到部门利益，因此许多部门对推进政府购买公共服务并不积极。每当增加新的公共服务事项时，不是优先考虑向市场购买，而是要求增加机构，扩充编制，聘请人员，增加部门经费。
第二方面是体制存在短腿。政府购买服务是一项复杂的综合性工程，涉及财政预算的重新设计及绩效评价、公共服务定价招标、社会组织选择及扶持培育、服务对象评价等多个环节，目前尚无完备的制度安排。
社会组织弱小是第三方面。目前，社会组织的发展状况与政府购买公共服务的要求相比，无论是数量还是运作能力都还处于比较低的水平，普遍存在着业务水平低、规模小、服务能力不强的情况。以安徽铜陵市为例，市一级的各类社会组织仅有300多家，真正能够达到政府购买服务要求的仅有1/4左右。在许多公共服务项目的实施中，政府难以找到多家社会组织来承接购买项目，政府的选择非常有限，竞争性市场不足。
第四是评估和监督机制缺位。由于公共服务难以量化以及成本与价格难以计算等客观原因，目前还没有形成一套可以保证服务质量和对所购买的服务进行监督和科学评估的有效办法。表现在评估细则、各类服务质量标准和非量化指标考核体系不健全；考核机构及其资质不明确；相应的奖惩机制不具体等。因此，政府在购买服务的过程监控和质量评估上都显得薄弱，缺乏有效的信息技术和管理技术的支持，更缺少独立的第三方监管机制。
从政府配餐到百姓点菜
如何积极稳妥地推进政府购买服务工作，真正实现从政府配餐到百姓点菜的转变？
首先是加快推进政府的角色转型。政府购买服务涉及到政府、市场和社会三者关系，其前提是政府的角色转型必须彻底到位。
从政府角度来看，当惯了“老板”，不习惯当“伙计”，这是角色转型的最大障碍。必须充分认识到，政府的使命在于向公众提供充分、优质的公共服务。
从市场角度看，市场是资源配置的决定性力量，这是对过去以公权力配置资源的政府行为的最大挑战。要充分释放市场活力，政府就不能过多、过大地行政干预和深度介入微观经济活动。
从社会角度来看，市场主体和社会组织才是主角，政府的责任是把戏台子搭好，市场主体和各类社会组织就可以到台上唱好戏、唱大戏。而要实现政府、市场和社会三者之间的良性互动，根本在于厘清政府与市场、与社会的边界，将政府从生产者的角色分离出来，将市场主体和社会组织的活力充分激发出来，从而满足人民群众不断增长的个性化、多样化社会服务需求。
其次是大力培育发展公益性社会组织。社会组织是政府购买公共服务的重要承接主体，正越来越深入到百姓生活的方方面面，成为政府在社会管理领域的“微血管”。以安徽为例，截至2013年底，依法登记的社会组织已达21703个，另外还备案城乡基层社会组织5498个；拥有总资产约314.8亿元，服务社会年总支出约115.9亿元；聘用专职工作人员、从业人员23.7万人，已经成为扩大社会就业的重要载体。
但由于受传统体制影响，社会组织发展仍然存在数量少、类型不全、发展水平不均衡等问题，社会组织内的分工与合作、行业自律、部门文化、行为规范等方面均存在不足。因此，各级政府要把发展公益性社会组织作为关键之举，完善社会组织登记办法，使政府办社会的局面发生根本性改变；从理顺关系入手，改变社会组织的“二政府”面目。广东省已规定，从7月1日起，除特别规定、特殊领域外，社会组织的业务主管单位将全部改为业务指导单位；申请成立社会组织，除法律法规规定需要前置审批外，直接到民政部门申请登记，不再需要到处找主管单位这个“婆婆”。还要尽快建立独立的“社会组织从业人员”、“社会组织产业”分类体系，为社会组织建设提供基础性支持。
再次是创新公共服务体制机制。从形成公共资源配置的社会化、市场化的制度安排等方面入手，着力创新公共服务体制机制。要建立专门的《政府购买服务目录》并定期修订，规定各职能部门要根据目录提出年度购买服务的具体项目，筛选群众需求强烈且具有竞争性的服务项目，纳入政府购买服务项目库，定期向社会公开披露。重要的是建立可持续性的财政资金保障机制，探索政府购买公共服务财政专户统筹管理模式，确保政府购买公共服务制度化、持续化、常态化。还要完善政府购买服务的法律法规，制定出台政府采购法实施条例，地方政府要明确购买公共服务的实施细则，制定专门的公共服务购买分类标准，以及招投标明细规则、项目评估制度和监控机制等。健全购买服务评估体系，确立公众、第三方评估机构和政府或其代表的评估主体地位，尤其要发展制度化的公民参与机制，使公众有机会和渠道表达“声音”，实现全方位监督。
（作者单位：中共安徽省委政研室）