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摘要：改革开放30年来我国民间组织管理体制几经变革，形成了现在以双重管理为核心的管理体制。这种体-制在民间组织的发展和管理中发挥了积极作用，但也存在不少缺陷。优化我国民间组织管理体制既是我国经济体制改革和政治体制改革的要求，也是培育中国特色公民社会的必然选择。
关键词：民间组织；管理体制；公民社会；体制改革
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1002-7408(2010)08-0004-04
民间组织承担着社会管理、利益聚集、表达和实现等多种功能。作为政府的“帮手”，它的功能的正常发挥可以改善政府管理，分担政府管理事务，减少政府管理成本，提高政府管理绩效。在构建社会主义和谐社会的进程中应当充分发挥民间组织的积极作用，促进社会的和谐与发展。但一个毋庸置疑的事实是，目前的民间组织管理体制严重制约了以民间组织为主体的公民社会的生成和作用发挥。回顾改革开放以来我国民间组织管理体制的历史变革，分析其中存在的问题，有助于优化我国民间组织管理体制，促进我国民间组织的健康发展。
一、改革开放以来我国民间组织管理体制的历史回顾
我国现行的民间组织管理体制是以50年代的制度框架为雏形的。1950年《社会团体登记暂行办法》和1951年《社会团体登记暂行办法实施细则》的颁布，奠定了我国民间组织管理的基本制度框架。其间经过1989年和1998年两次修订，最终形成了目前这种以双重管理为核心的管理体制。
第一阶段民间组织恢复发展阶段(1978-1989)
1978年2月国家民政部成立，民间组织管理权限交给了包括民政部在内的各部门。由于没有统一的管理，一方面导致了合法民间组织大量成立，另一方面也导致了非法民间组织数量猛增。1984年中共中央和国务院下发了《关于严格控制全国性组织的通知》，国家体改委针对社会团体的问题进行政策性调整，取得了一定成效。但由于根本问题没有解决，各个政府部门都根据本部门的利益需要随意审批和管理民间组织，另外还存在相当数量根本不进行任何注册的非法组织，社团超速发展的势头难以控制，到1989年．我国全国性的社会团体数量达到1800个左右，比“文化大革命”前增长16倍；地方性社会团体数量达到近20万个，比“文化大革命”前增长33倍。
第二阶段民间组织整顿治理阶段(1989-1998)
1989年10月国务院通过了《社会团体登记管理条例》，该条例把民间组织登记管理监督管理和相应的处罚权集中交给了民政部，由内设的民间组织管理司专门负责这项工作，并对社会团体进行清理整顿和重新登记。到1992年底得到确认登记的全国性社团有1200个，仅为1989年的2／3，得到确认登记的地方性社团有18万个，为1989年的90％。1993年到1995年，由于受当时宏观环境过热的影响，社会团体发展又出现了膨胀。截至1996年6月，全国性社团又增加到1800多个，地方性社团再度接近20万个。由于数量庞大，鱼龙混杂，特别是西方敌对势力插手一些社会团体，非法社会团体不断出现，给我国政治、社会稳定带来重大隐患。1996年8月中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》确立了我国社会团体和民办非企业单位管理的体制，提出了加强我同社会团体和民办非企业单位管理的具体内容和措施。
第三阶段民间组织法制规范阶段(1998年至今)
1998年10月，新的《社会团体登记管理条例》颁发。新条例延续了分级双重管理体制和限制竞争原则，对业务主管部门和民间组织管理机构的权限和职责进行了明确划分，并增加了社会团体的会员人数和资金下限等基本进入规制。同年发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》，对民办非营利的实体性机构进行民间组织的登记。经过全国范围内的社会团体清理整顿工作，民间组织的范围、数量在短时期内发生较大的波动。据估测，《民办非企业单位登记管理暂行条例》出台之前的1998年，中国的民办非企业单位大约70万个，而至2001年底，经条例登记确认的仅有8.2万个。
回顾民间组织管理体制的发展变化，可以看出，改革开放以来．市场经济的导人、政治体制改革与政治民主化的推进等虽然为民间组织的生长提供了较为宽松的宏观环境，但在民间组织管理的微观层面却偏重于控制，政府有关部门直接针对民间组织的法律、规章、条例等，其基本导向就是对民间组织进行约束和控制，很少有鼓励性的条款。政府通过为民间组织的登记和成立设定高门槛、实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的体制，对民间组织的活动经费、范围和内容进行约束等方式进行严格的管制。这种管理体制在促进民间组织发展，规范民间组织管理中发挥了积极作用，但也存在不少缺陷。三番五次的清理整顿和复查登记说明我国对民间组织的管理至今还没有走出“一管就死、一放就乱”的困境。
二、我国民间组织管理体制的历史作用及其存在的问题
1 我国民间组织管理体制的历史作用
我国民间组织管理的基本制度体系已经初步确立，并且形成了以双重管理为核心的管理体制。这种体制在促进我国民间组织的成长，保证民间组织的质量方面发挥了积极的历史作用。
首先，有利于借助政府的力量自上而下地培育民间组织。推动民间组织的制度变迁。从产生的历史条件看，我国的民间组织无疑是政治体制改革的产物，是我国政府在对国家整体发展形势科学判断的基础上，为了配合改革的需要而做出的有意识的选择。中国党政领导层在对民间组织在社会经济发展和国际活动中的积极作用有深刻认识和理解的基础上，给予民间组织以生存和发展的活动空间，是我国民间组织建设的先决条件。特别是改革之初，政府自上而下的推动、培育和支持是不可或缺的，因为当时并没有民间组织自然成长的基础，只能依靠政府运用行政力量推动其发展。同时，政府对民间组织强有力的支持还可以赢得“后发优势”，这使一个漫长的发展过程得以缩短，又可以从其他国家那里吸取经验总结教训，避免走弯路。改革前较长的一个时期内，我国一直维持着一种高度集权的总体性社会状况，不但新的民间组织无法发育，许多已有的民间组织也受到了排斥或者抑制。改革开放后，我国社会结构的变化尽管有利于民间组织的发展，但从传统体制到现代体制的转换需要较长的过程，而现代意义的民间组织对于我国社会来说还是一种新鲜事物，传统的民间组织还需要一个现代性的转化过程，如果要让民间组织自发成长，其间必然需要一个漫长的发展过程。此时，行政力量的参与就大大缩短了这一过程。在这个过程中，政府为民问组织输入了人力、资本以及政策资源，如向民间组织直接委派工作人员，为民间组织提供公务员编制，提供办公场所、资金等，随着民间组织的不断发展壮大，政府还 进行积极的政策引导、法律、规章和制度建设等。所以说。政府的积极支持是我国民间组织得以发展的不可或缺的起始因素。我国众多领域民间组织正是在政府的人力、物力和财力的支持下，从无到有、从弱到强地发展起来的。
其次，有利于实现对民间组织的有效调控，保证民间组织发展的正确方向，维护社会秩序的和谐稳定。民间组织的出现，改变了国家和社会关系的格局，民间组织在有效对抗和制约国家的同时，也可能对国家权力的行使造成威胁。因为组织化了的市民社会毕竟是一种聚合性的力量，如果在整个社会中没有形成较为发达的公共伦理、如果没有一个良好的法律体系的外部保障，也难以保证它会在短期内形成一种有利于社会转型的力量。所以，各种各样民间组织的存在，既可能成为改革的推动者，也可能成为阻碍者。反观我国现实情况，一方面作为一个现代化建设的后发外生型国家，政府对社会保持强有力的影响和控制，以保证社会的稳定和持续发展是实现现代化的内在要求。因此，民间组织的发展必须符合社会主义政治发展的要求，更不能与政府之间形成对抗关系，否则会降低政府权威，影响社会稳定，削弱政府对全国的动员力和影响力。另一方面，由于各种主客观原因的影响，我国民间组织社会参与能力明显不足，存在着结构不合理、盲目发展、重复设置、缺乏规范、公信力不强等问题。同时，我国的民间组织是在改革开放的背景下兴起的，伴随着全球化进程的深入发展，一些进入中国的国际非政府组织，企图凭借其所拥有的资金、信息和人力资源优势，借助或利用我国民间组织，以交流或合作等所谓的合法手段，对我国进行渗透和破坏，对我国的政治、经济和社会发展产生了较大的负面影响。以上种种因素使得政府在民间组织的管理工作中时刻把“确保稳定”作为头等大事。当然，如何保证民间组织正确的政治方向，既要靠民间组织增强自身的“免疫力”，又要靠各级政府及时为民间组织“注射预防针”。双重管理体制是保证民间组织发展正确方向比较有效的手段。通过双重管理、双重负责，有利于控制民间组织的发展对政府造成的威胁，维护政治与社会稳定。
2 我国民间组织管理体制存在的问题
我国的民间组织管理体制在保障民间组织有序发展的过程中发挥了重要的作用，但随着民间组织以及经济社会的发展，既有管理体制的一些局限性和弊病也暴露出来，不仅妨碍了民间组织的健康发展，也不利于对民间组织的规范和管理。
首先，严格的准人制度导致“合法”民间组织与大量“非法”民间组织并存的局面。在民间组织的准入上，我国政府采取非常严格的限制政策。民间组织要想在民政部门正式登记，首先必须经业务主管单位审查同意，还在会员总数、活动资金等方面必须具备相关条件。这种严管型的体制在客观上限制了民间组织的产生、发展，不仅不利于“合法”民间组织的健康发展，还造成了大量“非法” (主要指经过登记注册但无法人资格的社团与不进行任何注册的民间组织等)民间组织的存在。对那些自发成长的民间组织来说，达到政府规定的会员和物质条件标准是有一定难度的，找到一个业务主管单位更是相当困难。因为我国相关法规赋予业务主管单位广泛的管理责任。巨大的监管任务和责任使得业务主管部门不愿担当民间组织的“婆婆”，从而使一些民间组织因为找不到“婆婆”而无法申请成立，其结果是造成大量致力于消除贫困、环境保护、卫生保健以及扶助残疾人等方面的民间组织，无法按照其宗旨注册为正式民间组织。由于获得合法身份的门槛太高，一些民间组织转而采取工商注册等权宜之途，或者在其他党政部门的支持下取得各种变相的合法形式，在这种政策下产生的草根民间组织虽然取得到了合法身份但是无法享受正式民间组织的免税等特殊优惠待遇，大部分草根民间组织从此成为黑户民间组织。根据一些学者的调研估计，目前没有在双重管理体制下登记注册而开展活动的各类民间组织的数量，大约十倍于合法登记的民间组织，与事实应该不会有太大的出入，大量涌现的民间组织纷纷绕开现行法规的做法，使得现行法规的有效性大打折扣。
其次，制度设定的防范导向造成“规制过剩”与“规制匮乏”并存的悖论。由于政府对于民间组织存在的必要性认识“不是根据社会需要与社会评价，而是看是否符合其设定的政治标准”，因此，我国政府对民间组织的监管框架具有强烈的国家法团主义色彩，体现了政府对公民社会高度防范的取向。为了防范民间组织的负面影响，除了没有法律以外，几乎什么形式的管理规定方式都有：不仅有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》和民政部颁行的实施细则，而且还有民政部与其他部委联合颁布的管理规定，或者由各部委单独制定的管理规定；不仅省级政府或省级政府主管部门有各种“细则”和“规定”，而且地市级政府，甚至区县级政府也有各种“办法”和“意见”；不仅政府民政管理部门和业务主管部门制定了众多的法规、条例和规章，而且各级党委和政府也根据情况的需要不时发布一些重要的规范性文件和政策措施㈣。但是，由于政府还没有从国家发展的战略高度，把对民间组织的培育纳人国民经济社会发展规划，同时将民间组织相关立法工作纳入国家的立法日程表，因此对民间组织发展预期制度模糊，又表现为“规则匮乏”。对民间组织的管理除了“条例”、“规定”，就是“办法”、“制度”，缺乏综合性法律规范来规制和保障民间组织的运行，现行法律规范不仅立法层次较低，而且原则性强，可操作性不够，没有相应的司法解释和具体的实施细则，对非法民间组织和民间组织违法违纪行为的查处，只有宏观原则，而无操作细则。由于立法层次低、政策文件多，不仅无助于民间组织管理质量的提高，反而造成了管理的混乱。
再次，双重管理、双重负责导致事实上监管缺位的状况。根据《社会团体登记管理条例》及其他相关规定，我国政府对民间组织的监管突出表现为实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的原则，初步形成了登记管理部门和业务主管部门对同一社团职能重叠的监管体系。实践证明，这种“双保险”机制并不能保证相关部门监管职责的有效实施。相反，往往造成监管过剩与监管不力的悖论，而且这种监管体制建立的本意是为了节省民间组织的管理成本与监督成本，在实践中往往简化成为一种政治把关和共担责任的分权机制，使得无论登记管理机关还是业务主管单位，首要的目标都是如何减低政治风险和规避责任，民间组织的发展则被置于次要的目标上叫，从而不利于民间组织的健康发展。这种弊端在具体实践中体现为：对于业务主管部门来说，一方面，其批准民间组织的条件，除了要看其业务范围是否相关，更重要的则是要看民间组织能否置于其有效的控制范围内，要看民间组织的发展会不会带来过大的政治风险和责任。另一方面，巨大责任使得它不愿担当民间组织的“婆婆”，从而使很多虽然符合社会发展需求的民间组织因为找不到“婆婆”而无法申请成立，造成了大量不具备合法 地位的民间组织。而对于登记管理部门来说，由于将管理重心放在“入口”管理上，民间组织一旦完成登记，管理则很松，甚至没有任何管理措施，而且已经有业务主管部门把“第一道关”，登记管理部门的监管更容易流于形式。所以，目前这种双重负责很容易演变为无人负责，造成政府对民间组织事实上监管缺位的状况。
三、优化我国民间组织管理体制的路径选择
大力培育和发展多元化的、多功能的民间组织既是我国经济体制改革和政治体制改革的要求，也是培育中国特色的公民社会的必然选择。目前对民间组织实行的管理体制，已不利于民间组织的规范管理和发展。因此，近些年来民间组织、学术界甚至执法部门不断呼吁要改变以双重管理为核心的民间组织管理制度，放松对民间组织的管理。但是，在一个民间组织社会发育程度比较低和政府管理体制还不成熟的环境下，正像过于严格的管制不利于民间组织的发展一样，过快的放开也有可能会在一定时期内带来某种程度的混乱，甚至会引发某些社会不稳定因素。因此，只有很好地把握好“放”与“收”的度，改变我国在民间组织管理上重义务，轻权利；重原则，轻程序；重防范，轻培育；重管制，轻服务；重准人，轻监管的做法，在原有管理体制基础上进行优化与创新，才能从容应对当前中国正在经历的“社团革命”，进而才能走出长期以来我国在民间组织管理上“一统就死，一放就乱”的两难境地。
首先，逐步实现由政府选择模式向社会选择模式转变
作为两种不同的民间组织管理方式，政府选择适用于计划经济体制下文化环境相对单一的社会环境，而社会选择适用于市场经济体制下文化环境多元化的社会环境；政府选择只允许政府部门成立民间组织，只承认政府部门的监督，而社会选择认为民间组织和政府都是一种对社会正义和公正负责的组织，任何公民都可以非常方便地成立民间组织，动员了其他民间组织、营利性组织和半独立性组织来监督组织的运作。我国民间组织管理体制模式形成于传统的计划经济体制和政治体制下。在这种模式下，民间组织往往成为政府的附属机构，具有“官民两重性”的特征。改革开放以来，我国社会环境已经发生深刻的变化，从宏观层面看：多元化的市场经济体系初步形成，政府正从“全能政府”向“有限政府”转变，文化多元化的特征也日趋明显。从微观环境看，利益主体的多元化、转型期社会问题的复杂性以及国际交流合作的增加使得社会对于民间组织的需求大大增加，改革开放以来，社会中间层的发展壮大为民间组织的发展提供了丰富的人才资源。显然，改革开放的深入推进已为民间组织管理的政府选择模式向社会选择模式的路径转换营造了良好的客观环境，在民间组织生成方式上逐步实现由政府选择模式向社会选择模式转变已经成为历史发展的必然，“从政府选择到社会选择的过程也是中国社团能力不断增强的过程”。
其次，逐步从重视“入口”管理向重视“过程”监督转变
我国现行民间组织管理体制注重的是人口的门槛，对民间组织的准入制度过于严格，阻塞了民间组织进行登记注册的合法渠道，并将政府的有限资源和精力耗费在如何限制民间组织的成立上。其结果是，名为双重管理，实际上任何一方都未能行使有效的管理职责，出现了问题就互相推卸责任。显然这种严格的准人制度违背了推动政府改革、促进民间组织发展的时代要求。从世界许多国家监管民间组织的经验来看，宽松的入口与严格的过程管理相结合，是民间组织监管体制相对成熟的国家的普遍制度选择。当然，着眼于中国民间组织发展不够成熟的实际，我们未必要采用英美等国宽松的登记注册方式，而是要尽可能地适应我国当前政治、经济和社会发展的客观实际，突破影响民间组织发展与管理的政策性障碍，适度放松民间组织的准人制度，降低民间组织成立的“门槛”，简化民间组织登记注册的手续，以鼓励更多的民间组织投入到社会建设中来，充分发挥它们的社会建设功能。同时政府监管应从重视“人口”管理逐步转向重视“过程”监督，将有限的资源和精力投入到对民间组织运作期间的管理，对其运作的规范化进行动态过程的监督、评估和控制上来，积极引导民间组织发挥其作为政府和市场之外的“第三部门”的作用，实现其公益性的宗旨。
再次。逐步从直接管理向间接管理转变
随着社会主义市场经济体制的逐步建立和社会管理体制改革的深入，政府与民间组织原来那种单向的决定与被决定、支配与被支配的关系已经很难适应新形势的要求，应逐步建立以民间组织自律管理为主，政府监管为辅；以法律管理为主，行政管理为辅；以间接管理为主，直接管理为辅的新型管理体制。领导人产生、经费筹措、内部决策、活动内容等都应逐步改由民间组织自主解决。政府不能随意干涉。政府可通过税收政策、财政补贴等方式对那些社会迫切需要、在政治、经济、文化领域发挥重要作用的民间组织进行选择性培育，着力发展那些能自主协调、自律管理的公益性、福利性民间组织；及时建立相应的评估机构，完善合理的评估体系，据评估结果有选择地决定资源的投向，使得那些适应社会要求且运作绩效良好的民间组织得到进一步支持，使资金和人才在民间组织中实现优化配置，通过实施评估，在不干预民间组织的具体经营管理的前提下，实现政府对民间组织的监管职能。同时，进一步完善民间组织的法治环境，使民间组织的活动和政府部门的管理监督工作能真正做到有法可依、有章可循。针对我国民间组织管理立法层次低、在行政法规与宪法之间缺乏一个位居“法律”层次的立法问题，应当从国家发展的战略高度，将相关立法工作纳入国家的立法日程表，在合适的时机推出民间组织管理的基本法律。
[责任编辑：黎 峰]
关键词：民间组织；管理体制；公民社会；体制改革
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1002-7408(2010)08-0004-04
民间组织承担着社会管理、利益聚集、表达和实现等多种功能。作为政府的“帮手”，它的功能的正常发挥可以改善政府管理，分担政府管理事务，减少政府管理成本，提高政府管理绩效。在构建社会主义和谐社会的进程中应当充分发挥民间组织的积极作用，促进社会的和谐与发展。但一个毋庸置疑的事实是，目前的民间组织管理体制严重制约了以民间组织为主体的公民社会的生成和作用发挥。回顾改革开放以来我国民间组织管理体制的历史变革，分析其中存在的问题，有助于优化我国民间组织管理体制，促进我国民间组织的健康发展。
一、改革开放以来我国民间组织管理体制的历史回顾
我国现行的民间组织管理体制是以50年代的制度框架为雏形的。1950年《社会团体登记暂行办法》和1951年《社会团体登记暂行办法实施细则》的颁布，奠定了我国民间组织管理的基本制度框架。其间经过1989年和1998年两次修订，最终形成了目前这种以双重管理为核心的管理体制。
第一阶段民间组织恢复发展阶段(1978-1989)
1978年2月国家民政部成立，民间组织管理权限交给了包括民政部在内的各部门。由于没有统一的管理，一方面导致了合法民间组织大量成立，另一方面也导致了非法民间组织数量猛增。1984年中共中央和国务院下发了《关于严格控制全国性组织的通知》，国家体改委针对社会团体的问题进行政策性调整，取得了一定成效。但由于根本问题没有解决，各个政府部门都根据本部门的利益需要随意审批和管理民间组织，另外还存在相当数量根本不进行任何注册的非法组织，社团超速发展的势头难以控制，到1989年．我国全国性的社会团体数量达到1800个左右，比“文化大革命”前增长16倍；地方性社会团体数量达到近20万个，比“文化大革命”前增长33倍。
第二阶段民间组织整顿治理阶段(1989-1998)
1989年10月国务院通过了《社会团体登记管理条例》，该条例把民间组织登记管理监督管理和相应的处罚权集中交给了民政部，由内设的民间组织管理司专门负责这项工作，并对社会团体进行清理整顿和重新登记。到1992年底得到确认登记的全国性社团有1200个，仅为1989年的2／3，得到确认登记的地方性社团有18万个，为1989年的90％。1993年到1995年，由于受当时宏观环境过热的影响，社会团体发展又出现了膨胀。截至1996年6月，全国性社团又增加到1800多个，地方性社团再度接近20万个。由于数量庞大，鱼龙混杂，特别是西方敌对势力插手一些社会团体，非法社会团体不断出现，给我国政治、社会稳定带来重大隐患。1996年8月中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》确立了我国社会团体和民办非企业单位管理的体制，提出了加强我同社会团体和民办非企业单位管理的具体内容和措施。
第三阶段民间组织法制规范阶段(1998年至今)
1998年10月，新的《社会团体登记管理条例》颁发。新条例延续了分级双重管理体制和限制竞争原则，对业务主管部门和民间组织管理机构的权限和职责进行了明确划分，并增加了社会团体的会员人数和资金下限等基本进入规制。同年发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》，对民办非营利的实体性机构进行民间组织的登记。经过全国范围内的社会团体清理整顿工作，民间组织的范围、数量在短时期内发生较大的波动。据估测，《民办非企业单位登记管理暂行条例》出台之前的1998年，中国的民办非企业单位大约70万个，而至2001年底，经条例登记确认的仅有8.2万个。
回顾民间组织管理体制的发展变化，可以看出，改革开放以来．市场经济的导人、政治体制改革与政治民主化的推进等虽然为民间组织的生长提供了较为宽松的宏观环境，但在民间组织管理的微观层面却偏重于控制，政府有关部门直接针对民间组织的法律、规章、条例等，其基本导向就是对民间组织进行约束和控制，很少有鼓励性的条款。政府通过为民间组织的登记和成立设定高门槛、实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的体制，对民间组织的活动经费、范围和内容进行约束等方式进行严格的管制。这种管理体制在促进民间组织发展，规范民间组织管理中发挥了积极作用，但也存在不少缺陷。三番五次的清理整顿和复查登记说明我国对民间组织的管理至今还没有走出“一管就死、一放就乱”的困境。
二、我国民间组织管理体制的历史作用及其存在的问题
1 我国民间组织管理体制的历史作用
我国民间组织管理的基本制度体系已经初步确立，并且形成了以双重管理为核心的管理体制。这种体制在促进我国民间组织的成长，保证民间组织的质量方面发挥了积极的历史作用。
首先，有利于借助政府的力量自上而下地培育民间组织。推动民间组织的制度变迁。从产生的历史条件看，我国的民间组织无疑是政治体制改革的产物，是我国政府在对国家整体发展形势科学判断的基础上，为了配合改革的需要而做出的有意识的选择。中国党政领导层在对民间组织在社会经济发展和国际活动中的积极作用有深刻认识和理解的基础上，给予民间组织以生存和发展的活动空间，是我国民间组织建设的先决条件。特别是改革之初，政府自上而下的推动、培育和支持是不可或缺的，因为当时并没有民间组织自然成长的基础，只能依靠政府运用行政力量推动其发展。同时，政府对民间组织强有力的支持还可以赢得“后发优势”，这使一个漫长的发展过程得以缩短，又可以从其他国家那里吸取经验总结教训，避免走弯路。改革前较长的一个时期内，我国一直维持着一种高度集权的总体性社会状况，不但新的民间组织无法发育，许多已有的民间组织也受到了排斥或者抑制。改革开放后，我国社会结构的变化尽管有利于民间组织的发展，但从传统体制到现代体制的转换需要较长的过程，而现代意义的民间组织对于我国社会来说还是一种新鲜事物，传统的民间组织还需要一个现代性的转化过程，如果要让民间组织自发成长，其间必然需要一个漫长的发展过程。此时，行政力量的参与就大大缩短了这一过程。在这个过程中，政府为民问组织输入了人力、资本以及政策资源，如向民间组织直接委派工作人员，为民间组织提供公务员编制，提供办公场所、资金等，随着民间组织的不断发展壮大，政府还 进行积极的政策引导、法律、规章和制度建设等。所以说。政府的积极支持是我国民间组织得以发展的不可或缺的起始因素。我国众多领域民间组织正是在政府的人力、物力和财力的支持下，从无到有、从弱到强地发展起来的。
其次，有利于实现对民间组织的有效调控，保证民间组织发展的正确方向，维护社会秩序的和谐稳定。民间组织的出现，改变了国家和社会关系的格局，民间组织在有效对抗和制约国家的同时，也可能对国家权力的行使造成威胁。因为组织化了的市民社会毕竟是一种聚合性的力量，如果在整个社会中没有形成较为发达的公共伦理、如果没有一个良好的法律体系的外部保障，也难以保证它会在短期内形成一种有利于社会转型的力量。所以，各种各样民间组织的存在，既可能成为改革的推动者，也可能成为阻碍者。反观我国现实情况，一方面作为一个现代化建设的后发外生型国家，政府对社会保持强有力的影响和控制，以保证社会的稳定和持续发展是实现现代化的内在要求。因此，民间组织的发展必须符合社会主义政治发展的要求，更不能与政府之间形成对抗关系，否则会降低政府权威，影响社会稳定，削弱政府对全国的动员力和影响力。另一方面，由于各种主客观原因的影响，我国民间组织社会参与能力明显不足，存在着结构不合理、盲目发展、重复设置、缺乏规范、公信力不强等问题。同时，我国的民间组织是在改革开放的背景下兴起的，伴随着全球化进程的深入发展，一些进入中国的国际非政府组织，企图凭借其所拥有的资金、信息和人力资源优势，借助或利用我国民间组织，以交流或合作等所谓的合法手段，对我国进行渗透和破坏，对我国的政治、经济和社会发展产生了较大的负面影响。以上种种因素使得政府在民间组织的管理工作中时刻把“确保稳定”作为头等大事。当然，如何保证民间组织正确的政治方向，既要靠民间组织增强自身的“免疫力”，又要靠各级政府及时为民间组织“注射预防针”。双重管理体制是保证民间组织发展正确方向比较有效的手段。通过双重管理、双重负责，有利于控制民间组织的发展对政府造成的威胁，维护政治与社会稳定。
2 我国民间组织管理体制存在的问题
我国的民间组织管理体制在保障民间组织有序发展的过程中发挥了重要的作用，但随着民间组织以及经济社会的发展，既有管理体制的一些局限性和弊病也暴露出来，不仅妨碍了民间组织的健康发展，也不利于对民间组织的规范和管理。
首先，严格的准人制度导致“合法”民间组织与大量“非法”民间组织并存的局面。在民间组织的准入上，我国政府采取非常严格的限制政策。民间组织要想在民政部门正式登记，首先必须经业务主管单位审查同意，还在会员总数、活动资金等方面必须具备相关条件。这种严管型的体制在客观上限制了民间组织的产生、发展，不仅不利于“合法”民间组织的健康发展，还造成了大量“非法” (主要指经过登记注册但无法人资格的社团与不进行任何注册的民间组织等)民间组织的存在。对那些自发成长的民间组织来说，达到政府规定的会员和物质条件标准是有一定难度的，找到一个业务主管单位更是相当困难。因为我国相关法规赋予业务主管单位广泛的管理责任。巨大的监管任务和责任使得业务主管部门不愿担当民间组织的“婆婆”，从而使一些民间组织因为找不到“婆婆”而无法申请成立，其结果是造成大量致力于消除贫困、环境保护、卫生保健以及扶助残疾人等方面的民间组织，无法按照其宗旨注册为正式民间组织。由于获得合法身份的门槛太高，一些民间组织转而采取工商注册等权宜之途，或者在其他党政部门的支持下取得各种变相的合法形式，在这种政策下产生的草根民间组织虽然取得到了合法身份但是无法享受正式民间组织的免税等特殊优惠待遇，大部分草根民间组织从此成为黑户民间组织。根据一些学者的调研估计，目前没有在双重管理体制下登记注册而开展活动的各类民间组织的数量，大约十倍于合法登记的民间组织，与事实应该不会有太大的出入，大量涌现的民间组织纷纷绕开现行法规的做法，使得现行法规的有效性大打折扣。
其次，制度设定的防范导向造成“规制过剩”与“规制匮乏”并存的悖论。由于政府对于民间组织存在的必要性认识“不是根据社会需要与社会评价，而是看是否符合其设定的政治标准”，因此，我国政府对民间组织的监管框架具有强烈的国家法团主义色彩，体现了政府对公民社会高度防范的取向。为了防范民间组织的负面影响，除了没有法律以外，几乎什么形式的管理规定方式都有：不仅有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》和民政部颁行的实施细则，而且还有民政部与其他部委联合颁布的管理规定，或者由各部委单独制定的管理规定；不仅省级政府或省级政府主管部门有各种“细则”和“规定”，而且地市级政府，甚至区县级政府也有各种“办法”和“意见”；不仅政府民政管理部门和业务主管部门制定了众多的法规、条例和规章，而且各级党委和政府也根据情况的需要不时发布一些重要的规范性文件和政策措施㈣。但是，由于政府还没有从国家发展的战略高度，把对民间组织的培育纳人国民经济社会发展规划，同时将民间组织相关立法工作纳入国家的立法日程表，因此对民间组织发展预期制度模糊，又表现为“规则匮乏”。对民间组织的管理除了“条例”、“规定”，就是“办法”、“制度”，缺乏综合性法律规范来规制和保障民间组织的运行，现行法律规范不仅立法层次较低，而且原则性强，可操作性不够，没有相应的司法解释和具体的实施细则，对非法民间组织和民间组织违法违纪行为的查处，只有宏观原则，而无操作细则。由于立法层次低、政策文件多，不仅无助于民间组织管理质量的提高，反而造成了管理的混乱。
再次，双重管理、双重负责导致事实上监管缺位的状况。根据《社会团体登记管理条例》及其他相关规定，我国政府对民间组织的监管突出表现为实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的原则，初步形成了登记管理部门和业务主管部门对同一社团职能重叠的监管体系。实践证明，这种“双保险”机制并不能保证相关部门监管职责的有效实施。相反，往往造成监管过剩与监管不力的悖论，而且这种监管体制建立的本意是为了节省民间组织的管理成本与监督成本，在实践中往往简化成为一种政治把关和共担责任的分权机制，使得无论登记管理机关还是业务主管单位，首要的目标都是如何减低政治风险和规避责任，民间组织的发展则被置于次要的目标上叫，从而不利于民间组织的健康发展。这种弊端在具体实践中体现为：对于业务主管部门来说，一方面，其批准民间组织的条件，除了要看其业务范围是否相关，更重要的则是要看民间组织能否置于其有效的控制范围内，要看民间组织的发展会不会带来过大的政治风险和责任。另一方面，巨大责任使得它不愿担当民间组织的“婆婆”，从而使很多虽然符合社会发展需求的民间组织因为找不到“婆婆”而无法申请成立，造成了大量不具备合法 地位的民间组织。而对于登记管理部门来说，由于将管理重心放在“入口”管理上，民间组织一旦完成登记，管理则很松，甚至没有任何管理措施，而且已经有业务主管部门把“第一道关”，登记管理部门的监管更容易流于形式。所以，目前这种双重负责很容易演变为无人负责，造成政府对民间组织事实上监管缺位的状况。
三、优化我国民间组织管理体制的路径选择
大力培育和发展多元化的、多功能的民间组织既是我国经济体制改革和政治体制改革的要求，也是培育中国特色的公民社会的必然选择。目前对民间组织实行的管理体制，已不利于民间组织的规范管理和发展。因此，近些年来民间组织、学术界甚至执法部门不断呼吁要改变以双重管理为核心的民间组织管理制度，放松对民间组织的管理。但是，在一个民间组织社会发育程度比较低和政府管理体制还不成熟的环境下，正像过于严格的管制不利于民间组织的发展一样，过快的放开也有可能会在一定时期内带来某种程度的混乱，甚至会引发某些社会不稳定因素。因此，只有很好地把握好“放”与“收”的度，改变我国在民间组织管理上重义务，轻权利；重原则，轻程序；重防范，轻培育；重管制，轻服务；重准人，轻监管的做法，在原有管理体制基础上进行优化与创新，才能从容应对当前中国正在经历的“社团革命”，进而才能走出长期以来我国在民间组织管理上“一统就死，一放就乱”的两难境地。
首先，逐步实现由政府选择模式向社会选择模式转变
作为两种不同的民间组织管理方式，政府选择适用于计划经济体制下文化环境相对单一的社会环境，而社会选择适用于市场经济体制下文化环境多元化的社会环境；政府选择只允许政府部门成立民间组织，只承认政府部门的监督，而社会选择认为民间组织和政府都是一种对社会正义和公正负责的组织，任何公民都可以非常方便地成立民间组织，动员了其他民间组织、营利性组织和半独立性组织来监督组织的运作。我国民间组织管理体制模式形成于传统的计划经济体制和政治体制下。在这种模式下，民间组织往往成为政府的附属机构，具有“官民两重性”的特征。改革开放以来，我国社会环境已经发生深刻的变化，从宏观层面看：多元化的市场经济体系初步形成，政府正从“全能政府”向“有限政府”转变，文化多元化的特征也日趋明显。从微观环境看，利益主体的多元化、转型期社会问题的复杂性以及国际交流合作的增加使得社会对于民间组织的需求大大增加，改革开放以来，社会中间层的发展壮大为民间组织的发展提供了丰富的人才资源。显然，改革开放的深入推进已为民间组织管理的政府选择模式向社会选择模式的路径转换营造了良好的客观环境，在民间组织生成方式上逐步实现由政府选择模式向社会选择模式转变已经成为历史发展的必然，“从政府选择到社会选择的过程也是中国社团能力不断增强的过程”。
其次，逐步从重视“入口”管理向重视“过程”监督转变
我国现行民间组织管理体制注重的是人口的门槛，对民间组织的准入制度过于严格，阻塞了民间组织进行登记注册的合法渠道，并将政府的有限资源和精力耗费在如何限制民间组织的成立上。其结果是，名为双重管理，实际上任何一方都未能行使有效的管理职责，出现了问题就互相推卸责任。显然这种严格的准人制度违背了推动政府改革、促进民间组织发展的时代要求。从世界许多国家监管民间组织的经验来看，宽松的入口与严格的过程管理相结合，是民间组织监管体制相对成熟的国家的普遍制度选择。当然，着眼于中国民间组织发展不够成熟的实际，我们未必要采用英美等国宽松的登记注册方式，而是要尽可能地适应我国当前政治、经济和社会发展的客观实际，突破影响民间组织发展与管理的政策性障碍，适度放松民间组织的准人制度，降低民间组织成立的“门槛”，简化民间组织登记注册的手续，以鼓励更多的民间组织投入到社会建设中来，充分发挥它们的社会建设功能。同时政府监管应从重视“人口”管理逐步转向重视“过程”监督，将有限的资源和精力投入到对民间组织运作期间的管理，对其运作的规范化进行动态过程的监督、评估和控制上来，积极引导民间组织发挥其作为政府和市场之外的“第三部门”的作用，实现其公益性的宗旨。
再次。逐步从直接管理向间接管理转变
随着社会主义市场经济体制的逐步建立和社会管理体制改革的深入，政府与民间组织原来那种单向的决定与被决定、支配与被支配的关系已经很难适应新形势的要求，应逐步建立以民间组织自律管理为主，政府监管为辅；以法律管理为主，行政管理为辅；以间接管理为主，直接管理为辅的新型管理体制。领导人产生、经费筹措、内部决策、活动内容等都应逐步改由民间组织自主解决。政府不能随意干涉。政府可通过税收政策、财政补贴等方式对那些社会迫切需要、在政治、经济、文化领域发挥重要作用的民间组织进行选择性培育，着力发展那些能自主协调、自律管理的公益性、福利性民间组织；及时建立相应的评估机构，完善合理的评估体系，据评估结果有选择地决定资源的投向，使得那些适应社会要求且运作绩效良好的民间组织得到进一步支持，使资金和人才在民间组织中实现优化配置，通过实施评估，在不干预民间组织的具体经营管理的前提下，实现政府对民间组织的监管职能。同时，进一步完善民间组织的法治环境，使民间组织的活动和政府部门的管理监督工作能真正做到有法可依、有章可循。针对我国民间组织管理立法层次低、在行政法规与宪法之间缺乏一个位居“法律”层次的立法问题，应当从国家发展的战略高度，将相关立法工作纳入国家的立法日程表，在合适的时机推出民间组织管理的基本法律。
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