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优化国有经济的布局和提高国有资本效率,是当前国资改革的关键。解决好这两个问题,需要建立一系列法律关系
国有产权管理体制改革涉及国家基本经济制度,是一个十分敏感的问题。
今年10月28日,酝酿长达15年之久的《中华人民共和国企业国有资产法》,经第十一届全国人大常委会第五次会议表决通过,但有关国资管理体制改革的争议,并未因这部法律的出台而定纷止争。在明年5月1日该法律正式施行前,仍有诸多问题需要梳理。
2003年国家国有资产监督管理委员会成立后,进行了大量卓有成效的工作,改变了国有资产多头管理、无人负责的状况,有力地推进了企业重组和改制,对解决历史遗留问题发挥了重要作用,向集中统一行使所有权的方向跨进了一大步。 在此基础上,应着手向更加完善的国有资产管理体制过渡。
按照中共十五大的界定,国有资产管理体制包括国有资产的管理、运营和监督三大部分。这是全面履行国家出资人职责的三个性质完全不同的领域,应由不同机构承担。按照十五大的要求,就要建立起权责分明、有制衡关系的国有资产管理、运营、监督体制。
为此,第一,要完善国家所有权委托代理体制。国有资产管理体制改革的一个要点,是由行政方式“管理企业”,转向以资本形态管理和运营国有产权。而国有产权的管理,需要通过一系列委托代理关系才能实現。由于资产数量庞大,涉及复杂的利益关系,委托代理的链条又很长,这都需要建立一套严格的法律制度和分层明确的委托主体和受托主体,明晰委托财产的边界,明确双方的责任和权力,并保障委托代理的有效性。可采用的方式是,国家(财政部)将国有资本注入(一个或几个)国有资本投资控股公司(下称国投公司),国投公司将国家资本注入国有独资公司、国有控股公司和参股公司。在财政部和国投公司分别建立资产负债表,形成可以量化评价和可追溯产权责任的体制和机制。
第二,构建国有资产管理的体制框架。国有资产的公共管理职能和监督职能,应由政府机构承担;同时,设立国投公司,受政府委托,运营国有资本,对持股的企业统一行使国家所有权,使国有企业与国家由“行政关系”转变为“股权关系”。
第三,理清国有经济的定位和布局政策。对国有资本做有进有退的调整,优化国有资本布局。国有资本应由覆盖各行业、各领域,向国家必须控制的行业和领域集中,从分布庞大的国有企业群,转向控股重要企业,减少国有资本涉足的领域和企业的数量,发挥非公经济不可替代的作用。
第四,对国有企业进行整体改制。国投公司持有股权,依《公司法》以股东方式行使出资人权利,履行出资人职责,实行所有权与经营权分离。企业拥有法人财产权,在公司治理框架下自主经营、自负盈亏,成为独立的市场主体。
当前,在国有资产的管理体制方面,应该建立国有资产的资产负债总表,制定所有权政策,以及国有资产战略布局和结构调整政策。编制国有资本的经营预算、会计、统计、稽核、评估和纠纷协调等制度。这些属于国有资产的公共政策和公共管理的范畴,可由现在的国务院国资委转型后负责,形成全国上下一体的管理系统。
非常重要的是,国有资本运营的监督方面,应由政府授权监督的部门,如财政部、审计署对受托国有资本的运营状况、运作的合规性进行审计监督。
同时,当前的现实选择应该是及早设立国投公司。在国务院国资委推动下,财政部将条件成熟企业的国有资本注入国投公司,对这个企业进行整体改制,并按《公司法》重新登记。由国资委“管理”的企业,成熟一个就要向国投公司持股的公司转移一个。与此同时,国务院国资委则逐步向国有资产管理部门转型。
国投公司应由中央和地方政府分别注资,按《公司法》经工商注册,有独立的法律地位,可以建立有效的公司治理机制,并承担经济与法律责任。它处于政府与市场的“界面”,是实现政资分开、政企分开和所有权与经营权分开的最重要的“节点”。国投公司经营运作的目标,国有资本“进”和“退”的原则,都应遵循国有资本经营预算和国有经济布局调整政策,而经营运作的操作应按市场方式,遵循市场规则。
国有资产流失,曾是国资管理中较为突出的问题。在国务院国资委加强管理后,情况已经有所变化,现在已经不是主要问题。长远看,国家是特殊所有者,国有资本是政府掌握的特殊资源。它存在的价值在于保障国家的政治和经济安全,支撑经济健康发展。政府之所以投资和拥有企业,重要的是有助于实现公共政策和公共目标,因此,关键是要优化国有经济的布局和提高国有资本效率。解决好这两个问题,需要建立一系列法律关系,决不是保值增值所能概括的。■
作者为全国政协经济委员会副主任
国有产权管理体制改革涉及国家基本经济制度,是一个十分敏感的问题。
今年10月28日,酝酿长达15年之久的《中华人民共和国企业国有资产法》,经第十一届全国人大常委会第五次会议表决通过,但有关国资管理体制改革的争议,并未因这部法律的出台而定纷止争。在明年5月1日该法律正式施行前,仍有诸多问题需要梳理。
2003年国家国有资产监督管理委员会成立后,进行了大量卓有成效的工作,改变了国有资产多头管理、无人负责的状况,有力地推进了企业重组和改制,对解决历史遗留问题发挥了重要作用,向集中统一行使所有权的方向跨进了一大步。 在此基础上,应着手向更加完善的国有资产管理体制过渡。
按照中共十五大的界定,国有资产管理体制包括国有资产的管理、运营和监督三大部分。这是全面履行国家出资人职责的三个性质完全不同的领域,应由不同机构承担。按照十五大的要求,就要建立起权责分明、有制衡关系的国有资产管理、运营、监督体制。
为此,第一,要完善国家所有权委托代理体制。国有资产管理体制改革的一个要点,是由行政方式“管理企业”,转向以资本形态管理和运营国有产权。而国有产权的管理,需要通过一系列委托代理关系才能实現。由于资产数量庞大,涉及复杂的利益关系,委托代理的链条又很长,这都需要建立一套严格的法律制度和分层明确的委托主体和受托主体,明晰委托财产的边界,明确双方的责任和权力,并保障委托代理的有效性。可采用的方式是,国家(财政部)将国有资本注入(一个或几个)国有资本投资控股公司(下称国投公司),国投公司将国家资本注入国有独资公司、国有控股公司和参股公司。在财政部和国投公司分别建立资产负债表,形成可以量化评价和可追溯产权责任的体制和机制。
第二,构建国有资产管理的体制框架。国有资产的公共管理职能和监督职能,应由政府机构承担;同时,设立国投公司,受政府委托,运营国有资本,对持股的企业统一行使国家所有权,使国有企业与国家由“行政关系”转变为“股权关系”。
第三,理清国有经济的定位和布局政策。对国有资本做有进有退的调整,优化国有资本布局。国有资本应由覆盖各行业、各领域,向国家必须控制的行业和领域集中,从分布庞大的国有企业群,转向控股重要企业,减少国有资本涉足的领域和企业的数量,发挥非公经济不可替代的作用。
第四,对国有企业进行整体改制。国投公司持有股权,依《公司法》以股东方式行使出资人权利,履行出资人职责,实行所有权与经营权分离。企业拥有法人财产权,在公司治理框架下自主经营、自负盈亏,成为独立的市场主体。
当前,在国有资产的管理体制方面,应该建立国有资产的资产负债总表,制定所有权政策,以及国有资产战略布局和结构调整政策。编制国有资本的经营预算、会计、统计、稽核、评估和纠纷协调等制度。这些属于国有资产的公共政策和公共管理的范畴,可由现在的国务院国资委转型后负责,形成全国上下一体的管理系统。
非常重要的是,国有资本运营的监督方面,应由政府授权监督的部门,如财政部、审计署对受托国有资本的运营状况、运作的合规性进行审计监督。
同时,当前的现实选择应该是及早设立国投公司。在国务院国资委推动下,财政部将条件成熟企业的国有资本注入国投公司,对这个企业进行整体改制,并按《公司法》重新登记。由国资委“管理”的企业,成熟一个就要向国投公司持股的公司转移一个。与此同时,国务院国资委则逐步向国有资产管理部门转型。
国投公司应由中央和地方政府分别注资,按《公司法》经工商注册,有独立的法律地位,可以建立有效的公司治理机制,并承担经济与法律责任。它处于政府与市场的“界面”,是实现政资分开、政企分开和所有权与经营权分开的最重要的“节点”。国投公司经营运作的目标,国有资本“进”和“退”的原则,都应遵循国有资本经营预算和国有经济布局调整政策,而经营运作的操作应按市场方式,遵循市场规则。
国有资产流失,曾是国资管理中较为突出的问题。在国务院国资委加强管理后,情况已经有所变化,现在已经不是主要问题。长远看,国家是特殊所有者,国有资本是政府掌握的特殊资源。它存在的价值在于保障国家的政治和经济安全,支撑经济健康发展。政府之所以投资和拥有企业,重要的是有助于实现公共政策和公共目标,因此,关键是要优化国有经济的布局和提高国有资本效率。解决好这两个问题,需要建立一系列法律关系,决不是保值增值所能概括的。■
作者为全国政协经济委员会副主任