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摘要：文章以人行合川中心支行辖区的政府融资平台贷款为例，分析了目前县级政府融资平台贷款面临的主要问题并有针对性地提出了政策建议。
关键词：融资平台；贷款；监管
近年来，为了突破资金瓶颈和法律障碍，各地政府开始建立了一系列的专业投融资公司或事业单位承担建设任务，并利用这些单位法人承借银行或信托资金，成为地方政府获取资金的主要平台。借助融资平台，地方政府从金融机构获得大量资金，有力地支持了基础设施建设，拉动了地方经济发展。但是，随着经济的发展，尤其是在2008年以来，这一投融资模式被地方政府深度开发与利用，地方融资平台贷款总量快速增长。与此同时，此类贷款管理不规范等问题也引起社会各方广泛关注。2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，温家宝总理把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作任务之一。为掌握合川中心支行辖区政府融资平台贷款相关情况，近期我们对此开展了专门调查。
一、辖区政府融资平台及其贷款的基本情况
到2010年底，辖区共有政府融资平台8家(合川区4家，铜梁县1家，潼南县3家)，贷款余额共计98.59亿元。从出资人看，8家融资平台均由当地财政(国资管理部门)出资成立，其中两家融资平台的出资人为本地另外两家平台，而且潼南县三家平台的法定代表人及财务负责人均分别为同一人，平台之间“关联性”特征明显。从设立时间看，除合川三家平台成立较早外，其他5家平台成立时间均在2006至2008年之间，“为融资而成立”的特征十分明显。从贷款总额与注册资本总额来看，平均比例为4.56，最高的合川城投公司达17.97；如果考虑对外担保，融资平台显性和或有负债总额与注册资本之比更高，平均比例为5.1，依靠平台自身偿债能力显然不足。从平台获取贷款的途径看，除本地银行贷款外，部分平台还从辖区外金融机构(主要是国开行重庆分行和一些中小股份制银行)获得贷款；从 贷款的期限上看，上述平台贷款均为3年期以上的中长期贷款，部分贷款期限长达12年。
调查中了解到，近年来以上贷款在三区县土地储备和整治、道路和桥梁建设、园区扩建和旧城改造以及实施林权制度改革和绿化造林等方面都发挥了积极作用，直接拉动了固定资产投资，增大了地区生产总值。为平台争取更多的融资已成为当前地方政府的一项重要工作，如2010年三区县都在《政府工作报告》中列出了明确的平台融资计划，其中潼南县计划融资10亿元，铜梁县计划融资6亿元，合川计划融资35.5亿元。
二、值得关注的几个问题
尽管政府平台贷款在推动地方经济社会中发挥了积极作用，但此类贷款规模过大，信息不透明，使用、管理不规范以及由此给银行带来潜在风险等问题值得高度关注。
1 少数区县过度举债问题较为突出。以合川区为例，目前该区四家融资平台贷款总额达74.93亿元(此外还有近9亿元的对外担保)。而同期该区地区生产总值和地方财政收入分别为228.7亿元和25.39亿元。也就是说，假设该区一年的财政收入不用于其它，全部用于偿还平台贷款，也需花三年多时间。如果2010年该区实现《政府报告》中提出的再融资35亿元的目标，即使其财政收入继续按2009年48.9％的较高速度增长，其债务缺口还将新增20亿元。总之，目前合川区举债过度的问题相当突出。相比之下，潼南县和铜梁县融资平台贷款余额与地方经济发展和财力相比，较为适度，但如果不加控制，相互攀比，不久也可能大超过自身承受能力。
2 贷款借、用、还主体不一致，导致贷后管理和按期还贷风险加大。如某县银行机构反映，该县一些政府融资平台贷款，借款人是融资平台，但贷款的使用人和还款人却是另外的主体，这就导致贷后管理和按期还款的难度加大。同时，一些融资平台自身也面临是否继续生存的问题，如前不久重庆市政府规定，大的区县政府融资平台最多不超过3家，小的区县不超过2家，按此规定合川至少有一家融资平台将不再存在，如果某一平台被注销，其贷款面临的风险更大。
3 个别融资平台的借款信息不透明。调查中了解到，合川区某融资平台实际贷款余额大于信贷咨询系统上查询到的贷款余额。这反映出该平台的贷款信息透明度不够，在平台向多家金融机构(包括区外银行、信托机构)建立信贷关系的情况下，借款人借贷信息不透明必然误导一些银行的放款决策。
4 单个银行对融资平台贷款集中度较高。潼南县三家融资平台中，潼南现代农业开发有限公司和潼南县富潼林业开发有限公司两家的全部贷款3.91亿元均是由农发行潼南支行一家发放，平台贷款占该支行贷款总额的45.6％，贷款集中度明显偏高。另外，合川江城林业投资有限公司的3.42亿元贷款也全部由农发行合川支行发放。上述贷款由于期限较长(均为8-9年)，目前风险尚未暴露，但潜在风险不可忽视。
此外，融资平台贷款无担保或担保有效性不足(如高估抵押物价格抵押物变现能力不强)、平台注册资本金不实等问题在辖区也一定程度存在。
三、相关建议
1 地方政府应对融资平台贷款高度重视，增强自我约束。尽管融资平台贷款问题已引起社会有关方面的关注，但一些迹象显示，作为借贷主体的地方政府对此却有些“不以为然”，加大平台的融资力度仍然是地方政府当前的主要目标之一。因此，建议采取有效措施促使地方各级政府从珍视政府信誉和维护经济社会稳定的大局出发，充分认识过度举债可能带来的危害，在借债问题上减少盲目攀比，主动进行负债总量的平衡，明确自身的资金缺口，自我控制借债节奏，增强自我约束，切实做到量力而行。
2 金融机构要采取有效措施，切实防范风险。一是商业银行要对已发放的平台贷款的合规性进行全面清理，对发现的违规行为落实责任，严厉查处；二是对平台贷款加强贷后管理，防止贷款挪用；三是金融机构总部要对下级分支机构的平台贷款总额以及单个贷款平台的最高授信额度给出明确的限制性指标；四是对担保不落实的平台贷款尽早采取补救措施，确保第二还款来源真实可靠。
3 有关部门要各司其职，联合监管。一是各级人民银行要从维护金融稳定的高度出发，充分利用信贷登记咨询系统等手段，从总体上对平台贷款加强监测，及时向地方政府和相关金融机构发出风险提示和“窗口指导”；二是监管部门要有针对性地加强对金融机构发放平台贷款的监管，要求金融机构对平台贷款审慎发放、区别对待；三是行业协会要组织金融机构加强信息沟通，准确判断进而共同防范风险；四是在工商注册登记方面，建议将地方融资平台准入和退出权限上收一级，五是鉴于规范地方政府债务的法规没有出台，对地方债进行管理的机构不明确，而政府投融资平台已成为地方政府规避《预算法》约束的一种手段，因此需要中央政府对地方政府债务的相关问题从法律层面予以相应的明确，为此建议出台相应的管理制度和管理细则，明确管理的主体和有关责任，控制地方政府融资欲望。同时建议地方人大加强对平台贷款的监督，即要求地方政府每年人代会期间专门报告平台贷款的借、用、还等情况，接受人大代表质询和监督。六是上级政府要督促借债额度较大的下级政府建立专门的偿债基金。
关键词：融资平台；贷款；监管
近年来，为了突破资金瓶颈和法律障碍，各地政府开始建立了一系列的专业投融资公司或事业单位承担建设任务，并利用这些单位法人承借银行或信托资金，成为地方政府获取资金的主要平台。借助融资平台，地方政府从金融机构获得大量资金，有力地支持了基础设施建设，拉动了地方经济发展。但是，随着经济的发展，尤其是在2008年以来，这一投融资模式被地方政府深度开发与利用，地方融资平台贷款总量快速增长。与此同时，此类贷款管理不规范等问题也引起社会各方广泛关注。2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，温家宝总理把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作任务之一。为掌握合川中心支行辖区政府融资平台贷款相关情况，近期我们对此开展了专门调查。
一、辖区政府融资平台及其贷款的基本情况
到2010年底，辖区共有政府融资平台8家(合川区4家，铜梁县1家，潼南县3家)，贷款余额共计98.59亿元。从出资人看，8家融资平台均由当地财政(国资管理部门)出资成立，其中两家融资平台的出资人为本地另外两家平台，而且潼南县三家平台的法定代表人及财务负责人均分别为同一人，平台之间“关联性”特征明显。从设立时间看，除合川三家平台成立较早外，其他5家平台成立时间均在2006至2008年之间，“为融资而成立”的特征十分明显。从贷款总额与注册资本总额来看，平均比例为4.56，最高的合川城投公司达17.97；如果考虑对外担保，融资平台显性和或有负债总额与注册资本之比更高，平均比例为5.1，依靠平台自身偿债能力显然不足。从平台获取贷款的途径看，除本地银行贷款外，部分平台还从辖区外金融机构(主要是国开行重庆分行和一些中小股份制银行)获得贷款；从 贷款的期限上看，上述平台贷款均为3年期以上的中长期贷款，部分贷款期限长达12年。
调查中了解到，近年来以上贷款在三区县土地储备和整治、道路和桥梁建设、园区扩建和旧城改造以及实施林权制度改革和绿化造林等方面都发挥了积极作用，直接拉动了固定资产投资，增大了地区生产总值。为平台争取更多的融资已成为当前地方政府的一项重要工作，如2010年三区县都在《政府工作报告》中列出了明确的平台融资计划，其中潼南县计划融资10亿元，铜梁县计划融资6亿元，合川计划融资35.5亿元。
二、值得关注的几个问题
尽管政府平台贷款在推动地方经济社会中发挥了积极作用，但此类贷款规模过大，信息不透明，使用、管理不规范以及由此给银行带来潜在风险等问题值得高度关注。
1 少数区县过度举债问题较为突出。以合川区为例，目前该区四家融资平台贷款总额达74.93亿元(此外还有近9亿元的对外担保)。而同期该区地区生产总值和地方财政收入分别为228.7亿元和25.39亿元。也就是说，假设该区一年的财政收入不用于其它，全部用于偿还平台贷款，也需花三年多时间。如果2010年该区实现《政府报告》中提出的再融资35亿元的目标，即使其财政收入继续按2009年48.9％的较高速度增长，其债务缺口还将新增20亿元。总之，目前合川区举债过度的问题相当突出。相比之下，潼南县和铜梁县融资平台贷款余额与地方经济发展和财力相比，较为适度，但如果不加控制，相互攀比，不久也可能大超过自身承受能力。
2 贷款借、用、还主体不一致，导致贷后管理和按期还贷风险加大。如某县银行机构反映，该县一些政府融资平台贷款，借款人是融资平台，但贷款的使用人和还款人却是另外的主体，这就导致贷后管理和按期还款的难度加大。同时，一些融资平台自身也面临是否继续生存的问题，如前不久重庆市政府规定，大的区县政府融资平台最多不超过3家，小的区县不超过2家，按此规定合川至少有一家融资平台将不再存在，如果某一平台被注销，其贷款面临的风险更大。
3 个别融资平台的借款信息不透明。调查中了解到，合川区某融资平台实际贷款余额大于信贷咨询系统上查询到的贷款余额。这反映出该平台的贷款信息透明度不够，在平台向多家金融机构(包括区外银行、信托机构)建立信贷关系的情况下，借款人借贷信息不透明必然误导一些银行的放款决策。
4 单个银行对融资平台贷款集中度较高。潼南县三家融资平台中，潼南现代农业开发有限公司和潼南县富潼林业开发有限公司两家的全部贷款3.91亿元均是由农发行潼南支行一家发放，平台贷款占该支行贷款总额的45.6％，贷款集中度明显偏高。另外，合川江城林业投资有限公司的3.42亿元贷款也全部由农发行合川支行发放。上述贷款由于期限较长(均为8-9年)，目前风险尚未暴露，但潜在风险不可忽视。
此外，融资平台贷款无担保或担保有效性不足(如高估抵押物价格抵押物变现能力不强)、平台注册资本金不实等问题在辖区也一定程度存在。
三、相关建议
1 地方政府应对融资平台贷款高度重视，增强自我约束。尽管融资平台贷款问题已引起社会有关方面的关注，但一些迹象显示，作为借贷主体的地方政府对此却有些“不以为然”，加大平台的融资力度仍然是地方政府当前的主要目标之一。因此，建议采取有效措施促使地方各级政府从珍视政府信誉和维护经济社会稳定的大局出发，充分认识过度举债可能带来的危害，在借债问题上减少盲目攀比，主动进行负债总量的平衡，明确自身的资金缺口，自我控制借债节奏，增强自我约束，切实做到量力而行。
2 金融机构要采取有效措施，切实防范风险。一是商业银行要对已发放的平台贷款的合规性进行全面清理，对发现的违规行为落实责任，严厉查处；二是对平台贷款加强贷后管理，防止贷款挪用；三是金融机构总部要对下级分支机构的平台贷款总额以及单个贷款平台的最高授信额度给出明确的限制性指标；四是对担保不落实的平台贷款尽早采取补救措施，确保第二还款来源真实可靠。
3 有关部门要各司其职，联合监管。一是各级人民银行要从维护金融稳定的高度出发，充分利用信贷登记咨询系统等手段，从总体上对平台贷款加强监测，及时向地方政府和相关金融机构发出风险提示和“窗口指导”；二是监管部门要有针对性地加强对金融机构发放平台贷款的监管，要求金融机构对平台贷款审慎发放、区别对待；三是行业协会要组织金融机构加强信息沟通，准确判断进而共同防范风险；四是在工商注册登记方面，建议将地方融资平台准入和退出权限上收一级，五是鉴于规范地方政府债务的法规没有出台，对地方债进行管理的机构不明确，而政府投融资平台已成为地方政府规避《预算法》约束的一种手段，因此需要中央政府对地方政府债务的相关问题从法律层面予以相应的明确，为此建议出台相应的管理制度和管理细则，明确管理的主体和有关责任，控制地方政府融资欲望。同时建议地方人大加强对平台贷款的监督，即要求地方政府每年人代会期间专门报告平台贷款的借、用、还等情况，接受人大代表质询和监督。六是上级政府要督促借债额度较大的下级政府建立专门的偿债基金。