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摘 要 本文通过分析广东省财政支出的规模和结构，从其财政支出的纵向剖析和横向比较，得出广东财政支出规模和结构尚存问题，根据广东省财政支出所存在的问题，提出了完善广东省财政支出的思路，对提高财政运行质量，政府施政能力等方面具有一定现实意义。
关键词 财政支出规模与结构 问题 对策
中图分类号：F062 文献标识码：A
在促进地区经济协调发展中，财政政策起到了积极作用。但财政部门收入和支出的地区不平等性长期存在，必须由财政保证的开支不到位，不应由财政支出承担的开支却支出过度，财政政策的滞后已经严重影响广东地方政府职能的实现。本文通过研究广东财政支出现状，找出现存问题，在合理界定财政支出职能的基础上，通过提高支出质量，优化支出结构，加强支出质量，找出适合广东省省情的公共支出框架。
一、广东省财政支出规模分析
根据表1，分析广东省财政支出的规模具有以下特征：
（一）广东省财政支出的绝对额快速上涨。
2006至2011年广东省财政支出绝对额快速增长，年均增长22%，2011年财政支出的绝对额是2005年的2.62倍。分税制改革以来，强化了地方的支出责任，同时也赋予了地方强大的权利与活动空间，地方政府担负着地方社会的管理，兴办地方社会事业，保障地方的社会福利和社会发展等重要职能，而地方政府权力的变化最终表现为地方财政支出（包括财政支出与预算外支出）总规模的快速增长。但从财政支出增长速度上看，环比增长速度曾现波动性上涨，特别是在2009年的财政支出增长速度较其他年份有所回落，这主要受经济形势及宏观经济政策的调整，但随后财政支出的增长速度开始又开始上扬。
（二）广东省财政支出的增长速度适应经济增长速度的变化。
根据表1所示，广东省财政支出占GDP比重从2006年到2011年，上涨幅度达到31.36%，呈现不断上涨趋势。从财政支出弹性可以看出，财政支出弹性不断上升，特别是在2007年以后，财政支出弹性超过1，说明财政支出很好地发挥了调节经济的职能，尤其是作为宏观调控的重要手段之一，对经济周期波动进行反周期调节，起到了稳定国民经济持续稳定的发展的作用。
（三）广东省财政支出自给率波动不大但普遍偏小。
由表1可见，从2006年以来，广东省地方财政自给率一直小于1，广东省财政支出大于财政收入。1994年分税制改革后，财税收入向中央政府转移，地方财力大幅下降，造成广东省财政收支规模的巨大差距，导致地方财政自给率明显降低，财政支出绝对额大于财政收入绝对额，地方財政收支缺口反映了地方财政缺乏必要的财权，预算内地方财政收入远远不能满足地方财政支出的需要，从而造成地方财政对中央财政的依赖。
二、广东省财政支出结构分析
（一）广东省财政支出的用途分配差异较大。
根据，2011年广东省财政支出结构比重分析，教育和一般公共服务支出所占比重较大，分别为18%、12%，其次为社保与就业、城乡社区事务、交通运输和农林水事物支出支出占比都在7%以上。总体看广东省财政支出结构已经呈现出相对稳定的态势，基本建设支出所占比重的下降和社会福利、文教科卫所占比重的上升表明广东省大规模的城市基础设施建设已基本结束，随之而来的是关系民生的一般性公共产品的提供。但节能环保和科学技术支出所占比重略低不到3.5%，更甚者其增长率为负数。随着未来产业革命推进，技术革命需要更多的科学技术作为支撑，同时对节能环保的要求也在不断提升。
（二）广东省财政支出地区差异明显。
广东省的经济行政区域，可划分为珠三角、东翼、西翼和山区（根据广东省统计年鉴）所得。在2011年的地方财政支出中，珠三角地区财政支出共4444.97亿元，占全省财政支出的66%；西翼地区和山区地区分别占9%左右，不到珠三角地区的三分之一；而整个山区仅为6%。从增长率看，增长幅度较大的为东翼和西翼地区，而山区的增长相对较低。一直以来，珠三角都是广东经济最发达的地区，财政收入和支出幅度较大，但东西两翼和山区的经济近几年在珠三角地区的辐射作用，以及政府的重视和支持下，虽然有良好的增长势头，但仍然相当落后，远远达不到“珠三角”的发展水平，其财政往往是入不敷出，需要借助返还性支付和转移性支付才能保障基层政权正常运行和社会事业发展。
三、广东省财政支出存在的问题
（一）财政支出过度增长。
近几年来，广东省的财政支出一直以较高的速度增长，甚至超过了财政收入的增长速度。2010年地方财政支出增长速度比财政收入增长速度，超出1.3个百分点；而2011年这个数值为1.6个百分点，曾现不断上升趋势。财政支出的规模和结构既反映着政府介入经济生活和社会生活的范围、领域和力度，也反映着财政在经济生活和社会生活的地位。但是，过高的财政支出会引起财政赤字，降低政府的公信力。长期如此，必将影响经济的可持续发展，不利于社会的和谐进步。
（二）财政支出的用途分配不够合理。
首先，基本建设性支出比重的下降，使广东财政经济建设支出所占比重的大幅下滑，大大削弱了广东对基础设施、城市维护等投入的能力，不利于促进广东经济的发展。其次，社会保障支出明显偏低，存在较大不合理性。提高国家或地区整体福利水平是政府在市场经济条件下的一个主要职能，通过立法以收入再分配的形式，对弱势群体提供救济，提高其抵御各种风险和自然灾害的能力，保障居民基本的生产、生活安全，以实现社会公平和整个社会生活水平的提高。最后，科技经费和节能环保的支出绝对值是逐年上升的，但是其占GDP的比重和占财政支出的比重同样呈现下降趋势，增长率呈现负增长，这对产业升级换代、经济的可持续发展非常不利。
（三）财政支出地区分配不均衡。
2011年珠三角与东翼、西翼和山区之间财政支出差异巨大，反映了珠三角地区在经济发展的过程中拥有更多的政府资源，而东西两翼和粤北山区的政府则相对地拥有较少的财政资源，同时也反映出在支持当地社会、经济、文化等建设中两地居民享受公共服务的数量和质量是有巨大差别的 （四）财政支出不可持续性凸现。
近10年来，广东省财政收入高速增长，在广东省财政收入超常增长中，非税收入，特别是土地出让金收入占有相当的比重，使得财政收入不具有常规的可持续性问题凸显。由于土地资源的稀缺性和有限性必然造成土地财政收入的不可持续性，而土地财政收入又是财政收入增长的重要因素，从而影响财政收入的可持续性，必然导致财政支出的不可持续性。即由不可持续的财政收入所支撑的财政支出，如无源之水，它掩盖了未来的财政风险，降低了广东省财政的竞争力，从而影响到广东省经济健康发展。
四、对策及建议
（一）完善财政体制，控制财政支出。
控制财政支出的手段很多，主要有预算监管制度和政府采购制度。预算监管制度主要体现在对财政预算的审批和监督两个环节上；而政府采购制度是指各级政府及其所属单位以公开招标为主要采购方式的行为。运用这两种制度，可以把财政支出控制在适度的范围内。另外，强化财政管理，完善财政体系还可以通过建立效益评估系统来实现。把政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平结合起来，在社会的监控下，由人民群众进行综合测评，这将使资金的利用更透明，财政的作用从而更突出、更有效。
（二）以民生为本，优化财政支出结构。
随着人民生活水平的提高，对公共需求和公共品的要求都有所提高，因此在财政支出结构上侧重的内容要有所不同。首先，省市两级财政加强社会保障和就业投入，一是加大对社会保障的财政资金投入，提高五险的待遇标准及农村五保供养和各类优抚补助水平；二是积极安排財政资金，不断加大对就业，再就业工作的财政支持力度，落实就业政策。其次，加大对保障性住房的投入，提高土地出让净收益的比例，以保证保障性住房资金来源的稳定。再次，建立对科技投入稳定增长机制，考虑在财政支出的计划增长幅度的基础上提高一定的百分点，以此为依据确定下一年度广东省财政的科技投入计划，保证财政科技投入的长期稳定增长。
（三）完善财政转移支付制度，实现区域公共服务均等化。
经济发展不均衡，省内各区域内的均等化的公共服务提供还有一定差距。所以，完善广东省省级对市级的转移支付制度，特别是完善财力性转移支付和专项转移支付是实现各区域公共服务均等化的重要手段。首先，减少专项转移支付，在对教育、农业、环保和社会保障等重点项目保留专项转移支付外，其余项目都要进行清理；其次，增加财力性转移支付的规模和比例，确定财力性转移支付资金占广东省财政收入增量中的比例，逐步扩大均等化转移支付的作用；最后，在转移支付的管理中，减少转移支付部门的数量，并把资金直接拨付给市县，从而提高财政资金的使用效力。
（四）建立财源增长的长效机制，促进财政支出可持续性。
稳定的财源是财政支出具有可持续性的根本保证，因此税源广泛、税基稳定的地方税收制度的建设才是建立财源增长的长效机制的关键。在地方税制改革中，应当建立以财产税为核心、以环境税、车船税等税种为支撑的地方税收体系。随着经济发展，适时推出其他适于地方开征的税种，促进地方税制的不断完善，确保财源的稳定。□
（作者单位：广东外语外贸大学南国商学院金融系）
参考文献：
[1]赵志耘.财政支出经济分析.中国财政经济出版社，2002.
[2]樊丽明、李齐云等.中国地方财政运行分析.经济科学出版社，2001.
[3]叶文君.关于深化地方财政支出改革几个问题的思考.财政研究，2000.3.
[4]刘尚希.论民生财政.财政研究，2008.8.
[5]罗金花.广州市财政支出与经济增长关系的实证研究.暨南大学，2008.
关键词 财政支出规模与结构 问题 对策
中图分类号：F062 文献标识码：A
在促进地区经济协调发展中，财政政策起到了积极作用。但财政部门收入和支出的地区不平等性长期存在，必须由财政保证的开支不到位，不应由财政支出承担的开支却支出过度，财政政策的滞后已经严重影响广东地方政府职能的实现。本文通过研究广东财政支出现状，找出现存问题，在合理界定财政支出职能的基础上，通过提高支出质量，优化支出结构，加强支出质量，找出适合广东省省情的公共支出框架。
一、广东省财政支出规模分析
根据表1，分析广东省财政支出的规模具有以下特征：
（一）广东省财政支出的绝对额快速上涨。
2006至2011年广东省财政支出绝对额快速增长，年均增长22%，2011年财政支出的绝对额是2005年的2.62倍。分税制改革以来，强化了地方的支出责任，同时也赋予了地方强大的权利与活动空间，地方政府担负着地方社会的管理，兴办地方社会事业，保障地方的社会福利和社会发展等重要职能，而地方政府权力的变化最终表现为地方财政支出（包括财政支出与预算外支出）总规模的快速增长。但从财政支出增长速度上看，环比增长速度曾现波动性上涨，特别是在2009年的财政支出增长速度较其他年份有所回落，这主要受经济形势及宏观经济政策的调整，但随后财政支出的增长速度开始又开始上扬。
（二）广东省财政支出的增长速度适应经济增长速度的变化。
根据表1所示，广东省财政支出占GDP比重从2006年到2011年，上涨幅度达到31.36%，呈现不断上涨趋势。从财政支出弹性可以看出，财政支出弹性不断上升，特别是在2007年以后，财政支出弹性超过1，说明财政支出很好地发挥了调节经济的职能，尤其是作为宏观调控的重要手段之一，对经济周期波动进行反周期调节，起到了稳定国民经济持续稳定的发展的作用。
（三）广东省财政支出自给率波动不大但普遍偏小。
由表1可见，从2006年以来，广东省地方财政自给率一直小于1，广东省财政支出大于财政收入。1994年分税制改革后，财税收入向中央政府转移，地方财力大幅下降，造成广东省财政收支规模的巨大差距，导致地方财政自给率明显降低，财政支出绝对额大于财政收入绝对额，地方財政收支缺口反映了地方财政缺乏必要的财权，预算内地方财政收入远远不能满足地方财政支出的需要，从而造成地方财政对中央财政的依赖。
二、广东省财政支出结构分析
（一）广东省财政支出的用途分配差异较大。
根据，2011年广东省财政支出结构比重分析，教育和一般公共服务支出所占比重较大，分别为18%、12%，其次为社保与就业、城乡社区事务、交通运输和农林水事物支出支出占比都在7%以上。总体看广东省财政支出结构已经呈现出相对稳定的态势，基本建设支出所占比重的下降和社会福利、文教科卫所占比重的上升表明广东省大规模的城市基础设施建设已基本结束，随之而来的是关系民生的一般性公共产品的提供。但节能环保和科学技术支出所占比重略低不到3.5%，更甚者其增长率为负数。随着未来产业革命推进，技术革命需要更多的科学技术作为支撑，同时对节能环保的要求也在不断提升。
（二）广东省财政支出地区差异明显。
广东省的经济行政区域，可划分为珠三角、东翼、西翼和山区（根据广东省统计年鉴）所得。在2011年的地方财政支出中，珠三角地区财政支出共4444.97亿元，占全省财政支出的66%；西翼地区和山区地区分别占9%左右，不到珠三角地区的三分之一；而整个山区仅为6%。从增长率看，增长幅度较大的为东翼和西翼地区，而山区的增长相对较低。一直以来，珠三角都是广东经济最发达的地区，财政收入和支出幅度较大，但东西两翼和山区的经济近几年在珠三角地区的辐射作用，以及政府的重视和支持下，虽然有良好的增长势头，但仍然相当落后，远远达不到“珠三角”的发展水平，其财政往往是入不敷出，需要借助返还性支付和转移性支付才能保障基层政权正常运行和社会事业发展。
三、广东省财政支出存在的问题
（一）财政支出过度增长。
近几年来，广东省的财政支出一直以较高的速度增长，甚至超过了财政收入的增长速度。2010年地方财政支出增长速度比财政收入增长速度，超出1.3个百分点；而2011年这个数值为1.6个百分点，曾现不断上升趋势。财政支出的规模和结构既反映着政府介入经济生活和社会生活的范围、领域和力度，也反映着财政在经济生活和社会生活的地位。但是，过高的财政支出会引起财政赤字，降低政府的公信力。长期如此，必将影响经济的可持续发展，不利于社会的和谐进步。
（二）财政支出的用途分配不够合理。
首先，基本建设性支出比重的下降，使广东财政经济建设支出所占比重的大幅下滑，大大削弱了广东对基础设施、城市维护等投入的能力，不利于促进广东经济的发展。其次，社会保障支出明显偏低，存在较大不合理性。提高国家或地区整体福利水平是政府在市场经济条件下的一个主要职能，通过立法以收入再分配的形式，对弱势群体提供救济，提高其抵御各种风险和自然灾害的能力，保障居民基本的生产、生活安全，以实现社会公平和整个社会生活水平的提高。最后，科技经费和节能环保的支出绝对值是逐年上升的，但是其占GDP的比重和占财政支出的比重同样呈现下降趋势，增长率呈现负增长，这对产业升级换代、经济的可持续发展非常不利。
（三）财政支出地区分配不均衡。
2011年珠三角与东翼、西翼和山区之间财政支出差异巨大，反映了珠三角地区在经济发展的过程中拥有更多的政府资源，而东西两翼和粤北山区的政府则相对地拥有较少的财政资源，同时也反映出在支持当地社会、经济、文化等建设中两地居民享受公共服务的数量和质量是有巨大差别的 （四）财政支出不可持续性凸现。
近10年来，广东省财政收入高速增长，在广东省财政收入超常增长中，非税收入，特别是土地出让金收入占有相当的比重，使得财政收入不具有常规的可持续性问题凸显。由于土地资源的稀缺性和有限性必然造成土地财政收入的不可持续性，而土地财政收入又是财政收入增长的重要因素，从而影响财政收入的可持续性，必然导致财政支出的不可持续性。即由不可持续的财政收入所支撑的财政支出，如无源之水，它掩盖了未来的财政风险，降低了广东省财政的竞争力，从而影响到广东省经济健康发展。
四、对策及建议
（一）完善财政体制，控制财政支出。
控制财政支出的手段很多，主要有预算监管制度和政府采购制度。预算监管制度主要体现在对财政预算的审批和监督两个环节上；而政府采购制度是指各级政府及其所属单位以公开招标为主要采购方式的行为。运用这两种制度，可以把财政支出控制在适度的范围内。另外，强化财政管理，完善财政体系还可以通过建立效益评估系统来实现。把政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平结合起来，在社会的监控下，由人民群众进行综合测评，这将使资金的利用更透明，财政的作用从而更突出、更有效。
（二）以民生为本，优化财政支出结构。
随着人民生活水平的提高，对公共需求和公共品的要求都有所提高，因此在财政支出结构上侧重的内容要有所不同。首先，省市两级财政加强社会保障和就业投入，一是加大对社会保障的财政资金投入，提高五险的待遇标准及农村五保供养和各类优抚补助水平；二是积极安排財政资金，不断加大对就业，再就业工作的财政支持力度，落实就业政策。其次，加大对保障性住房的投入，提高土地出让净收益的比例，以保证保障性住房资金来源的稳定。再次，建立对科技投入稳定增长机制，考虑在财政支出的计划增长幅度的基础上提高一定的百分点，以此为依据确定下一年度广东省财政的科技投入计划，保证财政科技投入的长期稳定增长。
（三）完善财政转移支付制度，实现区域公共服务均等化。
经济发展不均衡，省内各区域内的均等化的公共服务提供还有一定差距。所以，完善广东省省级对市级的转移支付制度，特别是完善财力性转移支付和专项转移支付是实现各区域公共服务均等化的重要手段。首先，减少专项转移支付，在对教育、农业、环保和社会保障等重点项目保留专项转移支付外，其余项目都要进行清理；其次，增加财力性转移支付的规模和比例，确定财力性转移支付资金占广东省财政收入增量中的比例，逐步扩大均等化转移支付的作用；最后，在转移支付的管理中，减少转移支付部门的数量，并把资金直接拨付给市县，从而提高财政资金的使用效力。
（四）建立财源增长的长效机制，促进财政支出可持续性。
稳定的财源是财政支出具有可持续性的根本保证，因此税源广泛、税基稳定的地方税收制度的建设才是建立财源增长的长效机制的关键。在地方税制改革中，应当建立以财产税为核心、以环境税、车船税等税种为支撑的地方税收体系。随着经济发展，适时推出其他适于地方开征的税种，促进地方税制的不断完善，确保财源的稳定。□
（作者单位：广东外语外贸大学南国商学院金融系）
参考文献：
[1]赵志耘.财政支出经济分析.中国财政经济出版社，2002.
[2]樊丽明、李齐云等.中国地方财政运行分析.经济科学出版社，2001.
[3]叶文君.关于深化地方财政支出改革几个问题的思考.财政研究，2000.3.
[4]刘尚希.论民生财政.财政研究，2008.8.
[5]罗金花.广州市财政支出与经济增长关系的实证研究.暨南大学，2008.