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【摘 要】新型农村合作医疗制度的推行促进了农村卫生事业的发展和农民就医观念的逐步改变,减轻了病人家庭的经济压力,提升了党和政府为民办事的形象。但从总体上看,我国农村卫生工作仍比较薄弱,新型农村合作医疗制度的运行依然存在诸多障碍。本文就新型农村合作医疗制度进行基本论述,试图使此制度全面的展现出来。
【关键词】农村;合作医疗;新型农村合作医疗
中图分类号:R197.62 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)04-0281-02
农村合作医疗制度起源于20世纪40年代陕甘宁边区的“医药合作社”。之后农村合作医疗制度慢慢得到发展和完善,在20世纪六七十年代发展达到了顶峰。但由于20世纪70年代末我国开始进行经济体制改革,农村合作医疗失去了赖以存在的经济基础,逐渐走向衰落。虽然20世纪90年代党中央和国务院为重新推行农村合作医疗作了诸多努力,但合作医疗制度的覆盖率一直在10%左右徘徊。在这种环境的影响下新型的农村合作医疗制度呼之欲出,它即指由政府组织、引导和支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。
1 构建新型农村合作医疗制度的必要性
1.1 农村疾病增多,人口预期寿命下降
目前, 由于农村地区医疗卫生水平的下降和政府在农村公共卫生职能的缺失,使一些已经消失的传染病、地方病又死灰复燃了, 严重威胁着广大农民的身体健康和生命安全。此外,农村地区人口预期寿命下降,使农村合作医疗和医疗保障体系的建设迫在眉睫。
1.2 农民因病致贫、因病返贫问题突出
自从上世纪80 年代基于集体经济之上的农村合作医疗制度解体后, 广大农民基本没有任何医疗保障, 面临着巨大的医疗和生存风险;20世纪90 年代以来医疗服务体系的市场化改革, 致使医药服务价格居高不下, 医疗费用的迅速攀升大大超过了农民实际收入的增长幅度, 这进一步加重了农民看病的难度。
2 新型农村合作医疗的运行机制
新型农村合作医疗是政府主导下的农民医疗互助供给制度,由政府组织、引导、支持。其资金来源,主要靠以政府投入为主的多方筹资,中央和地方财政每年都要安排专项资金予以支持。新型农村合作医疗实行以县为单位进行统筹管理的体制,扩大了统筹范围。新型农村合作医疗制度以县(市)为单位统筹实施,条件不具备的地方,在起步阶段也可采取以乡(镇)为单位进行统筹,逐步向县(市)统筹过渡。
新型农村合作医疗基金主要补助参加新型农村合作医疗的农民的大额医疗费用,或住院医疗费用。有条件的地方,可实行大额医疗费用补助与小额医疗费用补助相结合的方法。这样既提高化解疾病风险的能力,又兼顾参保农民的收益面。新型合作医疗以“大病统筹”为主,重点解决农民因患大病而出现的因病致贫、因病返贫问问题,更有针对性,效果也更为明显。
3 新型农村合作医疗的制度特征
3.1 以强有力的政府财政支持为依托
传统的农村合作医疗制度是集生产、分配和政治权利于一身的农村合作社及人民公社为合作医疗提供的财力支持, 它还为合作医疗提供了稳定可靠的组织资源, 是农村集体经济组织和农民共同筹资的一种医疗保障形式。它的两个突出特点就是民办性和公助性。合作医疗基金主要来自集体经济, 源于集体经济组织的公益金, 参加合作医疗的农民支付一小部分保健费, 医生等人员的劳动报酬由集体经济支付, 公社卫生院的运行主要依赖于社队财务的支持, 大队卫生室则是靠集体经济维持; 政府适当给予支持, 由农村居民和他们的代表制定具体规则, 进行管理。与此相反, 新型的农村医疗制度, 首先, 明确了政府的政治承诺和政治意志力;其次, 政府转移支付事实上成为筹资的主要来源, 中央政府和地方政府对参加新型合作医疗的农民安排合作补助资金, 地方财政将地方财政需要承担的部分分解到省、市、县级财政分别负担;再次, 由政府成立完全由地方财政负担经费的专门机构对新型合作医疗进行全面管理。
3.2 以大病统筹为主
传统的合作医疗的目的是以预防为基础, 解决“小病小伤”, 而新型农村合作医疗是为了解决“大病大伤”, 帮助农民抵御大病风险, 缓解农民看病难问题。在农村实施联产承包责任制以后, 农民获得了长期的土地的承包使用权, 经营自主权越来越大, 多数农村集体经济组织在农业生产和收益分配中的权利大大弱化,农村合作医疗制度脱变为完全由农民自身负担的自我保障形式。与此同时, 医疗费用不断增长, 医疗费用的增长速度远远超过了其实际平均收入的增长速度。面对大部分仍处于低收入水平甚至贫困状态的农村居民, 新型农村合作医疗制度的目标是解决“大病大伤”问题,通过风险分散或损失分摊机制, 解决大病医疗费用的补偿。
3.3 以县为单位分担风险
传统的合作医疗制度是由乡、村为单位开展的, 管理层次较低, 保障的共济性受到制约, 分散风险的功能难以在较大范围内实现;而新型农村合作医疗制度则是以县为单位统筹, 它突破了原有村级限制, 提高了农村医疗保障的社会化程度, 是农村初级医疗保障形式。
3.4 采取自愿的形式
虽然最初的合作医疗是居民自愿参加的医疗消费合作, 体现了合作的性质, 但到人民公社化以后, 合作医疗在全国范围内广泛铺开, 在农民集资的基础上由公社、大队集体经济支持,“合作”已经不是农民自愿的合作, 而是政府主导的强制合作。新型农村合作医疗制度通过农民承担一定的费用, 以“互助共济”来体现“合作”的性质, 这也符合公平原则。
4 新型农村合作医疗的制度缺陷
4.1 医药价格监控不力, 难以有效降低参合农民的医药负担
新农合制度设计的初衷是, 按照互助共济的原则, 要求参合农民缴纳一定的保险费用, 建立保险基金, 当大额医药费用发生时, 参合农民能从统筹基金中获得部分医药补偿。这一制度设计目标是在假定医药服务价格保持不变的前提下实现的, 如果对定点医药价格管制不力, 甚至高出非定点医药机构的价格, 按照前述分析, 价格的上升会抵消参合农民的补偿收益, 农民只缴费不受益, 就会失去参合动力。定点医疗机构和定点零售药店是由当地医保经办机构确定的, 具有一定的区域垄断性, 一旦获得定点医药服务机构的资格, 也就获得了垄断地位。按照医保经办机构要求, 参合农民只能选择指定的定点医疗机构和定点零售药店, 才能报销医药费用, 而定点医院和定点零售药店的价格比一般医药机构要高。这样, 中央和地方政府给参合农民的补偿就转移到定点医药机构经营者手中, 参合农民的医药负担并没有明显减轻。
4.2 起付线和封顶线太低, 无法实现制度设计的预期目标
新农合按照保险的大数法则, 汇集每个人的力量帮助遭遇风险伤害的参保人。建立新农合制度的目的也是为了分担发生的大额医药费用, 解决因病致贫现象。目前的新农合制度为扩大受益面, 增加农民参合意愿, 将起付线和封顶线定得较低, 100 元左右的起付线让许多农民本来能够承受的几百元诊治费用得到了补偿, 而真正得了大病的参合农民获得的补偿却是杯水车薪, 新农合变成了变相储蓄,这与“大病统筹为主”的宗旨相违背。
4.3 合作医疗筹资成本高, 基金规模地区差距较大
农民注重现期收益, 对参合带来的未来卫生保健效应评价较低, 参合积极性不高。现行的新农合制度是, 谁参合就补贴给谁。农民参合数量少, 相应地, 各级政府的人头补贴就少, 积累的统筹基金就少。加之地区发展不平衡, 贫困地区县市财政困难, 承诺拔付的经费难以如期到位。中央政府按照公平效率原则确定的对不同经济发展水平地区的医保费补贴没有兼顾贫困地区农民个人分担部分的承受能力, 许多地区新农合基金的积累主要依赖中央政府的保费补贴, 远远达不到制度设计的要求, 参合农民发生的医药费用得不到及时补偿。
4.4 制度没有法律保障, 相关主体的利益行为缺乏硬性约束
新型农村合作医疗制度是一项全局性的、根本性的制度变迁, 它涉及面非常广, 这样的一个工程只是依靠“决定”、“通知”、“意见”是远远不够的, 应该在《社会保险法》中涵盖“新型农村合作医疗法”和实施细则、条例等。新农合法律的缺失, 一些地方政府承担的医保比例迟迟不到位, 甚至出现为树立政绩, 虚假上报参合人数, 用中央转移支付代缴农民的参合医保费, 套取中央政府为这部分农民承担的医保补贴,而本身没缴费的农民仍享受不到补偿, 严重侵犯了农民的利益。
5 结束语
我国新型农村合作医疗制度的政策目标非常明确, 即缓解农民因病致贫的问题, 但作为一项制度创新, 建立新型农村合作医疗是长期的、复杂的、艰巨的过程, 很多在运行过程中所面临的问题, 需要不断的理论探讨来加以解决, 并完善其制度。
新型农村合作医疗直接关系到广大农民的身体健康,关系到农村经济发展和社会的稳定。我们要相信正在实施的新型农村合作医疗逐步适应社会主义市场经济制度,能满足广大农民的医疗需求, 缩小城乡医疗差距, 促进社会和谐稳定。
参考文献:
[1] 王 冲.浅析中国新型农村合作医疗制度.科技信息基础理论研讨.
[2] 唐秋伟. 我国新型农村合作医疗的制度设计:反思与对策. 周口师范学院学报,2007
[3] 朴英爱.新型农村合作医疗制度分析[ J ]..人口学刊,2006
[4] 魏兰菊.现代化视野下农村合作医疗保障制度的变迁.长沙铁道学院学报,2007
【关键词】农村;合作医疗;新型农村合作医疗
中图分类号:R197.62 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)04-0281-02
农村合作医疗制度起源于20世纪40年代陕甘宁边区的“医药合作社”。之后农村合作医疗制度慢慢得到发展和完善,在20世纪六七十年代发展达到了顶峰。但由于20世纪70年代末我国开始进行经济体制改革,农村合作医疗失去了赖以存在的经济基础,逐渐走向衰落。虽然20世纪90年代党中央和国务院为重新推行农村合作医疗作了诸多努力,但合作医疗制度的覆盖率一直在10%左右徘徊。在这种环境的影响下新型的农村合作医疗制度呼之欲出,它即指由政府组织、引导和支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。
1 构建新型农村合作医疗制度的必要性
1.1 农村疾病增多,人口预期寿命下降
目前, 由于农村地区医疗卫生水平的下降和政府在农村公共卫生职能的缺失,使一些已经消失的传染病、地方病又死灰复燃了, 严重威胁着广大农民的身体健康和生命安全。此外,农村地区人口预期寿命下降,使农村合作医疗和医疗保障体系的建设迫在眉睫。
1.2 农民因病致贫、因病返贫问题突出
自从上世纪80 年代基于集体经济之上的农村合作医疗制度解体后, 广大农民基本没有任何医疗保障, 面临着巨大的医疗和生存风险;20世纪90 年代以来医疗服务体系的市场化改革, 致使医药服务价格居高不下, 医疗费用的迅速攀升大大超过了农民实际收入的增长幅度, 这进一步加重了农民看病的难度。
2 新型农村合作医疗的运行机制
新型农村合作医疗是政府主导下的农民医疗互助供给制度,由政府组织、引导、支持。其资金来源,主要靠以政府投入为主的多方筹资,中央和地方财政每年都要安排专项资金予以支持。新型农村合作医疗实行以县为单位进行统筹管理的体制,扩大了统筹范围。新型农村合作医疗制度以县(市)为单位统筹实施,条件不具备的地方,在起步阶段也可采取以乡(镇)为单位进行统筹,逐步向县(市)统筹过渡。
新型农村合作医疗基金主要补助参加新型农村合作医疗的农民的大额医疗费用,或住院医疗费用。有条件的地方,可实行大额医疗费用补助与小额医疗费用补助相结合的方法。这样既提高化解疾病风险的能力,又兼顾参保农民的收益面。新型合作医疗以“大病统筹”为主,重点解决农民因患大病而出现的因病致贫、因病返贫问问题,更有针对性,效果也更为明显。
3 新型农村合作医疗的制度特征
3.1 以强有力的政府财政支持为依托
传统的农村合作医疗制度是集生产、分配和政治权利于一身的农村合作社及人民公社为合作医疗提供的财力支持, 它还为合作医疗提供了稳定可靠的组织资源, 是农村集体经济组织和农民共同筹资的一种医疗保障形式。它的两个突出特点就是民办性和公助性。合作医疗基金主要来自集体经济, 源于集体经济组织的公益金, 参加合作医疗的农民支付一小部分保健费, 医生等人员的劳动报酬由集体经济支付, 公社卫生院的运行主要依赖于社队财务的支持, 大队卫生室则是靠集体经济维持; 政府适当给予支持, 由农村居民和他们的代表制定具体规则, 进行管理。与此相反, 新型的农村医疗制度, 首先, 明确了政府的政治承诺和政治意志力;其次, 政府转移支付事实上成为筹资的主要来源, 中央政府和地方政府对参加新型合作医疗的农民安排合作补助资金, 地方财政将地方财政需要承担的部分分解到省、市、县级财政分别负担;再次, 由政府成立完全由地方财政负担经费的专门机构对新型合作医疗进行全面管理。
3.2 以大病统筹为主
传统的合作医疗的目的是以预防为基础, 解决“小病小伤”, 而新型农村合作医疗是为了解决“大病大伤”, 帮助农民抵御大病风险, 缓解农民看病难问题。在农村实施联产承包责任制以后, 农民获得了长期的土地的承包使用权, 经营自主权越来越大, 多数农村集体经济组织在农业生产和收益分配中的权利大大弱化,农村合作医疗制度脱变为完全由农民自身负担的自我保障形式。与此同时, 医疗费用不断增长, 医疗费用的增长速度远远超过了其实际平均收入的增长速度。面对大部分仍处于低收入水平甚至贫困状态的农村居民, 新型农村合作医疗制度的目标是解决“大病大伤”问题,通过风险分散或损失分摊机制, 解决大病医疗费用的补偿。
3.3 以县为单位分担风险
传统的合作医疗制度是由乡、村为单位开展的, 管理层次较低, 保障的共济性受到制约, 分散风险的功能难以在较大范围内实现;而新型农村合作医疗制度则是以县为单位统筹, 它突破了原有村级限制, 提高了农村医疗保障的社会化程度, 是农村初级医疗保障形式。
3.4 采取自愿的形式
虽然最初的合作医疗是居民自愿参加的医疗消费合作, 体现了合作的性质, 但到人民公社化以后, 合作医疗在全国范围内广泛铺开, 在农民集资的基础上由公社、大队集体经济支持,“合作”已经不是农民自愿的合作, 而是政府主导的强制合作。新型农村合作医疗制度通过农民承担一定的费用, 以“互助共济”来体现“合作”的性质, 这也符合公平原则。
4 新型农村合作医疗的制度缺陷
4.1 医药价格监控不力, 难以有效降低参合农民的医药负担
新农合制度设计的初衷是, 按照互助共济的原则, 要求参合农民缴纳一定的保险费用, 建立保险基金, 当大额医药费用发生时, 参合农民能从统筹基金中获得部分医药补偿。这一制度设计目标是在假定医药服务价格保持不变的前提下实现的, 如果对定点医药价格管制不力, 甚至高出非定点医药机构的价格, 按照前述分析, 价格的上升会抵消参合农民的补偿收益, 农民只缴费不受益, 就会失去参合动力。定点医疗机构和定点零售药店是由当地医保经办机构确定的, 具有一定的区域垄断性, 一旦获得定点医药服务机构的资格, 也就获得了垄断地位。按照医保经办机构要求, 参合农民只能选择指定的定点医疗机构和定点零售药店, 才能报销医药费用, 而定点医院和定点零售药店的价格比一般医药机构要高。这样, 中央和地方政府给参合农民的补偿就转移到定点医药机构经营者手中, 参合农民的医药负担并没有明显减轻。
4.2 起付线和封顶线太低, 无法实现制度设计的预期目标
新农合按照保险的大数法则, 汇集每个人的力量帮助遭遇风险伤害的参保人。建立新农合制度的目的也是为了分担发生的大额医药费用, 解决因病致贫现象。目前的新农合制度为扩大受益面, 增加农民参合意愿, 将起付线和封顶线定得较低, 100 元左右的起付线让许多农民本来能够承受的几百元诊治费用得到了补偿, 而真正得了大病的参合农民获得的补偿却是杯水车薪, 新农合变成了变相储蓄,这与“大病统筹为主”的宗旨相违背。
4.3 合作医疗筹资成本高, 基金规模地区差距较大
农民注重现期收益, 对参合带来的未来卫生保健效应评价较低, 参合积极性不高。现行的新农合制度是, 谁参合就补贴给谁。农民参合数量少, 相应地, 各级政府的人头补贴就少, 积累的统筹基金就少。加之地区发展不平衡, 贫困地区县市财政困难, 承诺拔付的经费难以如期到位。中央政府按照公平效率原则确定的对不同经济发展水平地区的医保费补贴没有兼顾贫困地区农民个人分担部分的承受能力, 许多地区新农合基金的积累主要依赖中央政府的保费补贴, 远远达不到制度设计的要求, 参合农民发生的医药费用得不到及时补偿。
4.4 制度没有法律保障, 相关主体的利益行为缺乏硬性约束
新型农村合作医疗制度是一项全局性的、根本性的制度变迁, 它涉及面非常广, 这样的一个工程只是依靠“决定”、“通知”、“意见”是远远不够的, 应该在《社会保险法》中涵盖“新型农村合作医疗法”和实施细则、条例等。新农合法律的缺失, 一些地方政府承担的医保比例迟迟不到位, 甚至出现为树立政绩, 虚假上报参合人数, 用中央转移支付代缴农民的参合医保费, 套取中央政府为这部分农民承担的医保补贴,而本身没缴费的农民仍享受不到补偿, 严重侵犯了农民的利益。
5 结束语
我国新型农村合作医疗制度的政策目标非常明确, 即缓解农民因病致贫的问题, 但作为一项制度创新, 建立新型农村合作医疗是长期的、复杂的、艰巨的过程, 很多在运行过程中所面临的问题, 需要不断的理论探讨来加以解决, 并完善其制度。
新型农村合作医疗直接关系到广大农民的身体健康,关系到农村经济发展和社会的稳定。我们要相信正在实施的新型农村合作医疗逐步适应社会主义市场经济制度,能满足广大农民的医疗需求, 缩小城乡医疗差距, 促进社会和谐稳定。
参考文献:
[1] 王 冲.浅析中国新型农村合作医疗制度.科技信息基础理论研讨.
[2] 唐秋伟. 我国新型农村合作医疗的制度设计:反思与对策. 周口师范学院学报,2007
[3] 朴英爱.新型农村合作医疗制度分析[ J ]..人口学刊,2006
[4] 魏兰菊.现代化视野下农村合作医疗保障制度的变迁.长沙铁道学院学报,2007