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摘要：目前，我国农民合作经济组织形式多样，有专业协会、合作社，也有股份合作社，它们在带动农村产业化发展，连接农户和市场方面起到了不可估量的积极作用。但是，我国农民合作组织呈现的多样性，在组织结构、功能和作用方面各不相同，这一方面是由于合作组织产生的宏观制度原因所致，另一方面是因为合作组织的参与者具有不同的行为导向。这些差异使得我国农民专业合作组织在很多方面偏离了国际合作组织的基本原则。
关键词：农民专业合作经济组织；多样化；制度分析
中图分类号：C912．2 文献标识码：A 文章编号：1003-1502(2006)06—0067-06
随着政治经济的体制改革，我国农村的宏观和微观组织环境发生了巨大变化，传统的组织形式与新的组织形式同时存在，呈现了复杂多样的情形。有的学者将农村社区合作组织、合作基金会、股份合作企业、专业协会归为新型合作组织Ⅲ；有的学者将乡村集体经营组织、供销合作社、农民专业技术协会、农民专业合作社统称为合作组织；也有学者将社区集体经济、供销社、信用社看作传统合作组织，将专业协会、专业合作社、社区性合作社、各类经济联合体、联合社看作新型合作经济组织。
分类的多样性反映了我国合作组织产生的体制内和体制外环境复杂。其中社区合作组织、供销社、信用社、合作基金会是政府组织农民成立的生产、购销、信贷组织，它们构成了农村的体制内组织环境；这些体制内环境随着国家改革的推进而变更，由此也带来体制外组织环境的变化，即由于体制内制度供给不足，农民便自发组织起来提供所需要的服务，使我国农村组织形式呈双线条发展，即体制内组织的改革和体制外组织的创新并行发展。这些专业合作组织是农民自主建立的基于农民服务需要的组织，它们构成了农村自下而上发展的体制外组织环境。
这类合作经济组织是以农户为主体自主建立的，它们自身呈现出多样性，在组织类型、产生方式、成员关系、外部关系、组织层次等方面都呈现差异。从组织类型看，当前农民合作组织可以分为经典合作社、具有股份化倾向的合作社和专业协会；从产生方式来看，分为内生型和外生型；从成员关系看，可以分为契约型合作社、出资型合作社和会员制合作社同；从合作组织与外部关系来看，有的公司直接参股与合作组织结成利益统一体，有的只是签订订单建立互惠契约关系；从组织的层次看，有从事单一服务的专业合作组织，有产加销一体化的协会，也有不同合作组织之间的联合。
根据组织理论，组织是处于社会环境、历史影响之中的一个有机体，组织的发展演变是一个自然和周围环境不断相互作用的过程，组织的结构取决于组织的具体环境条件、技术、目标和规模等。因此，组织的结构受组织的具体环境和组织行为者的目标期待的影响。在合作经济组织的发展过程中，合作组织的形式受宏观政策环境的影响，形成了不同类型的合作经济组织。从微观行为来看，由于我国农民的弱质性使他们不得不依托外来力量组建合作组织，使合作组织有很多非直接从事农业生产的人员参与，因此，不同组织成员的价值观、行为模式、角色期待带来了合作组织内部不同的规范和行动。
一、农民专业合作经济组织多样性的宏观制度因素
1．我国农民专业合作经济组织发展的历史过程决定了它所具有的多样化特征
我国农民专业合作经济组织的形成和发展，经历了三个阶段。第一阶段是农村技术协会的发展时期。20世纪80年代初，家庭联产承包制改革使农户取得生产经营自主权，成为独立的商品生产经营者，他们在发展过程中产生了组织起来进行技术服务的需要，于是形成了在中国科协等有关部门扶植下发展起来的专业技术协会。20世纪80年代末，专业技术协会得到快速发展，1987年全国农村专业协会已有7．8万个，这时的专业技术协会以技术服务为主，少量办有经济实体，大部分集中在生产服务领域，流通领域很少。
第二阶段是20世纪80年代末到90年代中期购销体制改革阶段。随着统购统销体制的打破，流通领域也出现了很多农民自发形成的专业合作组织，同时，供销社也开始了从官办到民办的改革，出现了很多供销社组办的合作组织。1987年中发5号文件《把农村改革引向深入》中指出：“供销社要按照合作社原则，尽快办成农民的合作商业组织，完善商品生产服务体系。”于是，从1988年起，供销合作社的改革就围绕把供销合作社办成农村综合服务中心进行。1994年中共中央、国务院《关于农业和农村工作的意见》中指出，抓紧组建全国供销合作总社，从政府行政序列中分离出来，使之真正成为农民群众的合作经济组织，抓紧制定《农民专业协会示范章程》。1995年，中共中央、国务院下发了《关于深化供销合作社改革的决定》，提出了发展专业合作组织的意见。此后恢复成立了中华全国供销合作总社，总社发布了《关于积极兴办专业社若干意见的通知》，要求各级供销合作社以骨干产品或某一行业为龙头，兴办专业合作社。
与此同时，1994年初国务院明确农业部作为指导和扶持农民专业协会的行政主管部门。1994年农业部以文件的形式发布《农民专业协会示范章程》，并和中国科协联合下发了《关于加强对农民专业技术协会指导和扶持工作的通知》，推动了专业协会的发展。此后，农业部会同有关部门开始进行农民专业协会的立法和管理试点，确定陕西、山西为借鉴日本农协经验的试点省，安徽为农民专业协会示范章程的试点省，黑龙江、四川等省也开展了农民专业协会或农民合作组织的试点工作。
第三阶段是20世纪90年代末至今的多线条发展完善阶段。在农业部、全国供销合作总社、科协等部门的主管下，农村合作经济组织的发展不断推进。2003年中华全国供销合作总社制定了《农村专业合作社示范章程(试行)》和《农村专业合作社指导办法(试行)》。2004年农业部设立农民专业合作组织示范项目，对示范合作组织给予财政支持的同时，很多原来仅提供技术服务的专业协会也开始承办经济实体。此外，合作社立法工作也开始进行，2004年11月，浙江出台了农民专业合作经济组织(示范)章程，合作组织的结构、管理逐步向规范化方向发展。
2．我国对合作经济组织缺乏统一的管理，使组织呈现多样化特征
首先，登记注册多样。1995年中共中央、国务院《关于深化供销合作社改革的决定》规定供销合作社为企业法人，因此供销社建立的合作组织一般在工商局登记为企业法人；农民自发的合作组织、技术协会、行业协会则按照《社会团体登记管理条例》(1998年10月)的规定，是中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照章程开展活动的非营利社会组织，一般在民政局按社团法人登记。根据《社会团体登记管理条例》，社团法人是非营利性社会组织，不得直接从事营利性的经营活动，但实际上很多合作组织都从事经营 活动，与社团法人规定的资格不一致。其次，管理多头。我国的合作组织缺乏一个统一的管理部门，管理权分散在农业部门、民政部门、工商局、科协、全国供销合作总社等各部门中，相互之间职责交叉，缺少沟通协调。农业部门指导和扶持农民专业协会；民政部门管理合作组织的登记；工商部门管理合作组织的登记和经营；科协则是技术协会的主管部门；全国供销合作总社指导和管理供销系统内部事务。这些部门都对合作经济组织进行管理，但是相互之间缺少沟通，各个部门对合作组织的统计也没有统一的口径。我国目前正在进行农民合作经济组织的立法准备工作，这将对规范合作组织的发展和管理起到积极作用。
从合作经济组织的发展历程和管理环境可以看出，我国农民合作经济组织的发展是和我国农村经济体制改革相关联的，从一开始就融入了很多制度性因素，不同制度背景下产生的合作组织同时并存，合作组织由技术协会、行业协会、供销社办的合作社等几股支流汇聚而成，因而不同的组织来源构成了不同的组织形式，使合作组织呈现出巨大的差异性和多元性。
二、农民专业合作经济组织异质性的微观考察
以上考察的是合作经济组织发展的宏观制度因素，但是，作为农民的集体行动的结果，合作组织也是不同参与者之间利益联结和权利博弈的结果，因此，不同的参与者的不同价值观、行为模式、角色期待带来了合作组织内部不同的规范结构和行动结构。从实际情况来看，合作组织的主要参与者包括农户、村社区、政府及其职能部门和龙头企业。
1．普通农户在合作组织中的行为分析
随着农村产业化水平的提高和农户种植专业化的发展，农户单一产品种植面积扩大，产量增加，结果农户之间相互竞价，出现“增产不增收”的现象。农户一方面在和厂商打交道的过程中处于不利地位，另一方面受自然条件的影响，农业生产质量难以得到保证，缺乏市场竞争力。
面对这一问题，一些农户或者生产经营大户通过组织起来共同面对市场风险，为解决上面不同问题形成了生产流通领域、消费领域、金融信贷领域、技术支持领域的合作组织。生产经营大户一般是当地能人，他们有文化，思想开阔，具有一定的经营规模，而且愿意带动周边农户一起致富，在成立经济合作组织之前对农户有辐射力，奠定了合作组织的基础。由农户自发组成的合作经济组织中，农户的自主性强，对成员的权利和义务规定比较明确，一般要交会费或者股金，尽管会费数额不高，但是作为一种对会员的约束，体现了会员对组织的认同。但一个现实制约就是大部分农户缺乏自我组织的经济实力，因此，村社区或者当地政府职能部门、龙头企业就成为农户依托的主要对象。
2．村社区在合作组织中的行为分析
在我国农村，农户由于受自身条件的限制，很难自主进行合作，因此，在村社区传统比较强的地方，村民对村委会信任度较高，当村民缺乏联合的实力时倾向于依赖村社区组织的力量。根据调查发现，江苏和浙江两地同为经济发达的地区，但是苏南地区社区股份合作经济组织发展快于浙江，浙江的专业性合作组织发展比江苏迅猛，其部分原因可以归于苏南地区拥有比较浓厚的集体经济传统。因此，在村社区传统较强的地方，往往利用原有的组织资源组建合作组织，这种合作方式主要包括土地股份合作、资金人股以及对传统集体经济的改造。
但是，依托村社区建立的合作组织和集体社区合作组织存在差异。第一，入会资格不同。集体社区合作组织产权制度的核心是土地的集体所有制，农民耕种社区的土地，就自然成为社区合作组织的成员，而合作组织中的成员自愿加入、退出自由。第二，人员和功能的差异。从人员来看，集体社区合作组织的管理人员和村委会、党支部一般合在一起，在人员上很难分开，但是合作组织机构人员与社区机构有重叠也有分设；从功能来看，前者的主要功能是社区福利和完成上级行政部门部署的任务，后者主要从事经营活动。第三，地域限制。社区合作组织是以村为单位的基层组织，服务对象是社区全体农户，而合作组织没有地域限制，可以吸收周边乡村的农户加入。
3．政府在合作组织发展中的行为分析
理论上讲，农村合作组织是在市场失灵和政府失灵的情况下，农民自发组织起来以保护自己的利益。因此，从国际经验来看，在合作社的发展初期，作为民间产生的自下而上的互助自救组织，合作社十分强调政治的中立性，不需要政府的帮助和干涉，并将此作为合作社的一项基本原则。但是，由于合作组织是弱势群体组成的，在实际发展过程中离不开政府的作用，后来对这一原则有所修正。在我国，由于农户都是小规模经营，合作组织启动过程中尤其需要政府的投入。
如果说农户自发建立合作组织是为了应对市场风险和自然风险，那么，政府主导建立合作组织则有两方面的动力。一方面是推动本地区主导产业发展的需要。政府参与合作组织建立主要是利用合作组织民间团体的性质联结不同利益群体，将主导行业的相关群体联合起来，进行信息交流，利益共享，从而起到政府部门不能起到的作用。因此，由政府或职能部门作为依托形成的合作组织大多以行业组织的形式出现，带有较重的行政色彩，组成成员有团体成员，如龙头企业、行政部门、民间团体，也有个体成员，如技术人员、生产营销大户等，政府官员和企业管理者在理事会中占有一定比例。和农户自发的组织相比，这类组织的实力大，提供的服务更加全面，包括生产、加工、销售等方面，试图建立综合的社会化服务体系。
另一方面，政府及其职能部门建立合作组织也是乡镇机构改革催生的结果。随着我国税费改革的推进，乡村管理格局发生重大变化。首先，基层政府的财政以中央和省级财政转移为主，但转移支付的总量远不能弥补税费改革给乡镇财政带来的缺口，乡镇可用财力比税改前大大减少，乡镇运转面临严重的经费不足问题…；其次，税费改革使基层政府主要职能发生变化，从收税收费向为农民提供服务转变。在这样的背景下，乡镇事业单位也面临改革，将公益性职能和经营性职能从行政性职能中分离，成为提供服务的自收自支事业单位。于是这些机构通过成立合作经济组织，充分发挥本身的资金技术优势，为农户提供服务。这类合作组织一般由涉农服务机关工作人员发起成立，租借原单位的厂房和设备，提供启动资金。由于这是一种自上而下成立的组织，行政色彩比较浓厚，农户对合作组织的认同感相对不太强，愿意享受合作组织提供的服务，不愿意分担成本。
4．企业在合作组织中的行为分析
除了政府以外，龙头企业也是很多合作组织的依托对象。企业参与合作组织主要是为了降低和分散的农户打交道的交易成本。成立合作组织前，很多企业和农户已经有订单服务，但是农户比较分散，管理成本太大，而且农户分散经营生产的产品质量参差不齐，影响企业原料的质量，因此，企业主动带动农户成立合作组织，通过和合作组织或者农户签订购销合 同，保证原料来源，进行统一生产、统一管理和统一销售。此外，这类合作组织也是农户和企业博弈的结果。在市场上，企业和农户作为利益相互独立的主体有着各自的利益需求，企业追求利润最大化，农户追求成本最小化，因此企业和农户打交道的过程中，农户与企业互相规避风险，将成本转嫁给对方。通过成立合作组织，建立企业和农户之间的利益联结机制，可以调动双方的积极性，避免转嫁风险。
三、合作经济组织多样性与国际合作原则的平衡
按照国际合作社联盟制定的国际合作社原则，合作社的主要特征是成员资格开放；一人一票、民主管理；资本报酬有限，盈余按惠顾额返还。但是实际上，我国很多合作社并不严格符合这些标准。正如应瑞瑶对江苏省农民合作组织的调查中指出的，中国的农业专业协会和专业合作社大多不具有合作社的特征，并认为这是“异化的合作组织”。因此，如何保证合作社成为社员联合所有、民主控制的生产者联合，减少政府和企业的干预，以及避免被部分大股东的控制，就成为发展我国农民专业合作组织的关键之处。借鉴国际经验，可以通过规定合作组织中会员的成员资格、表决权大小和盈余分配来维护合作社的基本原则。
1．成员资格
我国大部分合作组织对成员资格的限制不严格。尽管部分合作组织对成员的生产规模、质量有一定限制，但是很多合作组织对会员身份、投资金额等没有严格要求，这样有可能导致合作组织被一些不从事生产的股东或者出资较多的股东控制，使普通社员的权益受到挤占。
合作组织创立初期规模小、资金不足，依靠政府、企业出资或者由生产经营大户出资提供合作组织运转所需资金。但是为了避免产权不明确导致盈余分配上的混乱，有必要在成立初期就对成员权利和义务给予限制。在日本农协，对成员有“正”组合成员和“准”组合成员的区分，“准”组合成员是为了吸收对农业协会有业务关系的力量加入，拓宽协同组织的经营业务而吸收的成员，但是为了保证农业协同组合是农业者的协同组织体、不被“非农业者势力”支配，使组合的运作不受上述准组合成员的意愿的左右，农协对这些“准”组合成员参加组合运作的权利给予了很大限制，例如，准组合成员没有决议权、选举权，准组合成员被选为组合执行干部(理事)不得超过三分之一。因此，借鉴日本经验，对不同成员的权利和义务做出明确规定是规范合作组织有序运转的保证。
2．投票方式
一人一票是合作组织区别于各种资本联合组织的特征。很多国家的合作组织立法规定一人一票，股金不具有投票权。比如在加拿大合作组织立法中，所有成员股份在投票权上都是平等的，即一人一票，如果合作组织除了社员股份还吸收投资股份，投资股并不具备投票权。随着合作组织的发展，一些合作组织并不严格实行一人一票，在投票权上吸收了股份制因素，对交易额较大和投资较多的会员给予较多的发言权。例如，美国约有1／4的州允许社员有一票以上的投票权，额外投票权的获得通常以交易量为基础，也有少数州以持股量为基础。但是，对按股投票的做法，各州对投票权份额都有限制，最多不能超2％、3％或5％，有的规定最多不能超过5票或10票。我国的《浙江省农民专业合作社条例》第十七条规定，“社员(代表)大会表决一般应当实行一人一票，也可以按交易额与股金额结合实行一人多票等方式进行。实行一人多票方式的，单个社员最多不得超过总票数的百分之二十”，也是结合了合作社原则和股份制因素作出的。
此外，一人一票的投票方式作用的大小在于会员(代表)大会在合作组织中的实际地位。作为最高权力机构，会员(代表)大会应该是合作组织重大事宜的决策机构，但是很多合作组织的会员(代表)大会往往成为集中成员进行信息交流和技术培训的场所，有的合作组织的决策由理事会决定，会员大会仅走个过场。因此，合作组织除确立一人一票表决方式外，还需要确立会员大会的权威。
3．收益分配方式
资本报酬有限和剩余按交易额返还是合作组织的重要特征。国际合作社联盟1995年对合作社原则修改后规定，“成员对盈余按以下目的进行分配：可以通过建立储备金来发展合作社，其中至少有一部分是不可分割的；让成员按其与合作社的交易份额收益；用于支持成员批准的其他活动。”如在美国，联邦法和各州法都对合作社的股金报酬有最高限制。
尽管一些合作组织实行了按股分红和二次返利，但是大部分合作组织认为组织通过提供给成员较低价格的生产资料和较高的产品收购价格，已经给成员优惠，因此将绝大部分盈余进行股金分红，没有实行按交易额返利，而且由于很多合作组织中股金主要集中在几个大股东手中，合作组织就成为股东寻求资本报酬的地方。因此，合作社在成立时应该对股金分红占利润的比例进行限制，使合作组织区别于股份制企业。
我国农民合作经济组织产生的历史背景以及参与成员利益需求的多样性决定了合作组织的形式必然具有多样性。事实上，由于地区差异性大，也不宜用一种模式来统一合作组织。但是，作为区别于其他经济组织形式的一种形式，合作社的特征主要在于它是弱势群体的联合，遵循民主管理和按惠顾额返还的原则，因此，在发展合作组织的过程中应该坚持这些原则，通过制度创新，使合作组织的一般原则与现实需要相结合，使参与各方的利益都得到保证。
关键词：农民专业合作经济组织；多样化；制度分析
中图分类号：C912．2 文献标识码：A 文章编号：1003-1502(2006)06—0067-06
随着政治经济的体制改革，我国农村的宏观和微观组织环境发生了巨大变化，传统的组织形式与新的组织形式同时存在，呈现了复杂多样的情形。有的学者将农村社区合作组织、合作基金会、股份合作企业、专业协会归为新型合作组织Ⅲ；有的学者将乡村集体经营组织、供销合作社、农民专业技术协会、农民专业合作社统称为合作组织；也有学者将社区集体经济、供销社、信用社看作传统合作组织，将专业协会、专业合作社、社区性合作社、各类经济联合体、联合社看作新型合作经济组织。
分类的多样性反映了我国合作组织产生的体制内和体制外环境复杂。其中社区合作组织、供销社、信用社、合作基金会是政府组织农民成立的生产、购销、信贷组织，它们构成了农村的体制内组织环境；这些体制内环境随着国家改革的推进而变更，由此也带来体制外组织环境的变化，即由于体制内制度供给不足，农民便自发组织起来提供所需要的服务，使我国农村组织形式呈双线条发展，即体制内组织的改革和体制外组织的创新并行发展。这些专业合作组织是农民自主建立的基于农民服务需要的组织，它们构成了农村自下而上发展的体制外组织环境。
这类合作经济组织是以农户为主体自主建立的，它们自身呈现出多样性，在组织类型、产生方式、成员关系、外部关系、组织层次等方面都呈现差异。从组织类型看，当前农民合作组织可以分为经典合作社、具有股份化倾向的合作社和专业协会；从产生方式来看，分为内生型和外生型；从成员关系看，可以分为契约型合作社、出资型合作社和会员制合作社同；从合作组织与外部关系来看，有的公司直接参股与合作组织结成利益统一体，有的只是签订订单建立互惠契约关系；从组织的层次看，有从事单一服务的专业合作组织，有产加销一体化的协会，也有不同合作组织之间的联合。
根据组织理论，组织是处于社会环境、历史影响之中的一个有机体，组织的发展演变是一个自然和周围环境不断相互作用的过程，组织的结构取决于组织的具体环境条件、技术、目标和规模等。因此，组织的结构受组织的具体环境和组织行为者的目标期待的影响。在合作经济组织的发展过程中，合作组织的形式受宏观政策环境的影响，形成了不同类型的合作经济组织。从微观行为来看，由于我国农民的弱质性使他们不得不依托外来力量组建合作组织，使合作组织有很多非直接从事农业生产的人员参与，因此，不同组织成员的价值观、行为模式、角色期待带来了合作组织内部不同的规范和行动。
一、农民专业合作经济组织多样性的宏观制度因素
1．我国农民专业合作经济组织发展的历史过程决定了它所具有的多样化特征
我国农民专业合作经济组织的形成和发展，经历了三个阶段。第一阶段是农村技术协会的发展时期。20世纪80年代初，家庭联产承包制改革使农户取得生产经营自主权，成为独立的商品生产经营者，他们在发展过程中产生了组织起来进行技术服务的需要，于是形成了在中国科协等有关部门扶植下发展起来的专业技术协会。20世纪80年代末，专业技术协会得到快速发展，1987年全国农村专业协会已有7．8万个，这时的专业技术协会以技术服务为主，少量办有经济实体，大部分集中在生产服务领域，流通领域很少。
第二阶段是20世纪80年代末到90年代中期购销体制改革阶段。随着统购统销体制的打破，流通领域也出现了很多农民自发形成的专业合作组织，同时，供销社也开始了从官办到民办的改革，出现了很多供销社组办的合作组织。1987年中发5号文件《把农村改革引向深入》中指出：“供销社要按照合作社原则，尽快办成农民的合作商业组织，完善商品生产服务体系。”于是，从1988年起，供销合作社的改革就围绕把供销合作社办成农村综合服务中心进行。1994年中共中央、国务院《关于农业和农村工作的意见》中指出，抓紧组建全国供销合作总社，从政府行政序列中分离出来，使之真正成为农民群众的合作经济组织，抓紧制定《农民专业协会示范章程》。1995年，中共中央、国务院下发了《关于深化供销合作社改革的决定》，提出了发展专业合作组织的意见。此后恢复成立了中华全国供销合作总社，总社发布了《关于积极兴办专业社若干意见的通知》，要求各级供销合作社以骨干产品或某一行业为龙头，兴办专业合作社。
与此同时，1994年初国务院明确农业部作为指导和扶持农民专业协会的行政主管部门。1994年农业部以文件的形式发布《农民专业协会示范章程》，并和中国科协联合下发了《关于加强对农民专业技术协会指导和扶持工作的通知》，推动了专业协会的发展。此后，农业部会同有关部门开始进行农民专业协会的立法和管理试点，确定陕西、山西为借鉴日本农协经验的试点省，安徽为农民专业协会示范章程的试点省，黑龙江、四川等省也开展了农民专业协会或农民合作组织的试点工作。
第三阶段是20世纪90年代末至今的多线条发展完善阶段。在农业部、全国供销合作总社、科协等部门的主管下，农村合作经济组织的发展不断推进。2003年中华全国供销合作总社制定了《农村专业合作社示范章程(试行)》和《农村专业合作社指导办法(试行)》。2004年农业部设立农民专业合作组织示范项目，对示范合作组织给予财政支持的同时，很多原来仅提供技术服务的专业协会也开始承办经济实体。此外，合作社立法工作也开始进行，2004年11月，浙江出台了农民专业合作经济组织(示范)章程，合作组织的结构、管理逐步向规范化方向发展。
2．我国对合作经济组织缺乏统一的管理，使组织呈现多样化特征
首先，登记注册多样。1995年中共中央、国务院《关于深化供销合作社改革的决定》规定供销合作社为企业法人，因此供销社建立的合作组织一般在工商局登记为企业法人；农民自发的合作组织、技术协会、行业协会则按照《社会团体登记管理条例》(1998年10月)的规定，是中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照章程开展活动的非营利社会组织，一般在民政局按社团法人登记。根据《社会团体登记管理条例》，社团法人是非营利性社会组织，不得直接从事营利性的经营活动，但实际上很多合作组织都从事经营 活动，与社团法人规定的资格不一致。其次，管理多头。我国的合作组织缺乏一个统一的管理部门，管理权分散在农业部门、民政部门、工商局、科协、全国供销合作总社等各部门中，相互之间职责交叉，缺少沟通协调。农业部门指导和扶持农民专业协会；民政部门管理合作组织的登记；工商部门管理合作组织的登记和经营；科协则是技术协会的主管部门；全国供销合作总社指导和管理供销系统内部事务。这些部门都对合作经济组织进行管理，但是相互之间缺少沟通，各个部门对合作组织的统计也没有统一的口径。我国目前正在进行农民合作经济组织的立法准备工作，这将对规范合作组织的发展和管理起到积极作用。
从合作经济组织的发展历程和管理环境可以看出，我国农民合作经济组织的发展是和我国农村经济体制改革相关联的，从一开始就融入了很多制度性因素，不同制度背景下产生的合作组织同时并存，合作组织由技术协会、行业协会、供销社办的合作社等几股支流汇聚而成，因而不同的组织来源构成了不同的组织形式，使合作组织呈现出巨大的差异性和多元性。
二、农民专业合作经济组织异质性的微观考察
以上考察的是合作经济组织发展的宏观制度因素，但是，作为农民的集体行动的结果，合作组织也是不同参与者之间利益联结和权利博弈的结果，因此，不同的参与者的不同价值观、行为模式、角色期待带来了合作组织内部不同的规范结构和行动结构。从实际情况来看，合作组织的主要参与者包括农户、村社区、政府及其职能部门和龙头企业。
1．普通农户在合作组织中的行为分析
随着农村产业化水平的提高和农户种植专业化的发展，农户单一产品种植面积扩大，产量增加，结果农户之间相互竞价，出现“增产不增收”的现象。农户一方面在和厂商打交道的过程中处于不利地位，另一方面受自然条件的影响，农业生产质量难以得到保证，缺乏市场竞争力。
面对这一问题，一些农户或者生产经营大户通过组织起来共同面对市场风险，为解决上面不同问题形成了生产流通领域、消费领域、金融信贷领域、技术支持领域的合作组织。生产经营大户一般是当地能人，他们有文化，思想开阔，具有一定的经营规模，而且愿意带动周边农户一起致富，在成立经济合作组织之前对农户有辐射力，奠定了合作组织的基础。由农户自发组成的合作经济组织中，农户的自主性强，对成员的权利和义务规定比较明确，一般要交会费或者股金，尽管会费数额不高，但是作为一种对会员的约束，体现了会员对组织的认同。但一个现实制约就是大部分农户缺乏自我组织的经济实力，因此，村社区或者当地政府职能部门、龙头企业就成为农户依托的主要对象。
2．村社区在合作组织中的行为分析
在我国农村，农户由于受自身条件的限制，很难自主进行合作，因此，在村社区传统比较强的地方，村民对村委会信任度较高，当村民缺乏联合的实力时倾向于依赖村社区组织的力量。根据调查发现，江苏和浙江两地同为经济发达的地区，但是苏南地区社区股份合作经济组织发展快于浙江，浙江的专业性合作组织发展比江苏迅猛，其部分原因可以归于苏南地区拥有比较浓厚的集体经济传统。因此，在村社区传统较强的地方，往往利用原有的组织资源组建合作组织，这种合作方式主要包括土地股份合作、资金人股以及对传统集体经济的改造。
但是，依托村社区建立的合作组织和集体社区合作组织存在差异。第一，入会资格不同。集体社区合作组织产权制度的核心是土地的集体所有制，农民耕种社区的土地，就自然成为社区合作组织的成员，而合作组织中的成员自愿加入、退出自由。第二，人员和功能的差异。从人员来看，集体社区合作组织的管理人员和村委会、党支部一般合在一起，在人员上很难分开，但是合作组织机构人员与社区机构有重叠也有分设；从功能来看，前者的主要功能是社区福利和完成上级行政部门部署的任务，后者主要从事经营活动。第三，地域限制。社区合作组织是以村为单位的基层组织，服务对象是社区全体农户，而合作组织没有地域限制，可以吸收周边乡村的农户加入。
3．政府在合作组织发展中的行为分析
理论上讲，农村合作组织是在市场失灵和政府失灵的情况下，农民自发组织起来以保护自己的利益。因此，从国际经验来看，在合作社的发展初期，作为民间产生的自下而上的互助自救组织，合作社十分强调政治的中立性，不需要政府的帮助和干涉，并将此作为合作社的一项基本原则。但是，由于合作组织是弱势群体组成的，在实际发展过程中离不开政府的作用，后来对这一原则有所修正。在我国，由于农户都是小规模经营，合作组织启动过程中尤其需要政府的投入。
如果说农户自发建立合作组织是为了应对市场风险和自然风险，那么，政府主导建立合作组织则有两方面的动力。一方面是推动本地区主导产业发展的需要。政府参与合作组织建立主要是利用合作组织民间团体的性质联结不同利益群体，将主导行业的相关群体联合起来，进行信息交流，利益共享，从而起到政府部门不能起到的作用。因此，由政府或职能部门作为依托形成的合作组织大多以行业组织的形式出现，带有较重的行政色彩，组成成员有团体成员，如龙头企业、行政部门、民间团体，也有个体成员，如技术人员、生产营销大户等，政府官员和企业管理者在理事会中占有一定比例。和农户自发的组织相比，这类组织的实力大，提供的服务更加全面，包括生产、加工、销售等方面，试图建立综合的社会化服务体系。
另一方面，政府及其职能部门建立合作组织也是乡镇机构改革催生的结果。随着我国税费改革的推进，乡村管理格局发生重大变化。首先，基层政府的财政以中央和省级财政转移为主，但转移支付的总量远不能弥补税费改革给乡镇财政带来的缺口，乡镇可用财力比税改前大大减少，乡镇运转面临严重的经费不足问题…；其次，税费改革使基层政府主要职能发生变化，从收税收费向为农民提供服务转变。在这样的背景下，乡镇事业单位也面临改革，将公益性职能和经营性职能从行政性职能中分离，成为提供服务的自收自支事业单位。于是这些机构通过成立合作经济组织，充分发挥本身的资金技术优势，为农户提供服务。这类合作组织一般由涉农服务机关工作人员发起成立，租借原单位的厂房和设备，提供启动资金。由于这是一种自上而下成立的组织，行政色彩比较浓厚，农户对合作组织的认同感相对不太强，愿意享受合作组织提供的服务，不愿意分担成本。
4．企业在合作组织中的行为分析
除了政府以外，龙头企业也是很多合作组织的依托对象。企业参与合作组织主要是为了降低和分散的农户打交道的交易成本。成立合作组织前，很多企业和农户已经有订单服务，但是农户比较分散，管理成本太大，而且农户分散经营生产的产品质量参差不齐，影响企业原料的质量，因此，企业主动带动农户成立合作组织，通过和合作组织或者农户签订购销合 同，保证原料来源，进行统一生产、统一管理和统一销售。此外，这类合作组织也是农户和企业博弈的结果。在市场上，企业和农户作为利益相互独立的主体有着各自的利益需求，企业追求利润最大化，农户追求成本最小化，因此企业和农户打交道的过程中，农户与企业互相规避风险，将成本转嫁给对方。通过成立合作组织，建立企业和农户之间的利益联结机制，可以调动双方的积极性，避免转嫁风险。
三、合作经济组织多样性与国际合作原则的平衡
按照国际合作社联盟制定的国际合作社原则，合作社的主要特征是成员资格开放；一人一票、民主管理；资本报酬有限，盈余按惠顾额返还。但是实际上，我国很多合作社并不严格符合这些标准。正如应瑞瑶对江苏省农民合作组织的调查中指出的，中国的农业专业协会和专业合作社大多不具有合作社的特征，并认为这是“异化的合作组织”。因此，如何保证合作社成为社员联合所有、民主控制的生产者联合，减少政府和企业的干预，以及避免被部分大股东的控制，就成为发展我国农民专业合作组织的关键之处。借鉴国际经验，可以通过规定合作组织中会员的成员资格、表决权大小和盈余分配来维护合作社的基本原则。
1．成员资格
我国大部分合作组织对成员资格的限制不严格。尽管部分合作组织对成员的生产规模、质量有一定限制，但是很多合作组织对会员身份、投资金额等没有严格要求，这样有可能导致合作组织被一些不从事生产的股东或者出资较多的股东控制，使普通社员的权益受到挤占。
合作组织创立初期规模小、资金不足，依靠政府、企业出资或者由生产经营大户出资提供合作组织运转所需资金。但是为了避免产权不明确导致盈余分配上的混乱，有必要在成立初期就对成员权利和义务给予限制。在日本农协，对成员有“正”组合成员和“准”组合成员的区分，“准”组合成员是为了吸收对农业协会有业务关系的力量加入，拓宽协同组织的经营业务而吸收的成员，但是为了保证农业协同组合是农业者的协同组织体、不被“非农业者势力”支配，使组合的运作不受上述准组合成员的意愿的左右，农协对这些“准”组合成员参加组合运作的权利给予了很大限制，例如，准组合成员没有决议权、选举权，准组合成员被选为组合执行干部(理事)不得超过三分之一。因此，借鉴日本经验，对不同成员的权利和义务做出明确规定是规范合作组织有序运转的保证。
2．投票方式
一人一票是合作组织区别于各种资本联合组织的特征。很多国家的合作组织立法规定一人一票，股金不具有投票权。比如在加拿大合作组织立法中，所有成员股份在投票权上都是平等的，即一人一票，如果合作组织除了社员股份还吸收投资股份，投资股并不具备投票权。随着合作组织的发展，一些合作组织并不严格实行一人一票，在投票权上吸收了股份制因素，对交易额较大和投资较多的会员给予较多的发言权。例如，美国约有1／4的州允许社员有一票以上的投票权，额外投票权的获得通常以交易量为基础，也有少数州以持股量为基础。但是，对按股投票的做法，各州对投票权份额都有限制，最多不能超2％、3％或5％，有的规定最多不能超过5票或10票。我国的《浙江省农民专业合作社条例》第十七条规定，“社员(代表)大会表决一般应当实行一人一票，也可以按交易额与股金额结合实行一人多票等方式进行。实行一人多票方式的，单个社员最多不得超过总票数的百分之二十”，也是结合了合作社原则和股份制因素作出的。
此外，一人一票的投票方式作用的大小在于会员(代表)大会在合作组织中的实际地位。作为最高权力机构，会员(代表)大会应该是合作组织重大事宜的决策机构，但是很多合作组织的会员(代表)大会往往成为集中成员进行信息交流和技术培训的场所，有的合作组织的决策由理事会决定，会员大会仅走个过场。因此，合作组织除确立一人一票表决方式外，还需要确立会员大会的权威。
3．收益分配方式
资本报酬有限和剩余按交易额返还是合作组织的重要特征。国际合作社联盟1995年对合作社原则修改后规定，“成员对盈余按以下目的进行分配：可以通过建立储备金来发展合作社，其中至少有一部分是不可分割的；让成员按其与合作社的交易份额收益；用于支持成员批准的其他活动。”如在美国，联邦法和各州法都对合作社的股金报酬有最高限制。
尽管一些合作组织实行了按股分红和二次返利，但是大部分合作组织认为组织通过提供给成员较低价格的生产资料和较高的产品收购价格，已经给成员优惠，因此将绝大部分盈余进行股金分红，没有实行按交易额返利，而且由于很多合作组织中股金主要集中在几个大股东手中，合作组织就成为股东寻求资本报酬的地方。因此，合作社在成立时应该对股金分红占利润的比例进行限制，使合作组织区别于股份制企业。
我国农民合作经济组织产生的历史背景以及参与成员利益需求的多样性决定了合作组织的形式必然具有多样性。事实上，由于地区差异性大，也不宜用一种模式来统一合作组织。但是，作为区别于其他经济组织形式的一种形式，合作社的特征主要在于它是弱势群体的联合，遵循民主管理和按惠顾额返还的原则，因此，在发展合作组织的过程中应该坚持这些原则，通过制度创新，使合作组织的一般原则与现实需要相结合，使参与各方的利益都得到保证。