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摘要：文章以三亚政府对2012年三亚海鲜餐馆宰客门事件的处理为例，探讨了基于公共治理工具视角的旅游危机治理，侧重论述三亚政府在运用三个治理工具——直接政府治理（direct government）、经济调节（economic regulation）和信息公开（public information）后产生的危机治理效果。针对无效治理中产生的问题提出相应的解决对策，以提升治理工具运用的有效性，政府解决旅游危机的能力。
关键词：三亚；宰客门事件；治理工具；失灵
恰当运用政府治理工具能有效治理宰客行为引发的旅游危机。本文以三亚政府对2012年三亚海鲜餐馆宰客门事件的处理为例，探讨工具选择与运用产生的危机治理效果。
一、背景：三亚海鲜餐馆宰客门事件
2012年1月28日，微博实名认证用户罗迪发布微博称，朋友一家3口在三亚吃海鲜，3个普通的菜被宰近4000元。实际上，这并非第一起宰客事件。三亚旅游形象受到损害，海南被戏称为“国际宰客岛”。受此影响，三亚旅游报价下跌50%，为国内同比最大跌幅；自助游减少1/3左右。此外，海鲜业受到冲击，一些海鲜餐馆倒闭。宰客事件对三亚公众形象和无辜海鲜经营者的冲击是非常明显的。
二、治理工具的无效使用
Salamon（2002）认为，新型政府治理可以运用多种治理工具。在此案例中，三亚政府主要运用了其中的三种工具对海鲜市场、海鲜经营者暴利行为进行治理，包括直接政府治理、经济调节和信息公开。实际上，在此次海鲜餐馆宰客门事件之前，三亚政府已经开始关注对此类不公平竞争行为的治理。然而，工具的不当使用使得企业宰客之风愈演愈烈。
（一）直接政府治理（Direct Government）
直接政府治理中一个基本机制是构建组织机构并分配相应的职责。显然，机构设置存在的多头管理问题导致了直接政府治理在此案例中的无效性。游客在三亚海鲜馆被宰之后，会向三亚旅游委投诉，但是旅游委无权惩治经营者；三亚市工商局可以处罚经营者却不能界定宰客行为；三亚市物价局可以界定却不能处罚经营者。三个机构之间没有联系，多头管理降低了行政效率，导致直接政府治理的无效性。
（二）经济调节（Economic Regulation）
经济调节是结合了司法和立法的治理程序，调节产业价格、产出及企业的准入和退出。首先，三亚政府对宰客现象干预采用价格控制，但误导了经营者。根据1993年《反不正当竞争法》，政府有权设置限定差价率或者利润率。三亚工商局设定了不同海鲜价格差价率的上限在90%～190%之间，这意味着是三亚海鲜价格可以合法地远高于成本。不合理的定价因而导致海鲜经营者疯狂地追逐利益。其次，三亚市工商局要求各个海鲜排档老板必须在海鲜下厨前让消费者签名认可。并认定，只要是明码标价，又有消费者签字，这就是合同关系。而商品交换的基本原则是“合同自由，等价交换”。经营者没有违背“合同自由”，但却有悖“等价交换”的原则。因此，海鲜经营者的行为实属宰客，只是欺骗性的合同被披上了合法的外衣。最后，三亚市工商将依据“五统一、三公布、9分倒扣违规预警和信用等级分类监管”的措施建立健全旅游市场监管方式。此外，还实行海鲜排档分类监管。然而，有法不依、执法不严的现象非常普遍，制度之下的处罚成本远低于宰客所得的高额利润，经济调节机制乏力。
（三）信息公开（Public Information）
信息公开指的是政策制定者将某一政策事项或行为方式告知政策的目标受众，以影响他们在参与目标行为时的所想、所知或者信念。三亚市政府新闻办曾在其官方微博上告知，在2012年春节期间，投诉被宰的旅游者为零。此外，三亚市政府新闻办（微博）召开春节黄金周旅游接待工作媒体通报会表示，无法与罗迪取得联系，“罗迪微博”投诉的情况目前找不到证据，也不好排除投诉不实的可能性。有人认为政府向那些需要信息的受众发布信息能产生令人满意的效果，但这样的信息公开缺乏真实性，不负责任的警告性言论再一次将三亚推向舆论的风口浪尖。
事实上，信息披露和警告的政策经常被参与政策相关行为的人用于解决在接触信息时所产生的问题。德国公法学者哈特穆特·毛雷尔（Hartmut Maurer）将公共警告界定为“行政机关对公众所作的公开宣传，提醒注意特定人的违法（危险、无用或不道德）行为或产品，会因公众接受警告而对特定人造成不利影响”。朱春华（2008）认为，不管何种类型的公共警告，要完成合法性目标，首要条件是向公众传递的信息应准确、完整、可理解与有用。这需要通过合理的行政程序（内部控制与外部相对人参与及证据制度的健全）予以保证。三亚政府“信息披露和警告”并没有满足这些条件，所以适得其反。
三、治理工具的有效使用
（一）直接政府治理（Direct Government）
Salamon（2002）认为，当缺乏有效市场提供产品或者服务及当维持政府治理能力很关键时，政府治理是必要的。此案例中，存在市场失灵和政府失灵，因此要想消除直接政府治理的消极影响，政府应其发挥积极作用。
考虑到多头管理的弊端，海南省成立了海南旅游发展委员会，替代海南省旅游局，统筹和协调航权、口岸、交通、文化、工商等相关行业和部门的旅游管理职能，提高旅游综合服务和管理水平，单部门管理变为多部门协作管理模式。姬兆亮、戴永翔、胡伟（2013）认为，在协同治理时，政府不同部门在同一公共事务治理事件中构成了对话的双方，共同开展多种契约性和合作性的事务。海南省旅游发展委员会联合中共海南省委宣传部、海南省精神文明建设指导委员会办公室、共青团海南省委、海南广播电视总台等几大部门发布了《“倡导‘游客VIP’共创国际旅游岛”倡议书》，倡导全岛餐馆酒店、宾馆旅社等旅游窗口单位明码标价、诚信待人等，三亚海鲜排档被列为宰客重点整治对象。 （二）经济调节（Economic Regulation）
自由化市场失灵时，政府干预是必要的。实际上，此案例中的市场失灵源于信息不对称和外部性。首先，海鲜市场定价因而远远高于成本，而游客并不知道海鲜的真实定价，存在信息不对称，导致市场失灵。显然，这可能会导致海鲜经营者的“道德风险”。这个行为是宰客的客观条件，需要有效治理。其次，正如前述，海南公众形象和旅游竞争力受到宰客门事件的负面影响，三亚海鲜业生意萧条，甚至部分餐馆面临倒闭。外部不经济带来的市场失灵对三亚造成的消极影响非常明显。
在一系列市场失灵之后，相关主管部门制定和实施了经济政策来调节市场，如实施海鲜排档分类监管办法，公布海鲜排挡参考价格，推动海鲜排档监管信息化建设，在全市201家海鲜排挡推广电子点菜系统，设立价格电子公示屏，搭建政府网络监管平台，建立海鲜行业网络推广评价体系等，并根据商家点菜系统的不同档次予以不同补贴。三亚物价局和工商局也通过日常定价巡查、定期监管等监督海鲜经营者定价。三亚政府通过执行“三亚海鲜经营者退出”、“一次性死亡”政策调节此类不正当竞争行为。依据我国《价格法》，对于“情节严重的”，吊销其营业执照。在此案例中，经过调查，三亚工商局吊销了宰客的富林渔村海鲜餐馆的执照。
（三）信息公开（Public Information）
Weiss（2002）认为，信息公开通过赢得公众支持或动员能够促成期望行为的社会压力来影响公众的行为方式。2012年1月31日，三亚市政府工作人员称，官方微博存在“表述错误”问题，已更正致歉。同时承认，“在2012年春节期间，接到15个投诉，其中大部分都是关于宰客的”。2012年2月1日，副省长、三亚市委书记姜斯宪就宰客现象公开道歉。他表示，三亚对于欺客、宰客行为“零容忍”。三亚政府有效运用治理工具后，节后游客量增长1倍，最高时达2012年春节的4倍。显然，有效的信息公开能够获得广泛的公众支持而收到良好的社会效果。
四、结论
实际上，三个工具相结合使用能达到更好的治理效果。首先，政府运用直接治理工具建章立制、构建组织机构，使得经济调节和信息公开能够发挥积极作用。其次，通过信息公开、经济调节和直接治理能够使相关信息更加透明，政府与公众能够更好地产生共鸣。再次，经济调节不能完全从其他两个工具中分离。经济调节很容易受到政府文化、价值观和使命等方面的影响。最后，通过信息公开及正确的宣传和引导，经济调节效果将被强化。
政府治理过程中，现实结果和期望目标之间存在很大差距，这意味着政府的干预无效，甚至政府失灵，但这并不意味着政府应该放弃对市场的干预。自由主义流派忽略了市场失灵，倡导自行调节价格机制和在不受管制的市场实现价格自由化。然而，除非没有阻碍和扭曲价格机制的因素存在，如商业欺诈、不公平定价等，价格机制才能完全发挥其功能。因此，治理工具是调节和约束经营者定价行为的必备条件，从而使价格机制能够得以完全发挥作用。政府要做的是约束不正当定价行为，而非直接控制价格。当面临市场失灵的问题时，政府干预是非常必要的，有效的政府干预是有益于市场的。
五、建议
（一）在直接治理时出现的多头管理可通过协同治理来提高危机管理能力
协同治理可被定义为通过建立、指导、促进、运行和监督跨部门的组织安排以解决公共政策问题的整个过程。特点是来自两个或更多部门——公共部门、营利性和非营利性机构的自主实体共同努力、互相期望和自愿参与，以便利用各自的独特属性和资源。除了强调合作，协同治理关注的不仅仅是公共部门内部，而是多个部门独立实体间的“共同努力、相互期望和自愿参与”及由此带给公共管理企业的机会。例如，三亚物价、工商、旅游行政主管部门、海南省旅游协会等政府和非政府部门应在发挥各自作用的同时，积极、主动、自觉地加强联动，制定有效规则，并据此严格执法。
（二）政府应有效使用经济调节工具
基于价格机制作用领域的层次性，政府是从微观和宏观两个层面介入价格运行系统的，在对诸如宰客事件处理中，政府应对微观市场的价格行为规制。以市场价格机制为基础，按照法定的程序和要求，矫正或改善市场运行中的价格失灵行为，维护正常的竞争秩序。为保证其有效性和公正性，可采用基于公众参与的政府价格决策听证；为提升危机治理能力，应依据相关价格法律规定，制定价格监督检查应急预案；为保证公平竞争和执法必严，通过“零容忍”，对不正当价格竞争者严格执行永久退出政策，使得宰客的成本远高于获利。
（三）政府可以运用信息公开避免信息不对称，引导诚信经营
《中华人民共和国政府信息公开条例》在2008年正式实施，但信息公开并非政府单方面行为，不应忽略公众的切实体验。信息公开方法不得当反而会激发民愤，削弱政府公信力。赵春雷（2013）认为，政府“在信息公开中，应通过改善政府态度，健全责任约束机制，纠正政府的价值偏向等措施，维护和增强政府公信力，改善公众体验”。政府应通过媒体渠道提升改善吸收公众意见的能力，公众参与是政府与社会良好互动的表现。
参考文献：
[1]史东辉.市场经济中的政府价格管制——兼论我国反暴利政策的若干问题[J].财经研究，1996（02）.
[2]赵春雷.论政府信息公开中公众的体验及其改善路径[J].南京师大学报（社会科学版），2013（01）.
[3]敬乂嘉.网络时代的公共管理[M].上海人民出版社，2011.
[4]Ha-Joon Chang.The Developmental State[M].New York：Cornell University Press，1999.
[5]Lester M. Salamon.The Tools of Government： A Guide to the New Governance[M].London：Oxford University Press，2002.
（作者单位：海南广播电视大学旅游管理教研室）
关键词：三亚；宰客门事件；治理工具；失灵
恰当运用政府治理工具能有效治理宰客行为引发的旅游危机。本文以三亚政府对2012年三亚海鲜餐馆宰客门事件的处理为例，探讨工具选择与运用产生的危机治理效果。
一、背景：三亚海鲜餐馆宰客门事件
2012年1月28日，微博实名认证用户罗迪发布微博称，朋友一家3口在三亚吃海鲜，3个普通的菜被宰近4000元。实际上，这并非第一起宰客事件。三亚旅游形象受到损害，海南被戏称为“国际宰客岛”。受此影响，三亚旅游报价下跌50%，为国内同比最大跌幅；自助游减少1/3左右。此外，海鲜业受到冲击，一些海鲜餐馆倒闭。宰客事件对三亚公众形象和无辜海鲜经营者的冲击是非常明显的。
二、治理工具的无效使用
Salamon（2002）认为，新型政府治理可以运用多种治理工具。在此案例中，三亚政府主要运用了其中的三种工具对海鲜市场、海鲜经营者暴利行为进行治理，包括直接政府治理、经济调节和信息公开。实际上，在此次海鲜餐馆宰客门事件之前，三亚政府已经开始关注对此类不公平竞争行为的治理。然而，工具的不当使用使得企业宰客之风愈演愈烈。
（一）直接政府治理（Direct Government）
直接政府治理中一个基本机制是构建组织机构并分配相应的职责。显然，机构设置存在的多头管理问题导致了直接政府治理在此案例中的无效性。游客在三亚海鲜馆被宰之后，会向三亚旅游委投诉，但是旅游委无权惩治经营者；三亚市工商局可以处罚经营者却不能界定宰客行为；三亚市物价局可以界定却不能处罚经营者。三个机构之间没有联系，多头管理降低了行政效率，导致直接政府治理的无效性。
（二）经济调节（Economic Regulation）
经济调节是结合了司法和立法的治理程序，调节产业价格、产出及企业的准入和退出。首先，三亚政府对宰客现象干预采用价格控制，但误导了经营者。根据1993年《反不正当竞争法》，政府有权设置限定差价率或者利润率。三亚工商局设定了不同海鲜价格差价率的上限在90%～190%之间，这意味着是三亚海鲜价格可以合法地远高于成本。不合理的定价因而导致海鲜经营者疯狂地追逐利益。其次，三亚市工商局要求各个海鲜排档老板必须在海鲜下厨前让消费者签名认可。并认定，只要是明码标价，又有消费者签字，这就是合同关系。而商品交换的基本原则是“合同自由，等价交换”。经营者没有违背“合同自由”，但却有悖“等价交换”的原则。因此，海鲜经营者的行为实属宰客，只是欺骗性的合同被披上了合法的外衣。最后，三亚市工商将依据“五统一、三公布、9分倒扣违规预警和信用等级分类监管”的措施建立健全旅游市场监管方式。此外，还实行海鲜排档分类监管。然而，有法不依、执法不严的现象非常普遍，制度之下的处罚成本远低于宰客所得的高额利润，经济调节机制乏力。
（三）信息公开（Public Information）
信息公开指的是政策制定者将某一政策事项或行为方式告知政策的目标受众，以影响他们在参与目标行为时的所想、所知或者信念。三亚市政府新闻办曾在其官方微博上告知，在2012年春节期间，投诉被宰的旅游者为零。此外，三亚市政府新闻办（微博）召开春节黄金周旅游接待工作媒体通报会表示，无法与罗迪取得联系，“罗迪微博”投诉的情况目前找不到证据，也不好排除投诉不实的可能性。有人认为政府向那些需要信息的受众发布信息能产生令人满意的效果，但这样的信息公开缺乏真实性，不负责任的警告性言论再一次将三亚推向舆论的风口浪尖。
事实上，信息披露和警告的政策经常被参与政策相关行为的人用于解决在接触信息时所产生的问题。德国公法学者哈特穆特·毛雷尔（Hartmut Maurer）将公共警告界定为“行政机关对公众所作的公开宣传，提醒注意特定人的违法（危险、无用或不道德）行为或产品，会因公众接受警告而对特定人造成不利影响”。朱春华（2008）认为，不管何种类型的公共警告，要完成合法性目标，首要条件是向公众传递的信息应准确、完整、可理解与有用。这需要通过合理的行政程序（内部控制与外部相对人参与及证据制度的健全）予以保证。三亚政府“信息披露和警告”并没有满足这些条件，所以适得其反。
三、治理工具的有效使用
（一）直接政府治理（Direct Government）
Salamon（2002）认为，当缺乏有效市场提供产品或者服务及当维持政府治理能力很关键时，政府治理是必要的。此案例中，存在市场失灵和政府失灵，因此要想消除直接政府治理的消极影响，政府应其发挥积极作用。
考虑到多头管理的弊端，海南省成立了海南旅游发展委员会，替代海南省旅游局，统筹和协调航权、口岸、交通、文化、工商等相关行业和部门的旅游管理职能，提高旅游综合服务和管理水平，单部门管理变为多部门协作管理模式。姬兆亮、戴永翔、胡伟（2013）认为，在协同治理时，政府不同部门在同一公共事务治理事件中构成了对话的双方，共同开展多种契约性和合作性的事务。海南省旅游发展委员会联合中共海南省委宣传部、海南省精神文明建设指导委员会办公室、共青团海南省委、海南广播电视总台等几大部门发布了《“倡导‘游客VIP’共创国际旅游岛”倡议书》，倡导全岛餐馆酒店、宾馆旅社等旅游窗口单位明码标价、诚信待人等，三亚海鲜排档被列为宰客重点整治对象。 （二）经济调节（Economic Regulation）
自由化市场失灵时，政府干预是必要的。实际上，此案例中的市场失灵源于信息不对称和外部性。首先，海鲜市场定价因而远远高于成本，而游客并不知道海鲜的真实定价，存在信息不对称，导致市场失灵。显然，这可能会导致海鲜经营者的“道德风险”。这个行为是宰客的客观条件，需要有效治理。其次，正如前述，海南公众形象和旅游竞争力受到宰客门事件的负面影响，三亚海鲜业生意萧条，甚至部分餐馆面临倒闭。外部不经济带来的市场失灵对三亚造成的消极影响非常明显。
在一系列市场失灵之后，相关主管部门制定和实施了经济政策来调节市场，如实施海鲜排档分类监管办法，公布海鲜排挡参考价格，推动海鲜排档监管信息化建设，在全市201家海鲜排挡推广电子点菜系统，设立价格电子公示屏，搭建政府网络监管平台，建立海鲜行业网络推广评价体系等，并根据商家点菜系统的不同档次予以不同补贴。三亚物价局和工商局也通过日常定价巡查、定期监管等监督海鲜经营者定价。三亚政府通过执行“三亚海鲜经营者退出”、“一次性死亡”政策调节此类不正当竞争行为。依据我国《价格法》，对于“情节严重的”，吊销其营业执照。在此案例中，经过调查，三亚工商局吊销了宰客的富林渔村海鲜餐馆的执照。
（三）信息公开（Public Information）
Weiss（2002）认为，信息公开通过赢得公众支持或动员能够促成期望行为的社会压力来影响公众的行为方式。2012年1月31日，三亚市政府工作人员称，官方微博存在“表述错误”问题，已更正致歉。同时承认，“在2012年春节期间，接到15个投诉，其中大部分都是关于宰客的”。2012年2月1日，副省长、三亚市委书记姜斯宪就宰客现象公开道歉。他表示，三亚对于欺客、宰客行为“零容忍”。三亚政府有效运用治理工具后，节后游客量增长1倍，最高时达2012年春节的4倍。显然，有效的信息公开能够获得广泛的公众支持而收到良好的社会效果。
四、结论
实际上，三个工具相结合使用能达到更好的治理效果。首先，政府运用直接治理工具建章立制、构建组织机构，使得经济调节和信息公开能够发挥积极作用。其次，通过信息公开、经济调节和直接治理能够使相关信息更加透明，政府与公众能够更好地产生共鸣。再次，经济调节不能完全从其他两个工具中分离。经济调节很容易受到政府文化、价值观和使命等方面的影响。最后，通过信息公开及正确的宣传和引导，经济调节效果将被强化。
政府治理过程中，现实结果和期望目标之间存在很大差距，这意味着政府的干预无效，甚至政府失灵，但这并不意味着政府应该放弃对市场的干预。自由主义流派忽略了市场失灵，倡导自行调节价格机制和在不受管制的市场实现价格自由化。然而，除非没有阻碍和扭曲价格机制的因素存在，如商业欺诈、不公平定价等，价格机制才能完全发挥其功能。因此，治理工具是调节和约束经营者定价行为的必备条件，从而使价格机制能够得以完全发挥作用。政府要做的是约束不正当定价行为，而非直接控制价格。当面临市场失灵的问题时，政府干预是非常必要的，有效的政府干预是有益于市场的。
五、建议
（一）在直接治理时出现的多头管理可通过协同治理来提高危机管理能力
协同治理可被定义为通过建立、指导、促进、运行和监督跨部门的组织安排以解决公共政策问题的整个过程。特点是来自两个或更多部门——公共部门、营利性和非营利性机构的自主实体共同努力、互相期望和自愿参与，以便利用各自的独特属性和资源。除了强调合作，协同治理关注的不仅仅是公共部门内部，而是多个部门独立实体间的“共同努力、相互期望和自愿参与”及由此带给公共管理企业的机会。例如，三亚物价、工商、旅游行政主管部门、海南省旅游协会等政府和非政府部门应在发挥各自作用的同时，积极、主动、自觉地加强联动，制定有效规则，并据此严格执法。
（二）政府应有效使用经济调节工具
基于价格机制作用领域的层次性，政府是从微观和宏观两个层面介入价格运行系统的，在对诸如宰客事件处理中，政府应对微观市场的价格行为规制。以市场价格机制为基础，按照法定的程序和要求，矫正或改善市场运行中的价格失灵行为，维护正常的竞争秩序。为保证其有效性和公正性，可采用基于公众参与的政府价格决策听证；为提升危机治理能力，应依据相关价格法律规定，制定价格监督检查应急预案；为保证公平竞争和执法必严，通过“零容忍”，对不正当价格竞争者严格执行永久退出政策，使得宰客的成本远高于获利。
（三）政府可以运用信息公开避免信息不对称，引导诚信经营
《中华人民共和国政府信息公开条例》在2008年正式实施，但信息公开并非政府单方面行为，不应忽略公众的切实体验。信息公开方法不得当反而会激发民愤，削弱政府公信力。赵春雷（2013）认为，政府“在信息公开中，应通过改善政府态度，健全责任约束机制，纠正政府的价值偏向等措施，维护和增强政府公信力，改善公众体验”。政府应通过媒体渠道提升改善吸收公众意见的能力，公众参与是政府与社会良好互动的表现。
参考文献：
[1]史东辉.市场经济中的政府价格管制——兼论我国反暴利政策的若干问题[J].财经研究，1996（02）.
[2]赵春雷.论政府信息公开中公众的体验及其改善路径[J].南京师大学报（社会科学版），2013（01）.
[3]敬乂嘉.网络时代的公共管理[M].上海人民出版社，2011.
[4]Ha-Joon Chang.The Developmental State[M].New York：Cornell University Press，1999.
[5]Lester M. Salamon.The Tools of Government： A Guide to the New Governance[M].London：Oxford University Press，2002.
（作者单位：海南广播电视大学旅游管理教研室）