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摘要 为解决农村老年人的老龄化问题，政府推行社区养老，社区养老模式以建设“农村幸福院”为主。目前存在模式单一、服务功能低下、运转经费匮乏等问题。本文认为要解决农村老年人养老问题，必须建立社区养老制度，规范管理主体、财力物力资源的配置及专业人员的培训、考核，构建和创新服务模式、服务内容、服务标准及监督评估机制。
关键词 社区养老 本土化 专业化 创新化
基金项目：陕西省教育厅专项科研计划项目：社会转型期农村社区养老问题研究——以陕西为例（项目编号：15JK1044）。
中图分类号：D632 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.087
根据国家统计局发布的《2018年国民经济和社会发展统计公报》，我国65周岁及以上16658万人，占比11.9%;陕西省截至2017年底，有农村老年人约280余万人，占全省老年人口数的48.5%。农村老年人口存在数量多、收入低、高龄化、空巢化等特点。随着计划生育政策的推行，家庭結构主要以“4-2-1”为主要模式，家庭养老难以为继。为了解决这一难题，各地积极探索农村社区养老模式。河北、山西等地建设农村幸福院、“老年灶”的做法作为经验被推广。“农村互助养老模式”的特点是“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”，基于血缘、亲缘、地缘的优势，老人可以不离村，具有一定的优势。目前陕西针对农村老龄化问题，主要的应对措施是建立“农村互助幸福院”，截至2018年全省已建成9660个。“2019年陕西省民政厅计划下达省级福彩公益金1.6亿元，支持新建农村互助幸福院2000个，确保到2020年农村互助幸福院覆盖率达到80%。”“农村互助幸福院”解决了部分农村老人的吃饭问题和娱乐问题，是一个村民互助模式的一个养老平台。
农村社区养老与城市社区养老存在很多的不同，农村老人群体基数大、数量多，留守老人多、他们的经济收入低，据国家统计局发布的《2018年国国民经济和社会发展统计公报》，城镇居民人均可支配收入是39251元，而农村居民人均可支配收入是14617元。在中国人民大学老年学研究所2013年10月12日发布的《中国老年人状况》中明确指出：“城市老年人三分之二有养老金，而在农村这一比例只有4.6%。目前城市老人的在业率已经降到5%，但是在农村还有43%的老年人要在地里劳动。”城市老年人大多有固定的收入，稳定的养老保障，在经济方面是比较宽裕的，消费能力也较高。再加之他们居住的比较集中，社区日间照料中心比较便捷，因此这种模式也比较高效。而农村的老人则不同，缺乏稳定的收入，没有充足的养老保障，许多人没有消费能力，有些留守老人还需要照顾孙辈、加之他们居住都比较分散、专门去互助幸福院去就餐的意愿就比较低，这导致一些地方的幸福互助院运营低效有些甚至闲置，只是在上级部门检查时才会运转。另外，农村老人的传统观念也是制约其消费意愿的重要因素，许多人不愿意花钱去农村幸福院去就餐，更愿意把钱消费在医疗等其它方面。除了农村老人本身，现有的关于农村社区养老制度的缺乏也制约了其发展。通过查询得知，目前我国制定的关于农村社区养老的制度主要是围绕着“农村幸福院”，缺乏其他模式。法律法规方面，部门规章有2个，地方法规规章有17个。无论从法律效力的层级上还是数量上都可以看出缺乏基本的法律和行政法规，地方法规和规章也数量有限。目前对农村社区养老主要是通过政府部门制定的相关政策在推动。这就导致了无法可依的情况出现。农村社区养老的有效性和可行性监督难以落实。整体系性的规划和设计缺乏，无论是发展模式、资金配置和管理、专业人员的培训和资格认定、业绩考核等方面都难以系统的完善。而目前推行的“农村幸福院”存在的问题则主要表现在以下方面：
（一）养老服务缺乏本土化
“农村幸福院”的运营存在水土不服的问题，主要的原因是忽视了农村老人的实际情况，包括他们的收入、观念、生活习惯、生活现状、养老意愿、养老需求等方面。目前建成运营的农村幸福院主要面向的对象是生活能够自理的留守或者空巢老人。而提供的服务是就餐和娱乐活动。因为建设的原则是“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”，后续的运转资金需要村里自行筹集和村民自主承担。而实践中许多村集体没有集体经济收入，没有钱来运转农村幸福院。老年人因为收入低，缺乏消费能力。有些留守老人还需要照顾孙辈、加之居住都比较分散、专门去互助幸福院去就餐的意愿就比较低，这导致一些地方的幸福互助院运营低效有些甚至闲置。目前建设的幸福互助院除了提供餐食服务就是提供老人娱乐活动的场所和器械，但因为很多老人的传统观念和长期养成的生活习惯，导致他们更愿意从事力所能及的农业活动或者在家里帮助家人料理家务，减轻家人的负担，获得一个好的养老环境。这也导致幸福互助院配置的器械闲置生锈，利用的效率很低。再加之缺乏专业的指导，活动器械很难发挥其实际效能。最主要的是其提供的服务与农村老人的养老需求严重脱节。生活能够自理的人可能并不是农村老人养老的重点，重点应该是那些失能人员的医疗护理。他们不仅需要专业的医疗护理指导而且需要心理抚慰和救助。如何把老年人群体科学的分类，有针对性的结合当地的民情提供合理的养老服务也许是农村社区养老必须面对的问题，也才能真正的发挥社会养老的功能。
（二）社区养老缺乏凝聚力
农村社区养老采用农村幸福院的模式，从实际运营来看缺乏凝聚力。主要有以下几个方面的原因。首先，缺乏社区文化基础。农村居民居住分散，农村土地家庭承包经营后都是以家庭为生产单位，没有建立紧密的社区文化。随着市场经济的发展，农村的许多事务都采用市场化的模式运营。以前村庄里的婚丧嫁娶等凝聚村民关系的纽带也被市场化的劳务承包所代替，村民之间的依赖越来越松散。其次，农村幸福院提供的养老服务功能单一，与农村老人的养老需求相脱离。从经济和健康及便捷的角度，村民缺乏积极性和动力，这也导致它的运营难以持久。最后，农村幸福院采用村级主办、互助服务等原则，农村幸福院的粗放管理对村民也缺乏吸引力。 （三）社区养老资源配置失衡
农村社区养老的资源匮乏，主要表现为资金少、缺乏专业人员、设施和设备简陋。农村互助幸福院的运行管理经费主要来源于政府支持、村上自筹和社会捐助。民政部、财政部2013年4月28日发布的关于印发《中央专项彩票公益金支持农村幸福院项目管理办法》的通知第2条、第6条的规定，2013年-2015年由财政部安排中央专项彩票公益金支持开展的农村幸福院设施修缮和设备用品配备等工作，每个项目补助3万元;2017年陕西省财政厅、民政厅联合发布《省级福彩公益金资助农村互助幸福院绩效考评“以奖代补”资金管理办法》，第3条明确规定“由省级财政安排的福彩公益金，主要用于农村互助幸福院的日常运营、伙食补助、设施器材维护、服务人员工资以及其他改善入住老年人生活质量的相关开支。”第5条明确规定对“取得优秀的幸福院，省级财政采取‘以奖代补’的方式给予一次性适当奖励。”第6条：“各市、县可根据各地实际情况对辖区内优秀的农村互助幸福院给予一定金额的配套奖励，资金比例和来源由各市、县自行确定。”第8条规定“年底前，省民政厅联合省财政厅进行抽查和联评，并将考评结果向社会公示后予以确定。对评定为优秀的农村幸福院的‘以奖代补’资金于次年下达相关市县，列入省级福利彩票公益金下一年度支出预算。”根据陕民发（2017） 63号《关于对农村互助幸福院建设和运营管理情况进行绩效考评的通知》第2款的规定，绩效考核结果按100分制进行量化评定，依分值大小区分为优秀、良好和一般三个等级，分值大于80分（含）为优秀、60分至80分为良好，低于60分（不含）为一般。从以上文件可以看出，农村幸福院的资金主要来源是中央财政部3万补助和省级财政对优秀等级的奖励以及市县根据实际情况的配套奖励。而陕西省财政厅和民政部制定的以奖代补的奖金发放还需要等到次年下达。与庞大的农村老年人群体和农村幸福院所要服务的对象而言，这点资金可以说是杯水车薪。资金不足，必然导致设备设施的配置简陋。而缺乏后续的运转资金则是许多农村幸福院空置的重要原因。因为，后续运转的资金必须要村上自筹，这对经济落后地区，村集体没有收入保障的地方来说，是没有办法解决的难题。除了资金匮乏，专业人员缺乏也是一个重要的方面。专业的养老护理人员、社会工作者、心理咨詢师、营养保健师等都没有配备。养老资源配置与庞大的养老群体形成了失衡、养老服务功能单一与养老需求的多样化失衡。这从根本上难以将其作为社区养老服务平台发挥作用。
（四）农村社区养老的实效性差
农村社区养老的实效性差主要表现为覆盖的人数少、提供的服务内容少、参与人员少、专业人员缺乏、服务水平低、运转率低。目前在农村，是以解决高龄、空巢等农村留守老年人生活需求为重点，大力发展农村互助幸福院。按照2018年底陕西省政府公布的“农村互助幸福院”的建成数量9660个，与农村的养老人数280多万比约为0.355%。在被陕西省民政厅、财政厅表彰为2018年全省农村互助幸福院绩效考评优秀市——宝鸡市，其达到了覆盖全市97.4%的行政村。宝鸡市政府发展的目标是争取每个行政村建设一个“农村幸福院”。“农村幸福院”目前的服务局限于提供一餐和娱乐活动场所，而这两项并不能满足大部分人的养老需求。农村老人的养老需求主要表现为日常的医疗保健护理、老年人心理咨询、日常生活的照顾、失智失能人员的护理指导、信息咨询等。目前的“农村互助幸福院”的运行并没有配置专业的服务人员，仅有村民参与互助模式，这也是服务水平无法提升的关键所在。加之后续运转资金匮乏，许多农村幸福院闲置。这些因素形成合力制约了其发挥效力。“农村幸福院”存在的问题是我们的城乡差距所造成的，也是农村的生活方式、传统文化、经济发展等国情所造成的。要真正的解决农村的养老问题，必须完善现有的农村社区养老制度，在资金、专业人员配置上与农村老年人养老的需求相契合。
国务院2017年2月28日发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》明确规定了我国养老服务的发展目标之一是：“到2020年，居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全。”我国养老服务的基本策略是居家养老为主、社区养老为辅，机构养老为补充。如何最大限度的发挥社区养老的效能是解决农村老人养老问题的重要抓手，要做好社区养老应该从以下几个方面来完善：
（一）制度规范化
从现有的关于农村社区养老的法律法规来看，不仅数量少、而且效力层级低，指导规范农村社区养老的主要是政策性文件。这导致农村社区养老缺乏基本的法律规范。无论从目标、原则、养老模式、服务内容、服务标准、专业人员的培训、资格认定、考核、奖惩，资金的筹措、管理等事项都无法可依。要做到系统有效的社区养老体系的建立，我国必须制定相关的法律和法规，在此基础上可以授权地方政府因地制宜制定具体的实施办法。在立法中明确农村社区养老服务机构的定位、应将农村社区养老机构建成一个综合服务平台，主要包括：日常服务平台（送餐服务、休闲娱乐）、信息提供平台（老年人信息登记、专业技术人员信息、养生保健信息、老人互助服务信息）、技术培训平台（家庭医疗护理知识、紧急救助知识、健身技能、营养保健等科普知识）等;应根据老年人的身体健康状况对其进行分类，可以分为失智失能和生活能自理的两种类型。对不同类型的老人，提供不同的养老服务。农村社区养老的工作重点应放在对失智失能类老人的服务上，对能生活自理的人可以进行医疗、保健、营养等方面的辅助服务。对空巢老人这类群体进行核心信息登记、定期走访。在立法中应重点规范资金的配置、管理和专业人员的培训和教育，这也是农村社区养老的两大核心要素。立法应明确法律责任的主体、考核监督的办法等。只有有了健全的法律法规体系，农村社区养老才可能持续健康发展。
（二）服务本土化
针对目前农村社区养老中存在的问题，必须从根本上解决服务本土化问题。在制定社区养老的规范时，必须结合当地的人口结构、区域经济发展状况、当地的习俗和文化、当地的风土人情和自然环境。在制定地方规范时应结合实际，遵循循序渐进的发展模式，切忌只重视数量而忽视质量，搞形式主义。在选择社区养老模式时，应实事求是地调查研究老人的养老需求，选择合适的社区养老的服务模式、服务内容，制定相应的服务标准。可利用当地的优势资源，创新社区养老的服务模式和内容。以社区养老为平台整合当地的各种资源，提高社区养老的服务效能。 （三）服务的专业化
农村社区的专业化服务能吸引更多的老人接受社区服务，社区养老机构也才能真正地发挥其作用。服务的专业化应体现在服务内容和服务水平上，这就需要配置专业人员。从服务内容上来看，专业化的服务主要体现在营养与保健、医疗护理、心里咨询、老人的日常生活服务等方面，服务水平应符合一定的专业标准。专业化的服务就需要专业人员的配置，无论从实际需要还是目前的从业人数和从业人群的素质上来说，现在都存在很大的问题。目前在农村专业从事社区养老的专业人数缺乏具体的数据统计，而全国的从业人员不足百万。目前规范养老护理员的法规主要有三个：《养老护理员国家职业标准（试行）》（2002年）、《养老护理员国家职业标准
关键词 社区养老 本土化 专业化 创新化
基金项目：陕西省教育厅专项科研计划项目：社会转型期农村社区养老问题研究——以陕西为例（项目编号：15JK1044）。
中图分类号：D632 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.087
一、农村社区养老的必要性
根据国家统计局发布的《2018年国民经济和社会发展统计公报》，我国65周岁及以上16658万人，占比11.9%;陕西省截至2017年底，有农村老年人约280余万人，占全省老年人口数的48.5%。农村老年人口存在数量多、收入低、高龄化、空巢化等特点。随着计划生育政策的推行，家庭結构主要以“4-2-1”为主要模式，家庭养老难以为继。为了解决这一难题，各地积极探索农村社区养老模式。河北、山西等地建设农村幸福院、“老年灶”的做法作为经验被推广。“农村互助养老模式”的特点是“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”，基于血缘、亲缘、地缘的优势，老人可以不离村，具有一定的优势。目前陕西针对农村老龄化问题，主要的应对措施是建立“农村互助幸福院”，截至2018年全省已建成9660个。“2019年陕西省民政厅计划下达省级福彩公益金1.6亿元，支持新建农村互助幸福院2000个，确保到2020年农村互助幸福院覆盖率达到80%。”“农村互助幸福院”解决了部分农村老人的吃饭问题和娱乐问题，是一个村民互助模式的一个养老平台。
二、农村社区养老面临的困境
农村社区养老与城市社区养老存在很多的不同，农村老人群体基数大、数量多，留守老人多、他们的经济收入低，据国家统计局发布的《2018年国国民经济和社会发展统计公报》，城镇居民人均可支配收入是39251元，而农村居民人均可支配收入是14617元。在中国人民大学老年学研究所2013年10月12日发布的《中国老年人状况》中明确指出：“城市老年人三分之二有养老金，而在农村这一比例只有4.6%。目前城市老人的在业率已经降到5%，但是在农村还有43%的老年人要在地里劳动。”城市老年人大多有固定的收入，稳定的养老保障，在经济方面是比较宽裕的，消费能力也较高。再加之他们居住的比较集中，社区日间照料中心比较便捷，因此这种模式也比较高效。而农村的老人则不同，缺乏稳定的收入，没有充足的养老保障，许多人没有消费能力，有些留守老人还需要照顾孙辈、加之他们居住都比较分散、专门去互助幸福院去就餐的意愿就比较低，这导致一些地方的幸福互助院运营低效有些甚至闲置，只是在上级部门检查时才会运转。另外，农村老人的传统观念也是制约其消费意愿的重要因素，许多人不愿意花钱去农村幸福院去就餐，更愿意把钱消费在医疗等其它方面。除了农村老人本身，现有的关于农村社区养老制度的缺乏也制约了其发展。通过查询得知，目前我国制定的关于农村社区养老的制度主要是围绕着“农村幸福院”，缺乏其他模式。法律法规方面，部门规章有2个，地方法规规章有17个。无论从法律效力的层级上还是数量上都可以看出缺乏基本的法律和行政法规，地方法规和规章也数量有限。目前对农村社区养老主要是通过政府部门制定的相关政策在推动。这就导致了无法可依的情况出现。农村社区养老的有效性和可行性监督难以落实。整体系性的规划和设计缺乏，无论是发展模式、资金配置和管理、专业人员的培训和资格认定、业绩考核等方面都难以系统的完善。而目前推行的“农村幸福院”存在的问题则主要表现在以下方面：
（一）养老服务缺乏本土化
“农村幸福院”的运营存在水土不服的问题，主要的原因是忽视了农村老人的实际情况，包括他们的收入、观念、生活习惯、生活现状、养老意愿、养老需求等方面。目前建成运营的农村幸福院主要面向的对象是生活能够自理的留守或者空巢老人。而提供的服务是就餐和娱乐活动。因为建设的原则是“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”，后续的运转资金需要村里自行筹集和村民自主承担。而实践中许多村集体没有集体经济收入，没有钱来运转农村幸福院。老年人因为收入低，缺乏消费能力。有些留守老人还需要照顾孙辈、加之居住都比较分散、专门去互助幸福院去就餐的意愿就比较低，这导致一些地方的幸福互助院运营低效有些甚至闲置。目前建设的幸福互助院除了提供餐食服务就是提供老人娱乐活动的场所和器械，但因为很多老人的传统观念和长期养成的生活习惯，导致他们更愿意从事力所能及的农业活动或者在家里帮助家人料理家务，减轻家人的负担，获得一个好的养老环境。这也导致幸福互助院配置的器械闲置生锈，利用的效率很低。再加之缺乏专业的指导，活动器械很难发挥其实际效能。最主要的是其提供的服务与农村老人的养老需求严重脱节。生活能够自理的人可能并不是农村老人养老的重点，重点应该是那些失能人员的医疗护理。他们不仅需要专业的医疗护理指导而且需要心理抚慰和救助。如何把老年人群体科学的分类，有针对性的结合当地的民情提供合理的养老服务也许是农村社区养老必须面对的问题，也才能真正的发挥社会养老的功能。
（二）社区养老缺乏凝聚力
农村社区养老采用农村幸福院的模式，从实际运营来看缺乏凝聚力。主要有以下几个方面的原因。首先，缺乏社区文化基础。农村居民居住分散，农村土地家庭承包经营后都是以家庭为生产单位，没有建立紧密的社区文化。随着市场经济的发展，农村的许多事务都采用市场化的模式运营。以前村庄里的婚丧嫁娶等凝聚村民关系的纽带也被市场化的劳务承包所代替，村民之间的依赖越来越松散。其次，农村幸福院提供的养老服务功能单一，与农村老人的养老需求相脱离。从经济和健康及便捷的角度，村民缺乏积极性和动力，这也导致它的运营难以持久。最后，农村幸福院采用村级主办、互助服务等原则，农村幸福院的粗放管理对村民也缺乏吸引力。 （三）社区养老资源配置失衡
农村社区养老的资源匮乏，主要表现为资金少、缺乏专业人员、设施和设备简陋。农村互助幸福院的运行管理经费主要来源于政府支持、村上自筹和社会捐助。民政部、财政部2013年4月28日发布的关于印发《中央专项彩票公益金支持农村幸福院项目管理办法》的通知第2条、第6条的规定，2013年-2015年由财政部安排中央专项彩票公益金支持开展的农村幸福院设施修缮和设备用品配备等工作，每个项目补助3万元;2017年陕西省财政厅、民政厅联合发布《省级福彩公益金资助农村互助幸福院绩效考评“以奖代补”资金管理办法》，第3条明确规定“由省级财政安排的福彩公益金，主要用于农村互助幸福院的日常运营、伙食补助、设施器材维护、服务人员工资以及其他改善入住老年人生活质量的相关开支。”第5条明确规定对“取得优秀的幸福院，省级财政采取‘以奖代补’的方式给予一次性适当奖励。”第6条：“各市、县可根据各地实际情况对辖区内优秀的农村互助幸福院给予一定金额的配套奖励，资金比例和来源由各市、县自行确定。”第8条规定“年底前，省民政厅联合省财政厅进行抽查和联评，并将考评结果向社会公示后予以确定。对评定为优秀的农村幸福院的‘以奖代补’资金于次年下达相关市县，列入省级福利彩票公益金下一年度支出预算。”根据陕民发（2017） 63号《关于对农村互助幸福院建设和运营管理情况进行绩效考评的通知》第2款的规定，绩效考核结果按100分制进行量化评定，依分值大小区分为优秀、良好和一般三个等级，分值大于80分（含）为优秀、60分至80分为良好，低于60分（不含）为一般。从以上文件可以看出，农村幸福院的资金主要来源是中央财政部3万补助和省级财政对优秀等级的奖励以及市县根据实际情况的配套奖励。而陕西省财政厅和民政部制定的以奖代补的奖金发放还需要等到次年下达。与庞大的农村老年人群体和农村幸福院所要服务的对象而言，这点资金可以说是杯水车薪。资金不足，必然导致设备设施的配置简陋。而缺乏后续的运转资金则是许多农村幸福院空置的重要原因。因为，后续运转的资金必须要村上自筹，这对经济落后地区，村集体没有收入保障的地方来说，是没有办法解决的难题。除了资金匮乏，专业人员缺乏也是一个重要的方面。专业的养老护理人员、社会工作者、心理咨詢师、营养保健师等都没有配备。养老资源配置与庞大的养老群体形成了失衡、养老服务功能单一与养老需求的多样化失衡。这从根本上难以将其作为社区养老服务平台发挥作用。
（四）农村社区养老的实效性差
农村社区养老的实效性差主要表现为覆盖的人数少、提供的服务内容少、参与人员少、专业人员缺乏、服务水平低、运转率低。目前在农村，是以解决高龄、空巢等农村留守老年人生活需求为重点，大力发展农村互助幸福院。按照2018年底陕西省政府公布的“农村互助幸福院”的建成数量9660个，与农村的养老人数280多万比约为0.355%。在被陕西省民政厅、财政厅表彰为2018年全省农村互助幸福院绩效考评优秀市——宝鸡市，其达到了覆盖全市97.4%的行政村。宝鸡市政府发展的目标是争取每个行政村建设一个“农村幸福院”。“农村幸福院”目前的服务局限于提供一餐和娱乐活动场所，而这两项并不能满足大部分人的养老需求。农村老人的养老需求主要表现为日常的医疗保健护理、老年人心理咨询、日常生活的照顾、失智失能人员的护理指导、信息咨询等。目前的“农村互助幸福院”的运行并没有配置专业的服务人员，仅有村民参与互助模式，这也是服务水平无法提升的关键所在。加之后续运转资金匮乏，许多农村幸福院闲置。这些因素形成合力制约了其发挥效力。“农村幸福院”存在的问题是我们的城乡差距所造成的，也是农村的生活方式、传统文化、经济发展等国情所造成的。要真正的解决农村的养老问题，必须完善现有的农村社区养老制度，在资金、专业人员配置上与农村老年人养老的需求相契合。
三、提高农村社区养老实效性的措施
国务院2017年2月28日发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》明确规定了我国养老服务的发展目标之一是：“到2020年，居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全。”我国养老服务的基本策略是居家养老为主、社区养老为辅，机构养老为补充。如何最大限度的发挥社区养老的效能是解决农村老人养老问题的重要抓手，要做好社区养老应该从以下几个方面来完善：
（一）制度规范化
从现有的关于农村社区养老的法律法规来看，不仅数量少、而且效力层级低，指导规范农村社区养老的主要是政策性文件。这导致农村社区养老缺乏基本的法律规范。无论从目标、原则、养老模式、服务内容、服务标准、专业人员的培训、资格认定、考核、奖惩，资金的筹措、管理等事项都无法可依。要做到系统有效的社区养老体系的建立，我国必须制定相关的法律和法规，在此基础上可以授权地方政府因地制宜制定具体的实施办法。在立法中明确农村社区养老服务机构的定位、应将农村社区养老机构建成一个综合服务平台，主要包括：日常服务平台（送餐服务、休闲娱乐）、信息提供平台（老年人信息登记、专业技术人员信息、养生保健信息、老人互助服务信息）、技术培训平台（家庭医疗护理知识、紧急救助知识、健身技能、营养保健等科普知识）等;应根据老年人的身体健康状况对其进行分类，可以分为失智失能和生活能自理的两种类型。对不同类型的老人，提供不同的养老服务。农村社区养老的工作重点应放在对失智失能类老人的服务上，对能生活自理的人可以进行医疗、保健、营养等方面的辅助服务。对空巢老人这类群体进行核心信息登记、定期走访。在立法中应重点规范资金的配置、管理和专业人员的培训和教育，这也是农村社区养老的两大核心要素。立法应明确法律责任的主体、考核监督的办法等。只有有了健全的法律法规体系，农村社区养老才可能持续健康发展。
（二）服务本土化
针对目前农村社区养老中存在的问题，必须从根本上解决服务本土化问题。在制定社区养老的规范时，必须结合当地的人口结构、区域经济发展状况、当地的习俗和文化、当地的风土人情和自然环境。在制定地方规范时应结合实际，遵循循序渐进的发展模式，切忌只重视数量而忽视质量，搞形式主义。在选择社区养老模式时，应实事求是地调查研究老人的养老需求，选择合适的社区养老的服务模式、服务内容，制定相应的服务标准。可利用当地的优势资源，创新社区养老的服务模式和内容。以社区养老为平台整合当地的各种资源，提高社区养老的服务效能。 （三）服务的专业化
农村社区的专业化服务能吸引更多的老人接受社区服务，社区养老机构也才能真正地发挥其作用。服务的专业化应体现在服务内容和服务水平上，这就需要配置专业人员。从服务内容上来看，专业化的服务主要体现在营养与保健、医疗护理、心里咨询、老人的日常生活服务等方面，服务水平应符合一定的专业标准。专业化的服务就需要专业人员的配置，无论从实际需要还是目前的从业人数和从业人群的素质上来说，现在都存在很大的问题。目前在农村专业从事社区养老的专业人数缺乏具体的数据统计，而全国的从业人员不足百万。目前规范养老护理员的法规主要有三个：《养老护理员国家职业标准（试行）》（2002年）、《养老护理员国家职业标准