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摘 要：精准扶贫，是在农村扶贫开发中实施精确识别、联动帮扶、分类管理、动态考核以及配套措施的减贫、治贫方式。它的形成，既受到国外扶贫开发模式的影响，也是国内扶贫开发的经验总结，更是回应当前扶贫困境的必要之举。湖北恩施龙凤镇的七项“到户到人”制度，便是基于当地实际的有益创新。恩施龙凤镇的扶贫实践启示我们：在精确识别基础上联动帮扶、对症下药，加强分类管理和动态考核，注重外联以实现内生转型，辅以组织队伍建设，才能实现精准扶贫的常态化。
关键词：扶贫；精准扶贫；理论意蕴；恩施龙凤镇；联动帮扶；经验启示
中图分类号：320
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2015）06-0059-04
[HK]
[Q（ 17mm。170mm，ZX，D-W][KH- 3mmD][CD40mm][KH- 1mmD][HJ15mm]
基金项目：[HT6K]恩施州人民政府资助项目“恩施龙凤镇综合扶贫改革试点跟踪观察”（GSSD201302）的阶段性成果。
作者简介：[HT6K]李鵾（1993-），男，安徽六安人，华中师范大学中国农村研究院研究人员，硕士，研究方向：地方治理与农村综合扶贫改革。
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2013年11月，习近平在湘西考察时指出：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”翌年，李克强在政府工作报告中也提出：“创新扶贫开发方式。地方要优化整合扶贫资源，实行精准扶贫，确保扶贫到村到户……”“精准扶贫”一词在短时间内被反复提出，既充分彰显了新一代领导集体对扶贫工作的重视，也以此为标志，使精准扶贫政策逐渐上升为国家政策，成为国家综合扶贫政策的最新表述、最新思路和最新标准。在精准扶贫于各地农村广泛开展的大背景下，有必要厘清其深刻的理论意涵，分析其形成的内在和外在逻辑，并结合地方的实践探索，探寻相应的经验启示以促进精准扶贫的政策优化。
一、理论意蕴：精准扶贫的内涵及生成逻辑
[HTK]1精准扶贫的内涵。所谓精准扶贫，就是在科学有效的标准和程序下，因时、因地对贫困地区、贫困村和贫困户进行精确识别，按照本地的实际开展联动帮扶和分类管理，并根据动态的准入和退出机制做出精准考核的过程。实施精准扶贫，是为了引导各类扶贫资源最优化配置，真正实现扶贫项目到村到户，逐步构建扶贫工作的长效机制，为扶贫的科学化高效化奠定坚实的基础，促进广大贫困地区彻底脱贫致富。显然，它是一种追求真实化和精细化的治贫方式，其基本内核包括精确识别、联动帮扶、分类管理和动态考核四项内容。
其中，精确识别是指根据各地的经济社会发展水平和贫困现状确定相应的扶贫对象识别标准，按照规定的程序准确地将贫困村、贫困户以及致贫原因识别出来。联动帮扶也称为结对帮扶，是指联系和动员社会各界力量参与到扶贫工作中，并根据识别出的贫困对象的现状和原因，逐村逐户制定结对帮扶计划，集中全社会的力量予以针对性扶持。分类管理则是指利用网络化信息系统，对识别和帮扶的贫困对象实时进行定向和分类监测，及时掌握贫困对象的发展状况，并制定和开展相应的回应措施。动态考核是指针对贫困户和贫困村的识别、帮扶和管理取得的成效，定期按时按质按量开展量化考核，一方面严防“优亲厚友”的现象，另一方面实行动态化准入与退出机制，确保精准扶贫真正落到实处。
[HTK]2精准扶贫的政策生成逻辑。精准扶贫成为国家政策，并在全国各地广泛实施，有其特定的国际、国内和现实逻辑。从国际层面来看，它的形成受国外扶贫模式和经验的影响；从国内实践层面看，它是我国30多年农村扶贫开发实践的经验总结；从现实层面看，精准扶贫也是回应当前农村扶贫困境的必要之举。
（1）国外扶贫开发模式和经验的影响。在任何国家，贫困问题都是经济社会发展的重要制约，所以消除贫困是全世界政府和公民必须面对的问题。国外很多国家和学者对这一问题做了大量的探索和实践，取得了诸多理论成果和实践模式，其中对我国影响较大的是区域发展模式。其针对不同的区域制定不同的发展政策以实现经济社会的均衡发展，针对贫困家庭的不同需要，开展健康、教育、文化、娱乐、体育和职业技能的培训，制定切实可行的救助，重点提高贫困家庭的文化素质和劳动技能，让贫困家庭获得更多的发展机会。这种扶贫模式非常强调扶贫的对象性和针对性，针对不同的贫困状况和原因采取不同的扶贫措施，这是精准扶贫的重要体现。受国外扶贫开发成功经验的影响，我国也在扶贫实践中渐渐破除以往“一刀切”的扶贫方式，采取精细化的扶贫方式。
（2）国内30多年农村扶贫开发的实践启示。我国大规模的农村扶贫开发始于改革开放后，30多年的农村扶贫开发历程大体划分为：“大幅度减贫”阶段（1978-1985）、“大规模开发式扶贫”阶段（1986-1993）、“扶贫攻坚”阶段（1994-2000）和“新世纪综合扶贫开发”阶段（2000-）。在扶贫开发实践中，我国相继创造出“救济式扶贫”“开发式扶贫”和“参与式扶贫”等多种扶贫开发模式。在种种扶贫开发模式中，一个重要的经验启示就是建立扶贫的瞄准机制，提高精准化程度。比如，90年代中后期以来，贫困人口的分布呈逐渐“点、线、面”共存的分散格局，我国政府逐步采取了区域瞄准和群体瞄准两者相结合的方式，将瞄准主体日益微观化：一方面将区域瞄准的重心从贫困县转向贫困村，另一方面直接针对贫困人口建档立卡实行动态管理，并将扶贫资源“到村到户”，有效提高贫困人群的受益率。农村扶贫开发的实践经验表明，当前和今后扶贫工作的关键仍在于构建精细化瞄准机制。
（3）回应当前农村扶贫困境的必要之举。虽然我国在过去的扶贫工作中取得了巨大的成就，但是目前的扶贫对象规模依然庞大。按照新的扶贫标准，扶贫对象仍有122亿人，占农村户籍人口的127%。必须强调的是，这个数据是从统计数据测算得出的，目前还无法与每一位具体的贫困群众“对上号”，所以无法得知贫困对象的具体致贫原因、帮扶措施和帮扶效果。此外，各类返贫问题的凸显也使扶贫的形势变得更为严峻。面对如此沉重的扶贫任务和扶贫形势，很多扶贫措施在执行中却出现“变形”“走样”，表现为“假扶贫”和“粗放扶贫”。所谓“假扶贫”是指对原本并不贫困的对象实施扶贫。现实中表现为两种形式：一是针对区域而言，有的地区经过多年的发展已经脱贫致富，但为了更多地争取政策和资金扶持，迟迟不愿摘除“贫困县”或“贫困乡镇”的“帽子”；二是针对个人而言，扶贫工作中的“优亲厚友”现象突出，真正贫困的人群没有获得有效的扶持。所谓“粗放扶贫”就是“漫灌”式扶贫，扶贫的识别标准模糊不清，扶贫办法缺乏针对性和科学性。这两种扶贫方式的存在，不仅造成了扶贫效率低下，也导致了“年年扶贫年年贫”的恶性循环。因此，必须加快实施精准扶贫，实现扶贫资源配置的最优化。 二、地方实践路径：以恩施市龙凤镇为例
恩施属于中西部内陆典型的老、少、边、山、穷欠发达地区，全州8县市均为国家扶贫开发重点县，真贫问题十分突出。到2013年底，恩施全州贫困人口还有10864万人，约占农业人口的三分之一，占湖北全省贫困人口的五分之一。2013年初，恩施市龙凤镇被确立为国家级综合扶贫改革试点区，成为恩施和湖北省扶贫开发的主战场。2013年末2014年初，该镇结合本地扶贫开发实际，从精准识别、分类管理开始，对特困对象实施“四个一”结对帮扶措施，率先开展精准扶贫，创新七项“扶贫到户、定位到人”制度（以下简称“到户到人”），取得了丰硕成果，其中包括“精准识别到户到人”“分类动态管理到户到人”“结对帮扶到户到人”“产业扶持到户到人”“搬迁改造到户到人”“教育与就业培训到户到人”和“供养救助到户到人”。
[HTK]1精准识别，分类管理到户到人。自2013年10月开始，龙凤镇按照贫困人口个体情况、家庭居住条件、经济基础和家庭负担等方面，制定贫困对象识别标准，并组织工作专班进入农户家庭实地调查，通过百分制考评识别出贫困人口6338户、20618人，其中一般贫困户5826户、19515人，特殊困难户512户、1103人（包括分散五保户186户/人、特困户326户917人）。同时，根据致贫原因进一步将贫困对象划分为七类：因病致贫或因病返贫；身体残疾致贫；因无劳动力致贫；因居住环境恶劣、生活成本高致贫；因劳动力文化素质差、无致富门路致贫；自然灾害致贫；供养学生致贫。通过精准识别到户到人，龙凤镇为后期的精准帮扶找到了明确的方向。
在对贫困对象的管理中，龙凤镇采用了分类监测和动态管理相结合的方式。首先，该镇着力构建分类监测机制，把生存困难的贫困对象划入民政部门直接监测管理，发挥政府职能优势，开展“救助式”扶贫；把生活困难和发展困难的贫困对象纳入扶贫部门统筹监测管理，更多地激发市场力量，推进“开发式”扶贫；对需要临时救助的对象，地方政府直接监测管理，充分调动社会力量，实施“参与式”扶贫。同时，建立动态退出机制，实现扶贫对象有进有出，确保精准扶贫公平、公正。
[HTK]2特困群体“四个一”结对帮扶到户到人。在精准帮扶上，龙凤镇力争构建政府专项扶贫、企业行业扶贫和社会公众参与扶贫“三位一体”的“大扶贫”格局。为了将机关部门、企业行业组织、其他社会组织和公众与贫困农户联结起来，实现精准帮扶的长远效益，该镇利用党的群众路线教育实践活动契机，针对特困户开展实施“四个一”结对帮扶工程，即：“一名党政干部、一家企业或单位、一家银行联合帮扶一个贫困户”。具体职责分工是：由一名党政机关干部牵头，一家企业帮助销售农产品、一家金融机构帮助解决融资难问题，三者共同帮扶一个贫困户实现脱贫致富。在“四个一”结对帮扶工程中，帮扶单位和党员干部，帮助贫困户解决实际困难，确保贫困户家庭当年大变样，两年内脱贫，贫困户不脱贫帮扶不脱钩。同时，龙凤镇还号召社会各界进行结对帮扶，组织各级干部、动员社会力量，优先结对帮扶农村特殊困难对象家庭。目前龙凤镇已制订完成全部特困户的“一户一策”帮扶方案，实现特殊困难对象家庭帮扶全覆盖。
[HTK]3差别化扶贫，多项“到户到人”措施。在实施“精准识别到户到人”“分类动态管理到户到人”和“结对帮扶到户到人”之外，龙凤镇还针对不同家庭的情况开展多项差别化“到户到人”措施。在“产业扶持到户到人”上，龙凤镇实施以茶叶、生猪、烟叶、蔬菜、家禽、生漆等为主导产业的产业扶贫，按照“滴灌式”“喷灌式”和“池塘式”三种模式推进，①并探索“企业 基地 合作社 贫困户”的产业扶持架构。同时，龙凤镇按照“统一规划、梯次布点”的要求实施“搬迁改造到户到人”，引导自然条件恶劣、生活条件差、发展后劲不足的贫困人口，向“一主两副九中心社区三十三个一般社区”迁移，并实施危房改造项目和特色民居改造。在“教育培训到户到人”方面，该镇将“恩施州资助贫困家庭学生专项资金”优先用于资助特困家庭学生，并在中小学建立贫困学生辍学监测跟踪机制，对辍学的贫困学生家庭开展多种形式的帮扶工作，杜绝因贫辍学现象的发生，2014年累计发放困难学生生活补助费944500元。针对不具备基本技能但有劳动力的贫困户，开展“阳光工程”“雨露计划”、农业科技和职业技能培训，提高其劳动素质和就业技能，确保有意愿的特困家庭至少有一人得到培训。此外，对五保户采取“集中供养”和“分散供养”相结合，全面实施“供养救助到户到人”。目前该镇已建有福利院1所，集中供养五保户61人，其余186名五保对象也得到了分散供养。同时，全面提高低保兜底保障水平，将Ⅰ类低保对象的补助标准由原先每人每月138元提高到200元，将Ⅱ类和Ⅲ类补助标准统一提高至110元。此外还将精准扶贫对象大病患者合规医疗费用综合补助提高至9600元，2014年累计补助1402607元。
虽然龙凤镇的精准扶贫工作实施时间尚短，从开始到现在还不足两年时间，但从目前的实施情况来看，大规模密集的帮扶措施已经带来了可喜的成绩。现有的统计数据显示，2013年度龙凤镇脱贫人口达到2805人，完成年度脱贫目标的156%，2014年度龙凤镇实现脱贫3600人。恩施全州2014年完成扶贫搬迁4117户、15386人，全州共减少贫困人口166241人，超额计划减贫16241人。
三、经验探寻：精准扶贫的政策优化
结合前文的论述，梳理和探寻龙凤镇精准扶贫实践中蕴含的经验启示，可为今后精准扶贫的实施和优化提供相应的借鉴和参考。具体优化措施如下：
[HTK]1瞄准对象，精确识别。精确识别，是精准扶贫的基础和前提。做好精准扶贫工作的首要任务就是将真正的贫困对象识别确认出来，并查清其贫困的真实原因。而解决这一问题的核心和关键，就是建立合理有效的贫困对象瞄准机制，开展深入实地的摸底探访，既要把谁是扶贫对象识别出来，又要充分考虑群众的意见，使认定结果得到普遍认可。因此，在贫困对象的识别认定过程中，必须坚持两个基本原则：一是科学认定原则，二是民主识别原则。为了确保被认定的贫困对象属于真贫，使精确识别真正落实到户到人，应该坚持自上而下的科学认定原则。由各地政府部门组建扶贫工作组，打通“贫困区域—贫困县—贫困村—贫困户”四级网络，逐级细化扶贫对象，层层准确地将贫困对象锁定至每一户人家和每一个人头上。同时，必须坚持基层认定和民主识别的原则，在某一贫困村内，可以实行两轮至三轮的评比、评议，号召更多的群众参与其中，最大限度地避免村民代表评议不公平现象。民主评议完成后，应将贫困对象识别认定的程序、过程和结果向群众全面公开，接受群众的监督，通过真实的数据和相应的事实，将精准识别“真贫”落到实处。 [HTK]2对症下药，联动帮扶。精准帮扶，是做好精准扶贫工作的中心和关键所在。在实施中，应坚持对症下药和联动帮扶相结合的原则。所谓“对症下药”就是实行针对化扶贫，因户施策。按照“缺补互通”的原则，针对每户的特殊情况和致贫原因分户分类实施“宜农则农、宜工则工、宜商则商”。比如，针对病残致贫型家庭，应给予更多的医疗、卫生和社会保障的关照，对于不能劳动的贫困户直接给予帮扶资金；针对由于供养学生而暂时贫困的家庭，可以设立专项助学基金，吸引政府、企业和社会各界的捐助，通过专项基金的支持，帮助贫困学生完成学业，并成功就业，缓解家庭的暂时贫困；针对由于居住地偏僻，自然条件、公共设施、土地资源贫乏等原因导致的条件限制型贫困，可根据实际情况指导其整体搬迁，或者进行劳动力职业培训、就业转移等。通过对症下药，达到“一村一策真扶贫，一户一法扶真贫”的要求。此外，在精准帮扶中，还应大力动员和整合社会各类主体形成联动效应，与被帮扶对象结成责任包干关系，构建“一对一”“一对多”“多对一”和“多对多”的结对帮扶机制，集中更多的资源和力量解决贫困问题。在今后的联动帮扶中，可以汲取和借鉴恩施龙凤镇的“四个一”结对帮扶做法的经验，形成全社会关心支持、共同参与扶贫开发工作的“大扶贫”格局。
[HTK]3分类管理，动态考核。精准管理和考核，是实现精准扶贫常态化的保证。它主要包括两方面的内容：一是分类管理，二是动态考核。其中，分类管理主要指的是对贫困对象的性质和致贫原因进行分类。掌握好不同的贫困对象类型，既可以采取不同的针对性措施对症下药，也可以帮助不同类别的贫困对象确定不同类别的帮扶主体，达成良好的联动效果。同时，为了确保将每年有限的扶贫资金真正用于扶助真正的贫困人群，将“好钢真正用于刀刃”上，改变传统的“漫灌”的粗放型扶贫方式，实现精准扶贫的集约化、科学化，必须定期进行动态考核。动态考核应在每年的年终或次年年初进行，根据该年度扶贫的规划和扶贫工作实际，对受扶助对象进行全方位的客观评价考核，按照相应的扶贫标准使脱贫者退出，将符合条件的贫困对象纳入，实现扶贫对象有进有出。同时，及时分析本年度扶贫的重点和难点，整合真实有用的扶贫信息，为做好对症下药打下良好的基础。另外需要注意的是，应加强精准管理扶贫资金的整合和使用，确保使其在“阳光下”运行，防止资金使用中腐败现象的发生。
[HTK]4内生转型，加强外联。精准扶贫是一项全方位的扶贫工作，不仅包含着识别、帮扶、管理和考核这四个基本内核，也包括各种外延配套措施。龙凤镇的实践也充分表明，相关的配套建设在精准扶贫工作中扮演着十分重要的角色。因此，在今后的精准扶贫工作中，在做好精准扶贫内核工作的同时，也要加强本地自身建设，实现内生转型，并增强外联力量，实现内外给力、同时发力。在内生转型上，主要应从强化教育和就业培训、健全社会保障和发展本地特色产业三个方面下功夫。通过对有劳动力但无知识技能的贫困对象开展各种培训，适时适度转移贫困劳动力就业。同时大力扶持本地特色产业的发展，实现贫困劳动力就近就业，使扶贫工作从“输血式扶贫”向“造血式扶贫”转变。再通过健全社会保障体系、改善本地的生产生活环境，构建预防返贫机制，如此既可以留住本地人才，也可以引进外来人才，实现能人进村、能人带村、能人富村强村，达到内生型发展。当然，在内生转型的过程中离不开外部的资金、人力和技术等方面的支持，因此需要加强外联，吸引更多的外部帮助，比如各类公共基础设施建设、产业扶持中的大型公司的跨区域投资建厂和农产品的供销合作等。
[HTK]5健全队伍，确保常态。精准扶贫要构建扶真贫、真扶贫的长效机制，必须拥有一支健全的扶贫组织和可靠的扶贫队伍，将各种扶贫项目落到实处，实现到户、到人。因此，必须加强村级组织和干部队伍建设，强化组织领导，保障精准扶贫的贯彻落实。为此，一方面要健全已有的干部队伍，如村“两委”（村党支部和村委会）或村“三委”（村民监督委员会），强化以村党支部建设为核心的基层组织建设，健全党员干部联系和服务群众制度。同时吸纳优秀年轻人进入村级干部队伍中，发挥年轻人高学历、有特长、懂经济、会经营的优势，提高村级组织的工作效率。另一方面，可以充分发挥村庄“乡贤”的重要作用。以农村教师、医生或宗族德高望重的人士为代表的“乡贤”群体，在村庄里拥有比常人更高的威信和影响力，也对乡村的基本情况最为熟悉，将他们纳入到乡村的精准扶贫工作中，有利于对贫困实际的有效把握、促进相关政策的宣传，便于扶贫工作的开展，帮助推动实现精准扶贫的常态化。
[J][XCLTI]
注释：
①“滴灌式”是指针对一村一户建立产业帮带措施，直接将产业发展资金补助到户、到人，解决产业发展资金不足的问题；“喷灌式”是指开展土地综合整治，调整产业结构，形成一村一品；“池塘式”指通过企业搭台，农民土地参股、财政配股、金融帮扶，汇集各项资金，建立新型专业合作组织，全面发展。
[HT5"H]参考文献：
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[7][KG2][ZK（]王海涛创新机制促进精准扶贫——龙凤镇全国综合扶贫改革试点探索[J]政策，2014，（6）[ZK）]
[8][KG2][ZK（]张笑芸，唐燕创新扶贫方式实现精准扶贫[J]资源开发与市场，2014，（9）[ZK）]
[J]【责任编辑：张亚茹】
关键词：扶贫；精准扶贫；理论意蕴；恩施龙凤镇；联动帮扶；经验启示
中图分类号：320
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2015）06-0059-04
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[Q（ 17mm。170mm，ZX，D-W][KH- 3mmD][CD40mm][KH- 1mmD][HJ15mm]
基金项目：[HT6K]恩施州人民政府资助项目“恩施龙凤镇综合扶贫改革试点跟踪观察”（GSSD201302）的阶段性成果。
作者简介：[HT6K]李鵾（1993-），男，安徽六安人，华中师范大学中国农村研究院研究人员，硕士，研究方向：地方治理与农村综合扶贫改革。
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2013年11月，习近平在湘西考察时指出：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”翌年，李克强在政府工作报告中也提出：“创新扶贫开发方式。地方要优化整合扶贫资源，实行精准扶贫，确保扶贫到村到户……”“精准扶贫”一词在短时间内被反复提出，既充分彰显了新一代领导集体对扶贫工作的重视，也以此为标志，使精准扶贫政策逐渐上升为国家政策，成为国家综合扶贫政策的最新表述、最新思路和最新标准。在精准扶贫于各地农村广泛开展的大背景下，有必要厘清其深刻的理论意涵，分析其形成的内在和外在逻辑，并结合地方的实践探索，探寻相应的经验启示以促进精准扶贫的政策优化。
一、理论意蕴：精准扶贫的内涵及生成逻辑
[HTK]1精准扶贫的内涵。所谓精准扶贫，就是在科学有效的标准和程序下，因时、因地对贫困地区、贫困村和贫困户进行精确识别，按照本地的实际开展联动帮扶和分类管理，并根据动态的准入和退出机制做出精准考核的过程。实施精准扶贫，是为了引导各类扶贫资源最优化配置，真正实现扶贫项目到村到户，逐步构建扶贫工作的长效机制，为扶贫的科学化高效化奠定坚实的基础，促进广大贫困地区彻底脱贫致富。显然，它是一种追求真实化和精细化的治贫方式，其基本内核包括精确识别、联动帮扶、分类管理和动态考核四项内容。
其中，精确识别是指根据各地的经济社会发展水平和贫困现状确定相应的扶贫对象识别标准，按照规定的程序准确地将贫困村、贫困户以及致贫原因识别出来。联动帮扶也称为结对帮扶，是指联系和动员社会各界力量参与到扶贫工作中，并根据识别出的贫困对象的现状和原因，逐村逐户制定结对帮扶计划，集中全社会的力量予以针对性扶持。分类管理则是指利用网络化信息系统，对识别和帮扶的贫困对象实时进行定向和分类监测，及时掌握贫困对象的发展状况，并制定和开展相应的回应措施。动态考核是指针对贫困户和贫困村的识别、帮扶和管理取得的成效，定期按时按质按量开展量化考核，一方面严防“优亲厚友”的现象，另一方面实行动态化准入与退出机制，确保精准扶贫真正落到实处。
[HTK]2精准扶贫的政策生成逻辑。精准扶贫成为国家政策，并在全国各地广泛实施，有其特定的国际、国内和现实逻辑。从国际层面来看，它的形成受国外扶贫模式和经验的影响；从国内实践层面看，它是我国30多年农村扶贫开发实践的经验总结；从现实层面看，精准扶贫也是回应当前农村扶贫困境的必要之举。
（1）国外扶贫开发模式和经验的影响。在任何国家，贫困问题都是经济社会发展的重要制约，所以消除贫困是全世界政府和公民必须面对的问题。国外很多国家和学者对这一问题做了大量的探索和实践，取得了诸多理论成果和实践模式，其中对我国影响较大的是区域发展模式。其针对不同的区域制定不同的发展政策以实现经济社会的均衡发展，针对贫困家庭的不同需要，开展健康、教育、文化、娱乐、体育和职业技能的培训，制定切实可行的救助，重点提高贫困家庭的文化素质和劳动技能，让贫困家庭获得更多的发展机会。这种扶贫模式非常强调扶贫的对象性和针对性，针对不同的贫困状况和原因采取不同的扶贫措施，这是精准扶贫的重要体现。受国外扶贫开发成功经验的影响，我国也在扶贫实践中渐渐破除以往“一刀切”的扶贫方式，采取精细化的扶贫方式。
（2）国内30多年农村扶贫开发的实践启示。我国大规模的农村扶贫开发始于改革开放后，30多年的农村扶贫开发历程大体划分为：“大幅度减贫”阶段（1978-1985）、“大规模开发式扶贫”阶段（1986-1993）、“扶贫攻坚”阶段（1994-2000）和“新世纪综合扶贫开发”阶段（2000-）。在扶贫开发实践中，我国相继创造出“救济式扶贫”“开发式扶贫”和“参与式扶贫”等多种扶贫开发模式。在种种扶贫开发模式中，一个重要的经验启示就是建立扶贫的瞄准机制，提高精准化程度。比如，90年代中后期以来，贫困人口的分布呈逐渐“点、线、面”共存的分散格局，我国政府逐步采取了区域瞄准和群体瞄准两者相结合的方式，将瞄准主体日益微观化：一方面将区域瞄准的重心从贫困县转向贫困村，另一方面直接针对贫困人口建档立卡实行动态管理，并将扶贫资源“到村到户”，有效提高贫困人群的受益率。农村扶贫开发的实践经验表明，当前和今后扶贫工作的关键仍在于构建精细化瞄准机制。
（3）回应当前农村扶贫困境的必要之举。虽然我国在过去的扶贫工作中取得了巨大的成就，但是目前的扶贫对象规模依然庞大。按照新的扶贫标准，扶贫对象仍有122亿人，占农村户籍人口的127%。必须强调的是，这个数据是从统计数据测算得出的，目前还无法与每一位具体的贫困群众“对上号”，所以无法得知贫困对象的具体致贫原因、帮扶措施和帮扶效果。此外，各类返贫问题的凸显也使扶贫的形势变得更为严峻。面对如此沉重的扶贫任务和扶贫形势，很多扶贫措施在执行中却出现“变形”“走样”，表现为“假扶贫”和“粗放扶贫”。所谓“假扶贫”是指对原本并不贫困的对象实施扶贫。现实中表现为两种形式：一是针对区域而言，有的地区经过多年的发展已经脱贫致富，但为了更多地争取政策和资金扶持，迟迟不愿摘除“贫困县”或“贫困乡镇”的“帽子”；二是针对个人而言，扶贫工作中的“优亲厚友”现象突出，真正贫困的人群没有获得有效的扶持。所谓“粗放扶贫”就是“漫灌”式扶贫，扶贫的识别标准模糊不清，扶贫办法缺乏针对性和科学性。这两种扶贫方式的存在，不仅造成了扶贫效率低下，也导致了“年年扶贫年年贫”的恶性循环。因此，必须加快实施精准扶贫，实现扶贫资源配置的最优化。 二、地方实践路径：以恩施市龙凤镇为例
恩施属于中西部内陆典型的老、少、边、山、穷欠发达地区，全州8县市均为国家扶贫开发重点县，真贫问题十分突出。到2013年底，恩施全州贫困人口还有10864万人，约占农业人口的三分之一，占湖北全省贫困人口的五分之一。2013年初，恩施市龙凤镇被确立为国家级综合扶贫改革试点区，成为恩施和湖北省扶贫开发的主战场。2013年末2014年初，该镇结合本地扶贫开发实际，从精准识别、分类管理开始，对特困对象实施“四个一”结对帮扶措施，率先开展精准扶贫，创新七项“扶贫到户、定位到人”制度（以下简称“到户到人”），取得了丰硕成果，其中包括“精准识别到户到人”“分类动态管理到户到人”“结对帮扶到户到人”“产业扶持到户到人”“搬迁改造到户到人”“教育与就业培训到户到人”和“供养救助到户到人”。
[HTK]1精准识别，分类管理到户到人。自2013年10月开始，龙凤镇按照贫困人口个体情况、家庭居住条件、经济基础和家庭负担等方面，制定贫困对象识别标准，并组织工作专班进入农户家庭实地调查，通过百分制考评识别出贫困人口6338户、20618人，其中一般贫困户5826户、19515人，特殊困难户512户、1103人（包括分散五保户186户/人、特困户326户917人）。同时，根据致贫原因进一步将贫困对象划分为七类：因病致贫或因病返贫；身体残疾致贫；因无劳动力致贫；因居住环境恶劣、生活成本高致贫；因劳动力文化素质差、无致富门路致贫；自然灾害致贫；供养学生致贫。通过精准识别到户到人，龙凤镇为后期的精准帮扶找到了明确的方向。
在对贫困对象的管理中，龙凤镇采用了分类监测和动态管理相结合的方式。首先，该镇着力构建分类监测机制，把生存困难的贫困对象划入民政部门直接监测管理，发挥政府职能优势，开展“救助式”扶贫；把生活困难和发展困难的贫困对象纳入扶贫部门统筹监测管理，更多地激发市场力量，推进“开发式”扶贫；对需要临时救助的对象，地方政府直接监测管理，充分调动社会力量，实施“参与式”扶贫。同时，建立动态退出机制，实现扶贫对象有进有出，确保精准扶贫公平、公正。
[HTK]2特困群体“四个一”结对帮扶到户到人。在精准帮扶上，龙凤镇力争构建政府专项扶贫、企业行业扶贫和社会公众参与扶贫“三位一体”的“大扶贫”格局。为了将机关部门、企业行业组织、其他社会组织和公众与贫困农户联结起来，实现精准帮扶的长远效益，该镇利用党的群众路线教育实践活动契机，针对特困户开展实施“四个一”结对帮扶工程，即：“一名党政干部、一家企业或单位、一家银行联合帮扶一个贫困户”。具体职责分工是：由一名党政机关干部牵头，一家企业帮助销售农产品、一家金融机构帮助解决融资难问题，三者共同帮扶一个贫困户实现脱贫致富。在“四个一”结对帮扶工程中，帮扶单位和党员干部，帮助贫困户解决实际困难，确保贫困户家庭当年大变样，两年内脱贫，贫困户不脱贫帮扶不脱钩。同时，龙凤镇还号召社会各界进行结对帮扶，组织各级干部、动员社会力量，优先结对帮扶农村特殊困难对象家庭。目前龙凤镇已制订完成全部特困户的“一户一策”帮扶方案，实现特殊困难对象家庭帮扶全覆盖。
[HTK]3差别化扶贫，多项“到户到人”措施。在实施“精准识别到户到人”“分类动态管理到户到人”和“结对帮扶到户到人”之外，龙凤镇还针对不同家庭的情况开展多项差别化“到户到人”措施。在“产业扶持到户到人”上，龙凤镇实施以茶叶、生猪、烟叶、蔬菜、家禽、生漆等为主导产业的产业扶贫，按照“滴灌式”“喷灌式”和“池塘式”三种模式推进，①并探索“企业 基地 合作社 贫困户”的产业扶持架构。同时，龙凤镇按照“统一规划、梯次布点”的要求实施“搬迁改造到户到人”，引导自然条件恶劣、生活条件差、发展后劲不足的贫困人口，向“一主两副九中心社区三十三个一般社区”迁移，并实施危房改造项目和特色民居改造。在“教育培训到户到人”方面，该镇将“恩施州资助贫困家庭学生专项资金”优先用于资助特困家庭学生，并在中小学建立贫困学生辍学监测跟踪机制，对辍学的贫困学生家庭开展多种形式的帮扶工作，杜绝因贫辍学现象的发生，2014年累计发放困难学生生活补助费944500元。针对不具备基本技能但有劳动力的贫困户，开展“阳光工程”“雨露计划”、农业科技和职业技能培训，提高其劳动素质和就业技能，确保有意愿的特困家庭至少有一人得到培训。此外，对五保户采取“集中供养”和“分散供养”相结合，全面实施“供养救助到户到人”。目前该镇已建有福利院1所，集中供养五保户61人，其余186名五保对象也得到了分散供养。同时，全面提高低保兜底保障水平，将Ⅰ类低保对象的补助标准由原先每人每月138元提高到200元，将Ⅱ类和Ⅲ类补助标准统一提高至110元。此外还将精准扶贫对象大病患者合规医疗费用综合补助提高至9600元，2014年累计补助1402607元。
虽然龙凤镇的精准扶贫工作实施时间尚短，从开始到现在还不足两年时间，但从目前的实施情况来看，大规模密集的帮扶措施已经带来了可喜的成绩。现有的统计数据显示，2013年度龙凤镇脱贫人口达到2805人，完成年度脱贫目标的156%，2014年度龙凤镇实现脱贫3600人。恩施全州2014年完成扶贫搬迁4117户、15386人，全州共减少贫困人口166241人，超额计划减贫16241人。
三、经验探寻：精准扶贫的政策优化
结合前文的论述，梳理和探寻龙凤镇精准扶贫实践中蕴含的经验启示，可为今后精准扶贫的实施和优化提供相应的借鉴和参考。具体优化措施如下：
[HTK]1瞄准对象，精确识别。精确识别，是精准扶贫的基础和前提。做好精准扶贫工作的首要任务就是将真正的贫困对象识别确认出来，并查清其贫困的真实原因。而解决这一问题的核心和关键，就是建立合理有效的贫困对象瞄准机制，开展深入实地的摸底探访，既要把谁是扶贫对象识别出来，又要充分考虑群众的意见，使认定结果得到普遍认可。因此，在贫困对象的识别认定过程中，必须坚持两个基本原则：一是科学认定原则，二是民主识别原则。为了确保被认定的贫困对象属于真贫，使精确识别真正落实到户到人，应该坚持自上而下的科学认定原则。由各地政府部门组建扶贫工作组，打通“贫困区域—贫困县—贫困村—贫困户”四级网络，逐级细化扶贫对象，层层准确地将贫困对象锁定至每一户人家和每一个人头上。同时，必须坚持基层认定和民主识别的原则，在某一贫困村内，可以实行两轮至三轮的评比、评议，号召更多的群众参与其中，最大限度地避免村民代表评议不公平现象。民主评议完成后，应将贫困对象识别认定的程序、过程和结果向群众全面公开，接受群众的监督，通过真实的数据和相应的事实，将精准识别“真贫”落到实处。 [HTK]2对症下药，联动帮扶。精准帮扶，是做好精准扶贫工作的中心和关键所在。在实施中，应坚持对症下药和联动帮扶相结合的原则。所谓“对症下药”就是实行针对化扶贫，因户施策。按照“缺补互通”的原则，针对每户的特殊情况和致贫原因分户分类实施“宜农则农、宜工则工、宜商则商”。比如，针对病残致贫型家庭，应给予更多的医疗、卫生和社会保障的关照，对于不能劳动的贫困户直接给予帮扶资金；针对由于供养学生而暂时贫困的家庭，可以设立专项助学基金，吸引政府、企业和社会各界的捐助，通过专项基金的支持，帮助贫困学生完成学业，并成功就业，缓解家庭的暂时贫困；针对由于居住地偏僻，自然条件、公共设施、土地资源贫乏等原因导致的条件限制型贫困，可根据实际情况指导其整体搬迁，或者进行劳动力职业培训、就业转移等。通过对症下药，达到“一村一策真扶贫，一户一法扶真贫”的要求。此外，在精准帮扶中，还应大力动员和整合社会各类主体形成联动效应，与被帮扶对象结成责任包干关系，构建“一对一”“一对多”“多对一”和“多对多”的结对帮扶机制，集中更多的资源和力量解决贫困问题。在今后的联动帮扶中，可以汲取和借鉴恩施龙凤镇的“四个一”结对帮扶做法的经验，形成全社会关心支持、共同参与扶贫开发工作的“大扶贫”格局。
[HTK]3分类管理，动态考核。精准管理和考核，是实现精准扶贫常态化的保证。它主要包括两方面的内容：一是分类管理，二是动态考核。其中，分类管理主要指的是对贫困对象的性质和致贫原因进行分类。掌握好不同的贫困对象类型，既可以采取不同的针对性措施对症下药，也可以帮助不同类别的贫困对象确定不同类别的帮扶主体，达成良好的联动效果。同时，为了确保将每年有限的扶贫资金真正用于扶助真正的贫困人群，将“好钢真正用于刀刃”上，改变传统的“漫灌”的粗放型扶贫方式，实现精准扶贫的集约化、科学化，必须定期进行动态考核。动态考核应在每年的年终或次年年初进行，根据该年度扶贫的规划和扶贫工作实际，对受扶助对象进行全方位的客观评价考核，按照相应的扶贫标准使脱贫者退出，将符合条件的贫困对象纳入，实现扶贫对象有进有出。同时，及时分析本年度扶贫的重点和难点，整合真实有用的扶贫信息，为做好对症下药打下良好的基础。另外需要注意的是，应加强精准管理扶贫资金的整合和使用，确保使其在“阳光下”运行，防止资金使用中腐败现象的发生。
[HTK]4内生转型，加强外联。精准扶贫是一项全方位的扶贫工作，不仅包含着识别、帮扶、管理和考核这四个基本内核，也包括各种外延配套措施。龙凤镇的实践也充分表明，相关的配套建设在精准扶贫工作中扮演着十分重要的角色。因此，在今后的精准扶贫工作中，在做好精准扶贫内核工作的同时，也要加强本地自身建设，实现内生转型，并增强外联力量，实现内外给力、同时发力。在内生转型上，主要应从强化教育和就业培训、健全社会保障和发展本地特色产业三个方面下功夫。通过对有劳动力但无知识技能的贫困对象开展各种培训，适时适度转移贫困劳动力就业。同时大力扶持本地特色产业的发展，实现贫困劳动力就近就业，使扶贫工作从“输血式扶贫”向“造血式扶贫”转变。再通过健全社会保障体系、改善本地的生产生活环境，构建预防返贫机制，如此既可以留住本地人才，也可以引进外来人才，实现能人进村、能人带村、能人富村强村，达到内生型发展。当然，在内生转型的过程中离不开外部的资金、人力和技术等方面的支持，因此需要加强外联，吸引更多的外部帮助，比如各类公共基础设施建设、产业扶持中的大型公司的跨区域投资建厂和农产品的供销合作等。
[HTK]5健全队伍，确保常态。精准扶贫要构建扶真贫、真扶贫的长效机制，必须拥有一支健全的扶贫组织和可靠的扶贫队伍，将各种扶贫项目落到实处，实现到户、到人。因此，必须加强村级组织和干部队伍建设，强化组织领导，保障精准扶贫的贯彻落实。为此，一方面要健全已有的干部队伍，如村“两委”（村党支部和村委会）或村“三委”（村民监督委员会），强化以村党支部建设为核心的基层组织建设，健全党员干部联系和服务群众制度。同时吸纳优秀年轻人进入村级干部队伍中，发挥年轻人高学历、有特长、懂经济、会经营的优势，提高村级组织的工作效率。另一方面，可以充分发挥村庄“乡贤”的重要作用。以农村教师、医生或宗族德高望重的人士为代表的“乡贤”群体，在村庄里拥有比常人更高的威信和影响力，也对乡村的基本情况最为熟悉，将他们纳入到乡村的精准扶贫工作中，有利于对贫困实际的有效把握、促进相关政策的宣传，便于扶贫工作的开展，帮助推动实现精准扶贫的常态化。
[J][XCLTI]
注释：
①“滴灌式”是指针对一村一户建立产业帮带措施，直接将产业发展资金补助到户、到人，解决产业发展资金不足的问题；“喷灌式”是指开展土地综合整治，调整产业结构，形成一村一品；“池塘式”指通过企业搭台，农民土地参股、财政配股、金融帮扶，汇集各项资金，建立新型专业合作组织，全面发展。
[HT5"H]参考文献：
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[2][KG2][ZK（]黄荣华，冯彦敏，路遥国内外扶贫理论研究综述[J]黑河学刊，2014，（10）[ZK）]
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[7][KG2][ZK（]王海涛创新机制促进精准扶贫——龙凤镇全国综合扶贫改革试点探索[J]政策，2014，（6）[ZK）]
[8][KG2][ZK（]张笑芸，唐燕创新扶贫方式实现精准扶贫[J]资源开发与市场，2014，（9）[ZK）]
[J]【责任编辑：张亚茹】