【摘 要】
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2013年1月24日，吉林扶余、云南弥勒“县改市”；2月19日江苏南京完成全部“县改区”，南京市由11区两县精简为11个区，苏南地区结束“县域时代”。民政部在一月有余的时间内连续批准两个名单，这一动作被看作是“县改市”终于全面解禁的信号。据统计，仅在广东、贵州、云南、陕西四个省份，就已经有60多个县提出了撤县设市（区）的申请。 与此同时，“撤镇设市”的想法也在一些东部省份酝酿。去年年底，浙江宣布
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2010年可以看作是“县改市”有望正式解冻的转折点，当年的十一届全国人大常委会第十三次会议上，官方表示将积极研究完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县（镇），适度改设为市。2012年的全国“两会”上，全国人大代表单晓鸣递交建议，尽快解冻15年前不许撤县设市的规定，给如今一些符合条件的县“升格”，有效缓解“大城市病”等诸多问题。尽管如此，撤县改市的步伐并未提速。自2011年以来，只有新疆北屯市等个别地方获批。在“县改市”受困的情况下，撤县改区成了很多地方政府新的城市化突破口。
县域经济“做大做强”的冲动、大城市发展的瓶颈使“县改市”在新型城镇化的助推下重新上马，如何避免90年代的“假性城市化”、重启市镇体制改革则是一个全新的命题。
扩权强县
尽管户籍、土地管理制度并没有进行根本性的改革，与上世纪90年代相比，新一轮“县改市”所依托的社会经济环境已经发生了巨大改变。2012年全国中小城市综合实力百强县中，县级市占据前30强中25席，前10强中的9席，江苏昆山、江阴、张家港、常熟、吴江等县级市已进入GDP“千亿俱乐部”。
中国城市经济学会中小城市经济发展委员会秘书长杨中川2012年在接受媒体采访时称，“在全国2206个中小城市中，县级市经济总量和财政收入占据半壁江山，未来，县级市将成为中国城镇化发展的中坚力量。”
扩权强县无疑是城镇化的下一个增长点。长久以来，如何释放县域经济的活力一直是行政区划改制的中心议题。此次改革可以说与2009年中央政府提出的“省直管县”重大战略、80年代的“县改市”一脉相承。
“‘撤县设市’对集村成镇、并镇成城、连城成市、加速城填化建设步伐和规模起到了一定的作用。1997年，城镇化率达30%左右，去年城镇化率到了52.6%，一半的人已经在城里了，很多县城的人口规模、产业支撑已经有一定的规模。但与世界城镇化的标准系数还有一定的差距。中国到现在为止，才658个城市（包括最新获批的三沙市），城市的规模和我国的人口数量还是不匹配的。”国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏说，现阶段城市的数量太少。
学界普遍认为，撤县设市已经到了必须重新开启的时候。国家行政学院经济学部教授张占斌说，过去收紧设市政策自有道理，但是伴随着经济社会发展，长期下去也有问题，这个政策在推进城镇化发展的大背景下，也需要改进。
浦善新也表示，今后增设大量的市是大势所趋。他曾撰文称，1997年以前，我国市的增长趋势与城镇化发展轨迹高度正相关，而县改市冻结以来则呈负相关，呈停滞、倒退趋势，与城镇化的高速发展相背离。另一方面，1980年代以来作为主导的县改市模式有明显的局限性，不符合设置城市行政区的基本宗旨，也从根本上限制了市数量的增长。
“解决中国市的发展问题，不是简单地恢复县改市，而是在充分理论准备和宏观考量的前提下，研究行政区划的总体改革思路，探索新的市制改革方向。”浦善新说。他建议按照实行省、县、乡三级制的行政区划改革目标，创新市制。第一，以市为基层城市型政区，总人口5万人以上，其中城镇人口的比重超过70%的乡级政区可改设市；第二，以都市县为县级城市型政区，城镇人口占总人口的比重超过60%，且至少有一个50万人以上大城市的县级政区可改为都市县。
新一轮的“县改市”必然对公共服务、社会保障和户籍制度提出更高的要求。只有解决长期生活在城镇，却并没有市民身份的1.6亿农民工的“半城镇化”问题，实现城乡一体的教育、医疗、就业等公共服务体系，才能避免粗放型的“城市化”。与此同时，“撤县设市”的口子一开，势必带来行政区划的大规模调整。如何避免新的行政层级的设置带来官僚机构的自我膨胀也是学界所担心的风险。易鹏表示，“撤县设市”可能会增加行政成本，会扩大县级改市以后发展城市的冲动，进而导致投资大跃进或者“人为造新城”，必须警惕“撤县设市”变成政府扩权。
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