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【摘 要】为了进一步提升公益性事业单位内部管理水平，规范内部控制管理，加强廉政风险防控机制建设，公益性事业单位内部控制建设应该以内部环境为基石、风险评估为措施、信息与沟通为载体，实现公益性事业单位健康发展。本文揭示了公益性事业单位内部控制的必要性，分析了现阶段公益性事业单位内部控制存在的问题，并在此基础上，提出强化内部控制管理的对策建议。
【关键词】事业单位；内部控制；预算管理
一、公益性事业单位内部控制的必要性
1.适用于公益性事业单位自身发展需要
公益性事业单位是为了公共服务而提供，对社会事务监管，同样也占有或使用公共资源，公益性事业单位角色的多重性，在公共财政资金的供求与日益增长的社会公益事业发展的冲突下，更需要通过加强内部控制履行好自身的内在职能。
2.适用于事业单位廉政反腐的社会需求
公益性事业单位掌握了大量的社会资源，在公共行政过程中，由于权力不受到制衡和约束时，极易受个人利益驱动诱发贪污腐败行为。行政事业单位通过内部管理，制定一套适合本单位特点的可操作性约束运行机制，有助于加强廉政风险管理，将加强公务支出管理、把纪检监督规范权力运行、深化行政体制改革加强基层组织建设、推进政务公开等工作有机结合起来，从源头上防治不正之风。
二、目前公益性事业单位内部控制方面存在的弊端
1.内部控制观念淡薄
首先，单位领导对内部控制不够重视，认为只要能通过外部监督就可以，把财政部门、纪检部门、审计部门的检查当成内部控制的手段，把财政国库集中收付制等同于内部控制，内部控制没有发挥应有的作用。其次，单位职工对内控制度认识不够，认为内部控制是领导的事情，或者是财务人员的事情，缺乏参与事业单位内部控制管理的主人翁意识。
2.内部控制制度不完善
一是责任主体不明确，在岗位设置和业务流程上没有体现内部牵制制度，存在一人多岗，不相容岗位相互兼职的现象，如出纳人员兼采购员，仓库保管员兼验收，会计人员兼稽核，相互之间没有牵制制约。二是财务管理制度不健全，许多单位缺少适合自己的规章制度，许多单位制度陈旧，或者制度成了应付检查的摆设；有些单位内部财务管理制度比较单一，业务部门的制度涉及财务的管理办法极少，责任主体不明确，部门之间协调配合不够。三是在收支内部管理、固定资产内部管理、政府采购内部管理、项目内部管理、合同内部管理、业务流程内部管理存在不足。有的单位存在“小金库”、用虚假发票套取财政资金等；有的单位则出现处置国有资产不规范，造成国有资产流失。
3.部门预算执行不严谨
公益性事业单位在执行部门预算方面存在下列问题：一是预算编制简单，预算单位注重项目资金的争取，勿视项目资金的绩效管理。二是在编制预算时，根据上年的财政资金拨付状况及收支使用情况核定，项目的实用性、预见性、计划性不强，频繁追加预算调整，弱化了预算的刚性和执行力。
4.内部管理不规范
（1）收支管理方面
在收入方面，公益性事业单位的收入征收与减免审批把关不严，存在着票据使用与保管不到位，收入入账不及时等现象。在支出方面存在更多的问题，例如未审核原始凭证的真实性合法性，办理单位支出业务未经过有关部门事前申请、有关人员审核或超越授权审批，办理支出业务范围未按照标准或不符合相关规定开支，从而引发预算执行不力及违法、违规业务的风险。又比如资金支付未按财政国库集中要求、政府采购、公务卡结算等国家有关政策支付，以致于财务管理违规等。
（2）业务管理方面
公益性事业单位存在采购计划年初预算编制简单，考虑不够全面，存在追加预算现象，而单位内部采购计划不强，零星采购较多，存在采购后验收环节把关不严；资产管理存在权属不清，账实不清，责任意识不强，内部牵制制度不完善，存在资产安全隐患；在项目管理方面，立项依据领导的批示，对项目的规模及可持续性缺少可行性研究，存在盲目上马；合同管理存在签订合同把关不严，合同实质性价格调查不够。
5.内外部监督保障不够
目前许多公益性事业单位没有专门的审计部门，大多由财务部门兼任审计工作，由纪检实行防舞弊和预防腐败机制的专项督查落实，而纪检部门许多都不管、不懂业务，缺乏专业的知识。而财政、审计部门作为主要的监督机构，一般对业务单位的具体经济业务的资金使用是否合法合规，然而在单位的内部控制制度是否健全及实施监督和考评不够重视，严重影响了公益性事业单位的内部控制体制的建设。
三、加强公益性事业单位内部控制措施的对策建议
1.提升对内部控制的重视程度
管理者在制度的制定、执行和监督中起着举足轻重的作用，加强对管理者的培训，有助于提高对事业单位内部控制的重视程度和管理水平，通过加强各部门的协作，及时发现管理中出现的问题，纠正管理中的偏差，使事业单位的组织职能发挥得更好。通过对广大职工宣传加强财政纪律、规范财务管理的学习，进一步提高全体干部、职工的责任心、形成重视内部控制建设的良好氛围。
2.完善单位内部控制制度
单位内部控制制度是实施内部控制的重要前提，是事业单位经济活动运行的航向。公益性事业单位依据新《事业单位的会计准则》、《行政事业单位内部控制规范（试行）》等现行的法律法规，结合本单位的实际情况，针对单位存在的敏感问题，合理制定一些操作性强、使用可行的内部控制制度，如《单位公务用车管理办法》《进一步加强公务用车管理的补充通知》等，对公益性事业单位实行科学管理，规范运行。如在资产管理建立台账制度和定期清查，使账账相符、账实一致。
3.加强预算业务控制的约束力
公益性事业单位必须以“预算管理”为主线，贯穿管理于单位各项经济业务活动，做到事前有目标、事中有控制、事后有绩效评价，把单位领导的业绩与预算绩效相结合，财务部门要正确把握预算编制的相关政策，统一部署预算编制工作。要充分发挥预算的计划、协调、评价等作用。建立健全预算执行、资产管理、基建管理、人事管理等部门的沟通协调机制，编制预算时做到程序规范、方法科学、项目细化数据准确。对预算编制、预算审批、预算执行、决算和绩效评价四个环节实施有效控制。 4.细化内部收支业务控制
首先，对收入实行业务部门归口管理。财务部门牵头归口管理各项收入并按照行政事业会计制度实行会计核算，实行“收支两条线”管理，杜绝设立账外账、“小金库”现象，归口业务部门实行“票款同行”，及时将签订后的合同、票据等有关资料提交财务部门作为记账的依据，确保各项收入应收尽收，应缴尽缴，收入及时入账。
其次，单位应当建立健全单位支出内部管理制度，核定单位经济业务各项支出的标准，明确各项支出报销流程，按照统一规定办理支出业务。事业单位应当按照国家的财务会计制度，国库集中管理制度的有关规定，根据本单位的实际建立具体有关规定，如“公务用车管理办法”，“接待费管理规定”等。明确各类支出管理的归口部门，按照规定的开支范围重大事项事前审批，并明确经济业务支出流程和相关的内部审批权限，按照规定的程序办理相关业务，明确责任范围。
再次，单位应建立健全政府采购预算与计划管理制度，在政府采购活动管理、验收管理等环节出台相关的政府采购内部管理制度，明确单位采购相关岗位的职责和权限，实行内部采购部门与内部审批部门、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位的内部分离牵制制度。
然后，单位应建立健全建设项目内部管理制度，根据内部管理要求结合单位“三定”方案合理设置岗位，明确单位内部相关部门和岗位人员的职责权限，实现项目建设和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位分离。
最后，单位应加强合同内部管理，建立健全合同内部管理制度，科学合理设置岗位，明确单位内部合同授权审批制度，促进合同管理规范有序开展；明确合同归口管理部门，财务部门应与合同归口管理部门加强沟通协调，实行合同管理与预算管理、收支管理的有机结合。
5.加强公益性事业单位内部控制评价和监督
公益性事业单位应建立由单位负责人、各部门负责人对单位内部控制的有效性进行评价的有效机制。充分发挥财会部门、纪检监察部门的监督检查，加强内部审计及纪检监察部门的独立性，及时发现单位存在的缺陷，并进一步对单位经济活动中面临的风险点进行分析，对已认识的风险进行系统的定性、定量分析和排序，根据风险的大小和程度制定相应的对应策略和整体措施。将业务中的低效、浪费、舞弊控制在可承受范围内。内部控制监督部门应当定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，内部控制关键岗位及人员在内部控制发挥应尽的作用，及时发现内部控制存在的问题并提出改进意见。同时充分发挥纪检监察部门的监督作用，构建严密的外部监督作用。
参考文献：
1、张慧玲：《加强公益性事业单位内部控制的思考》，《交通财会》，2013年第9期.
2、白雪迪、张庆龙：《行政事业单位内部控制规范几个问题的探讨》，《财务与会计》， 2013年第7期.
3、林丽：《行政事业单位内部控制有效性问题探究》，《商业会计》，2013年第16期.
【关键词】事业单位；内部控制；预算管理
一、公益性事业单位内部控制的必要性
1.适用于公益性事业单位自身发展需要
公益性事业单位是为了公共服务而提供，对社会事务监管，同样也占有或使用公共资源，公益性事业单位角色的多重性，在公共财政资金的供求与日益增长的社会公益事业发展的冲突下，更需要通过加强内部控制履行好自身的内在职能。
2.适用于事业单位廉政反腐的社会需求
公益性事业单位掌握了大量的社会资源，在公共行政过程中，由于权力不受到制衡和约束时，极易受个人利益驱动诱发贪污腐败行为。行政事业单位通过内部管理，制定一套适合本单位特点的可操作性约束运行机制，有助于加强廉政风险管理，将加强公务支出管理、把纪检监督规范权力运行、深化行政体制改革加强基层组织建设、推进政务公开等工作有机结合起来，从源头上防治不正之风。
二、目前公益性事业单位内部控制方面存在的弊端
1.内部控制观念淡薄
首先，单位领导对内部控制不够重视，认为只要能通过外部监督就可以，把财政部门、纪检部门、审计部门的检查当成内部控制的手段，把财政国库集中收付制等同于内部控制，内部控制没有发挥应有的作用。其次，单位职工对内控制度认识不够，认为内部控制是领导的事情，或者是财务人员的事情，缺乏参与事业单位内部控制管理的主人翁意识。
2.内部控制制度不完善
一是责任主体不明确，在岗位设置和业务流程上没有体现内部牵制制度，存在一人多岗，不相容岗位相互兼职的现象，如出纳人员兼采购员，仓库保管员兼验收，会计人员兼稽核，相互之间没有牵制制约。二是财务管理制度不健全，许多单位缺少适合自己的规章制度，许多单位制度陈旧，或者制度成了应付检查的摆设；有些单位内部财务管理制度比较单一，业务部门的制度涉及财务的管理办法极少，责任主体不明确，部门之间协调配合不够。三是在收支内部管理、固定资产内部管理、政府采购内部管理、项目内部管理、合同内部管理、业务流程内部管理存在不足。有的单位存在“小金库”、用虚假发票套取财政资金等；有的单位则出现处置国有资产不规范，造成国有资产流失。
3.部门预算执行不严谨
公益性事业单位在执行部门预算方面存在下列问题：一是预算编制简单，预算单位注重项目资金的争取，勿视项目资金的绩效管理。二是在编制预算时，根据上年的财政资金拨付状况及收支使用情况核定，项目的实用性、预见性、计划性不强，频繁追加预算调整，弱化了预算的刚性和执行力。
4.内部管理不规范
（1）收支管理方面
在收入方面，公益性事业单位的收入征收与减免审批把关不严，存在着票据使用与保管不到位，收入入账不及时等现象。在支出方面存在更多的问题，例如未审核原始凭证的真实性合法性，办理单位支出业务未经过有关部门事前申请、有关人员审核或超越授权审批，办理支出业务范围未按照标准或不符合相关规定开支，从而引发预算执行不力及违法、违规业务的风险。又比如资金支付未按财政国库集中要求、政府采购、公务卡结算等国家有关政策支付，以致于财务管理违规等。
（2）业务管理方面
公益性事业单位存在采购计划年初预算编制简单，考虑不够全面，存在追加预算现象，而单位内部采购计划不强，零星采购较多，存在采购后验收环节把关不严；资产管理存在权属不清，账实不清，责任意识不强，内部牵制制度不完善，存在资产安全隐患；在项目管理方面，立项依据领导的批示，对项目的规模及可持续性缺少可行性研究，存在盲目上马；合同管理存在签订合同把关不严，合同实质性价格调查不够。
5.内外部监督保障不够
目前许多公益性事业单位没有专门的审计部门，大多由财务部门兼任审计工作，由纪检实行防舞弊和预防腐败机制的专项督查落实，而纪检部门许多都不管、不懂业务，缺乏专业的知识。而财政、审计部门作为主要的监督机构，一般对业务单位的具体经济业务的资金使用是否合法合规，然而在单位的内部控制制度是否健全及实施监督和考评不够重视，严重影响了公益性事业单位的内部控制体制的建设。
三、加强公益性事业单位内部控制措施的对策建议
1.提升对内部控制的重视程度
管理者在制度的制定、执行和监督中起着举足轻重的作用，加强对管理者的培训，有助于提高对事业单位内部控制的重视程度和管理水平，通过加强各部门的协作，及时发现管理中出现的问题，纠正管理中的偏差，使事业单位的组织职能发挥得更好。通过对广大职工宣传加强财政纪律、规范财务管理的学习，进一步提高全体干部、职工的责任心、形成重视内部控制建设的良好氛围。
2.完善单位内部控制制度
单位内部控制制度是实施内部控制的重要前提，是事业单位经济活动运行的航向。公益性事业单位依据新《事业单位的会计准则》、《行政事业单位内部控制规范（试行）》等现行的法律法规，结合本单位的实际情况，针对单位存在的敏感问题，合理制定一些操作性强、使用可行的内部控制制度，如《单位公务用车管理办法》《进一步加强公务用车管理的补充通知》等，对公益性事业单位实行科学管理，规范运行。如在资产管理建立台账制度和定期清查，使账账相符、账实一致。
3.加强预算业务控制的约束力
公益性事业单位必须以“预算管理”为主线，贯穿管理于单位各项经济业务活动，做到事前有目标、事中有控制、事后有绩效评价，把单位领导的业绩与预算绩效相结合，财务部门要正确把握预算编制的相关政策，统一部署预算编制工作。要充分发挥预算的计划、协调、评价等作用。建立健全预算执行、资产管理、基建管理、人事管理等部门的沟通协调机制，编制预算时做到程序规范、方法科学、项目细化数据准确。对预算编制、预算审批、预算执行、决算和绩效评价四个环节实施有效控制。 4.细化内部收支业务控制
首先，对收入实行业务部门归口管理。财务部门牵头归口管理各项收入并按照行政事业会计制度实行会计核算，实行“收支两条线”管理，杜绝设立账外账、“小金库”现象，归口业务部门实行“票款同行”，及时将签订后的合同、票据等有关资料提交财务部门作为记账的依据，确保各项收入应收尽收，应缴尽缴，收入及时入账。
其次，单位应当建立健全单位支出内部管理制度，核定单位经济业务各项支出的标准，明确各项支出报销流程，按照统一规定办理支出业务。事业单位应当按照国家的财务会计制度，国库集中管理制度的有关规定，根据本单位的实际建立具体有关规定，如“公务用车管理办法”，“接待费管理规定”等。明确各类支出管理的归口部门，按照规定的开支范围重大事项事前审批，并明确经济业务支出流程和相关的内部审批权限，按照规定的程序办理相关业务，明确责任范围。
再次，单位应建立健全政府采购预算与计划管理制度，在政府采购活动管理、验收管理等环节出台相关的政府采购内部管理制度，明确单位采购相关岗位的职责和权限，实行内部采购部门与内部审批部门、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位的内部分离牵制制度。
然后，单位应建立健全建设项目内部管理制度，根据内部管理要求结合单位“三定”方案合理设置岗位，明确单位内部相关部门和岗位人员的职责权限，实现项目建设和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位分离。
最后，单位应加强合同内部管理，建立健全合同内部管理制度，科学合理设置岗位，明确单位内部合同授权审批制度，促进合同管理规范有序开展；明确合同归口管理部门，财务部门应与合同归口管理部门加强沟通协调，实行合同管理与预算管理、收支管理的有机结合。
5.加强公益性事业单位内部控制评价和监督
公益性事业单位应建立由单位负责人、各部门负责人对单位内部控制的有效性进行评价的有效机制。充分发挥财会部门、纪检监察部门的监督检查，加强内部审计及纪检监察部门的独立性，及时发现单位存在的缺陷，并进一步对单位经济活动中面临的风险点进行分析，对已认识的风险进行系统的定性、定量分析和排序，根据风险的大小和程度制定相应的对应策略和整体措施。将业务中的低效、浪费、舞弊控制在可承受范围内。内部控制监督部门应当定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，内部控制关键岗位及人员在内部控制发挥应尽的作用，及时发现内部控制存在的问题并提出改进意见。同时充分发挥纪检监察部门的监督作用，构建严密的外部监督作用。
参考文献：
1、张慧玲：《加强公益性事业单位内部控制的思考》，《交通财会》，2013年第9期.
2、白雪迪、张庆龙：《行政事业单位内部控制规范几个问题的探讨》，《财务与会计》， 2013年第7期.
3、林丽：《行政事业单位内部控制有效性问题探究》，《商业会计》，2013年第16期.