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胡锦涛总书记今年6月25日的重要讲话，站在全局和战略的高度，鲜明提出了今后全党工作的主题，明确回答了事关党和国家工作全局的根本问题，系统总结了中国特色社会主义理论的发展历程，精辟概括了科学发展观的本质内涵和基本要求，深刻阐述了全面推进社会主义经济、政治、文化、社会建设和党的建设的大政方针和总体部署，为党的十七大召开作了重要的政治、思想和理论准备。我们要把学习贯彻胡锦涛总书记的重要讲话精神，作为一项重要政治任务，结合实际、认真学习，把握重点、加深理解，加强调研、深入思考，注重实践、推动工作，真正把思想和行动统一到讲话精神上来，统一到中央最新的部署要求上来。在江苏，深入学习贯彻胡锦涛总书记的重要讲话精神，当前最重要的就是全面贯彻科学发展观，又好又快地推进“两个率先”，努力实现“全面达小康、建设新江苏”的良好开局。
胡锦涛总书记的“6·25”讲话和省党代会的报告将建设生态文明作为全面建设小康社会的基本奋斗目标和主要建设内容。这是我们在树立科学发展观和实现科学发展道路上的重大新认识、新理念、新任务。与此相适应，江苏落实环保优先方针也必须更自觉、更有力、更深入。
一、江苏科学发展必须实行环保优先
回顾科学发展观在江苏落实的历程，我们可以越来越清晰地得出这样一个结论：环保优先是江苏率先科学和谐发展的紧迫任务和必然选择。
“四优先”是江苏落实科学发展观、实现科学发展的战略方针。2004年和2005年突出抓了富民优先，基本改变了人均GDP高而人均收入低的格局。2005年和2006年突出抓了科教优先，创新型省份建设明显走在了全国前列。从发展进程看，现在环境问题已成为江苏科学发展最突出的难题，当前要突出落实环保优先方针。
环境保护是我国的基本国策，环保优先是江苏的重要省策，这是由中国的基本国情和江苏的基本省情所决定的。
1、特殊省情论。人均国土面积全国最少，人均环境容量全国最小，这是江苏的自然禀赋。作为东部沿海省份，江苏经济已连续15年保持两位数增长，以占全国1.06%的国土面积创造了全国1/7的工业总产值和10.3%的GDP，在为全国发展大局作出重要贡献的同时，也承受着巨大的人口资源环境压力。从人口密度看，江苏每平方公里人口达736人，是世界的16.6倍、亚洲的6.2倍、全国的5.4倍，甚至比世界上人口密集的日本、韩国还高出108%和49.7%。从环境负荷看，尽管江苏单位GDP产生的COD仅为全国的2/3，但每平方公里国土上的COD、SO2负荷量仍然比全国高得多。从地理位置看，江苏地处长江、淮河流域下游，受到污染的过境客水使我们的环境不堪重负。人口、产业和城市高度密集、环境资源先天不足、环境负荷过大的特殊省情，决定了江苏必须把环境保护放在科学发展的优先位置。
2、发展阶段论。经过多年的快速发展，江苏已进入人均GDP由3000美元向7000美元攀升的重要阶段。国际经验表明，这一阶段，既是工业化、城市化、国际化发展的加速期，又是环境污染的高峰期，环境与发展的矛盾日益凸显。发达国家上百年逐步出现、分阶段解决的环境危机，在我省已经集中出现。同时，随着物质财富的积累、科学技术的进步和结构调整的加速，这一阶段有可能成为由“环境换取增长”向“环境优化增长”的转型期。只要我们牢牢把握这一发展阶段的特征，坚持环保优先，实现科学发展，就有可能实现经济和环境的“双赢”。否则，环境加速恶化，物质发展成果将被环境损害倾覆。
3、全面小康目标论。生产发展、生活富裕、社会和谐、生态宜人，是全面小康建设的科学和谐之路。生态环境改善，人与自然和谐相处，是实现全面小康的重要发展目标。如果经济发展了，收入增加了，但人居环境恶化了，老百姓呼吸不到清新的空气，喝不上干净的水，吃不上放心的食物，就不会认可我们的全面小康。我省全面小康四大类18项25条指标的监测数据显示，2006年全省有5个省辖市和28个县（市、区）环境质量综合指数比上年下降，其中8个县（市、区）环境质量由达标降为不达标，形势令人堪忧。现在生态环境是江苏全面小康建设的一块“短板”。根据管理学上的木桶理论，即使其他全面小康指标都达标的地区，只要环境指标未达标，公众对全面小康的评价将会与“短板”为齐。
4、民心民意论。良好生态是人类福祉不可或缺的基本要素。随着经济发展、社会进步和生活水平的提高，群众的环境意识不断增强，对环境质量的要求越来越高。过去大家最关心的是收入问题，涨工资的呼声最高；现在媒体上、“两会”上议论最多的是环境问题，涉及环境问题的信访量急速攀升，环保的呼声最高。“十五”期间，全省人大、政协有关环保的建议和提案比“九五”期间增加13.7%。近几年，全省涉及环境问题的总信访量年均增长28%，呈逐年攀升之势。去年全年增加了63%。应该说，实行环保优先方针，在增加群众个人物质财富的同时，努力增加社会的公共环境财富，这是人民群众的新要求、新期待，也是党和政府最大的民心工程。
二、清醒认识江苏环境形势
污染总量增加，与环境承载资源逐步枯竭，环境承载能力逐步下降，长期积累的环境危机逐步暴发之间的矛盾，是当前江苏科学发展中最突出的矛盾。
1、环境状况评价。江苏从上世纪70年代末乡镇工业开始起步，到80年代中后期乡镇企业蓬勃发展，环境问题逐步显现。此后，尽管我省水体综合污染指数和城市环境空气质量指数呈下降态势，但总的来看，江苏环境问题越来越突出，目前排污流量和污染存量处于上升时期。尽管全省的COD排放量没有超过负载容量，但苏南地区的COD排放量已大大超出负载容量；尽管现有工业企业多数已经达标排放，但汇集的总量大大超过水体自净能力，尤其是总磷总氮一直没有进入环保监管的视野，逐年叠加使湖泊富营养化程度十分严重，这是导致苏南地区水环境问题凸显的一个重要原因。环境状况指标是江苏唯一在全国排位落后的主要发展指标。
2、环境工作评价。多年来，历届省委、省政府高度重视环保工作。“九五”时期，我省确立了可持续发展战略。“十五”时期，又在全国率先提出并实行了环保优先方针，出台了生态省建设的规划纲要，全社会的环保投入是“九五”时期的2.9倍。应该说，江苏环保工作在全国认识是最早的，得奖在全国也是最多的。江苏是去年全国减排达标的4个省市之一，工业减排率、绿化增长率、环保模范城市和生态市达标数，在全国都排在前列。但是，尽管江苏环保工作力度在迅速加大，由于传统经济增长方式的惯性和产业人口的迅速集聚，以及多年来对环境损害的积累，江苏的环保仍处于“工业排污下降，其他排污上升；污染流量下降，污染存量上升；局部环境优化，总体环境恶化”的局面。也就是说，在治污能力增长与人口、工农业排污总量增长这场比赛中，目前仍是“清不压污”，治污速度赶不上环境恶化速度。当然如果没有这些年的环保工作，问题要比现在严重得多。因此，我们落实环保优先，刻不容缓，任重道远。
3、环境危机评价。由于环境问题积累和污染总量增加的碰头，江苏生态环保形势相对来说是严峻的。“十五”期间，全省共发生多起各级环境污染事故，特别是今年上半年发生的无锡供水危机、沭阳部分居民供水事故，影响之广、损失之大都是前所未有的。同时，一些潜在的环境风险也在不断增多，近水化工园区的生产安全、城乡居民的饮用水安全、危险化学品的运输安全等方面都存在很大隐患。我们必须居险思危，以备对患，全力以赴打好环境治理与危机暴发抢时间的战斗。
三、科学把握环境发展规律
环境发展有其不以人的意志为转移的客观规律。科学把握环境发展的规律，对于我们协调处理好经济发展与环境保护的关系，促进人与自然和谐相处，至关紧要。
1、环境状况的恶化是片面发展的结果。人类发展史表明，只顾生产生活不顾自然生态，势必自酿自尝苦果。从18世纪开始，社会进入工业文明时代，人类改造自然的能力空前增大，一方面不受约束地从环境中索取资源，另一方面没有节制地向环境排放废弃物，工业化主导的污染源对大气和水体形成大面积侵害。这种片面发展，虽然带来了物质财富空前增长的红利，但也带来了生态环境的持续恶化。正如恩格斯所说：“我们不要过分陶醉于对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”如在19世纪中后期英国工业大发展的年代里，伦敦多次发生有毒的烟雾事件。20世纪40年代至80年代，震惊世界的环境公害事件接连发生，如美国洛杉矶光化学烟雾事件，日本的水俣病事件和四日市哮喘病事件，印度博帕尔农药污染事件，莱茵河污染事件等。这是大自然给人类片面发展的惩罚。
2、环境意识的觉醒是环境恶化的结果。人类是工业化的推动主体，也是环境恶化的受害主体。人们环保意识的觉醒是受污染伤害的必然结果。从国际上看，20世纪后半叶，由于全球环境污染和生态破坏的日益严重，直接影响到人类的生存环境和健康状况，公众的、政党的、舆论的环境意识都被唤醒，绿色生态运动蓬勃兴起，生态社会主义应运而生，德国绿党还获得了执政党的席位。从省内看，太湖蓝藻事件的发生，不仅给我们敲响了生态危机的警钟，而且使全省上下在落实环保优先上达成了共识。伴随环保意识的觉醒，人们的幸福观也发生了变化。美国福布斯杂志调查显示，超级富翁们的幸福指数与北格陵兰岛上因纽特人的幸福指数一样。这就启示我们，如果经济发展不转型，对多数人来说发展将不再带来幸福增量，而环境状况将成为负幸福指数。
3、环境的恢复和优化是科学发展的结果。环境问题在片面发展中产生，而只能靠科学发展来解决。现在有人认为，不发展或者慢发展，环境自然就会变好。事实上，只要人口在增加，不发展也守不住原生态，不搞工业化环境照样好不了，问题在于发展要有度有序，控污要标本兼治，片面发展得环境恶化，科学发展得环境优化。我省沿江科学开发的实践表明，只要坚持经济建设与生态建设一起推进，产业竞争力与环境竞争力一起提升，经济效益与环境效益一起考核，物质文明与生态文明一起发展，就能实现经济持续发展、污染持续下降、生态持续改善。现在，沿江开发区域不仅在GDP、规模以上工业增加值、一般预算收入上占到全省的“半壁江山”，而且建成了全国最大的环保模范城市群和较密集的循环经济产业链，全国首批6个国家生态市中江苏有4个，其中3个在沿江开发核心区域。
4、江苏应该进入环境优化的发展阶段。历史上发达国家和地区都经历过从环境恶化到环境优化的发展过程，一般在人均GDP5000到10000美元之间出现生态拐点，也就是说当经济发展对环境破坏达到倒U型的顶峰后出现转折，环境开始改善，这就是环境库兹涅茨曲线。日本、韩国在人均GDP7000至8000美元之间出现拐点，美国在人均GDP10000美元出现拐点。现在，苏南人均GDP已超过6000美元，进入后工业化时期，苏中、苏北开始步入工业化中期，环境问题更为突出。监测数据显示，目前全省工业废水、工业COD等指标有所下降，但工业废气、工业SO2、工业固体废弃物、生活废水、生活COD等大部分指标仍处于库兹涅茨曲线的上升区间。总的看，江苏保护环境、修复生态在局部进入了相持阶段，还没有达到环境库兹涅茨曲线的拐点。（附图1、2、3）我们要自觉地认识和把握这个规律，植入绿色GDP，挤出污染GDP，缩短由“乱”到“治”的进程，力促江苏生态拐点早日到来，走过“脊背”，进入环境优化的发展阶段。
附图1：污染排放示意图
（主要描述污染总量与结构的变化）
该图从污染的角度，描述在不同阶段污染总排放量、净排放量、累计净排放存量和治污能力之间的动态变化关系。阴影部分分别代表工业污染、农业污染和生活污染排放存量及能够治理污染量。第Ⅰ阶段，在工业化初期，工业污染随着工业化加速迅速增长，直至最高点，这期间由于人们环保意识尚未觉醒，治污能力较弱，污染净排放迅速上升。第Ⅱ阶段，由于污染损害严重，人们强力治理工业污染，并使工业污染总量下降，但随着城市化发展和生活方式转变，生活污染排放量持续增长并超过工业污染，同时伴随农业技术进步，化肥、农药大量使用和畜禽水产养殖规模扩大，农业污染大幅增加，全社会污染总排放继续增长。第Ⅲ阶段，在工业化后期，随着产业结构调整带来的污染总排放弱化，加之治污能力进一步加大，污染净排放量降为负值，即实现了污染不欠新帐，还可以偿还旧帐。
附图2：环境损害示意图
（主要描述环境损害与修复的变化）
该图从环境的角度，描述不同阶段污染净排放量与环境最大负载能力、环境损害状况之间的动态关系。在污染阶段，污染净排放逐渐增加，积累的环境损害日益加重，逐步达到最大环境负荷能力。到危机阶段，环境负荷已无法承载污染排放，尽管污染净排放量在达到最高点后逐步降低，直至到达零点，但环境损害仍在不断积累，最后达到最高点，即环境库兹涅茨曲线的拐点。进入转折阶段，随着治理能力增强，污染净排放由零转为负值，环境损害逐步修复，直至恢复到最大环境负荷能力。到优化阶段，污染净排放进一步降低，环境损害回归到最大环境负荷能力线之下，环境状况真正呈现优化状态。
附图3：生态状况示意图
（主要描述生态恶化与优化的变化）
该图从生态的角度，描述在不同阶段环境损害因素、气象恶化因素、人工生态建设与修复因素对生态状况的动态影响程度。从图上可看出，生态恶化不仅由局部环境损害造成，而且由整体的气象条件恶化加剧，但是人工生态建设和修复可减轻生态恶化程度并提前生态优化进程，人工生态建设结果可优于原生态。
四、环保优先是科学发展理念
环保优先不仅是科学发展的一个鲜明导向，也是科学发展的一个重要理念。这就要求我们，必须把环保优先贯穿于以人为本、全面协调可持续发展的全过程。
1、以人为本的发展需要将环保作为优先目标。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本。从科学发展的要求看，保护环境和发展经济既相互促进又目标统一，都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。人离不开环境，环境是人的重要感受。如果仅以GDP和货币收入为本，就谈不上环保优先，更不是真正意义上的以人为本。因此，我们在推进发展中，既要坚持发展是硬道理，又要把环保作为硬任务，这样才能做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。
2、全面协调的发展必须将环保放在优先地位。江苏发展的一大特色是全面协调。但我们也要清醒地看到，江苏在持续快速发展的同时，客观上也付出了很大的环境代价。环境代价不仅仅是环境事故造成的损失，还包括近期和长远、有形和无形的影响，以及投资环境和人居环境的损害。日本琵琶湖治理先后用了30多年时间，投资高达2000亿元，才逐步实现了水体由浊到清的Ⅲ类水标准。有关研究表明，20世纪后期苏南太湖流域水污染造成的经济损失占到当地国民生产总值的7%左右，如果按现在的污染状况推算，造成的经济损失会更大。因此，我们要牢固树立“环境是稀缺资源、更是最珍贵财富”的价值理念，加快转变经济发展方式，加快建立环境资源和成本考核体系，努力用最小的代价获得最大的效益。
3、发展的可持续性要将环保定为优先标准。生态环境是社会生产力持续发展的根基。作为一个人多地少、自然资源匮乏的省份，江苏的发展能够走在全国前列，很大程度上靠的是国际国内“两种资源”、“两个市场”。但我们必须看到，市场和其他资源可以两头在外，但环境资源不能位移。当前对江苏来说，生态环境资源比其他所有发展要素都显得更加稀缺和宝贵，是实现可持续发展的第一要素，也是科学发展需破解的第一难题。
五、落实环保“十优先”
环保优先作为江苏科学发展的重要方针，必须在各方面发展和所有建设中充分体现。在去年全省环保大会上，我们提出了环保“十优先”的具体要求，相对于环境形势的发展和环保工作的需要，应进一步丰富内涵，细化措施，明确要求，真正把环保优先的方针落到实处。
1、在制定法律法规时，优先进行环保立法。现在对环境问题的处理，法治明显滞后，不同程度上存在着环保法规“软约束”、环保领域“软执法”、环保目标“软要求”等现象。这既有部分领域、操作环节法规缺失的问题，又有执法难、法不责众的问题。要把环保法规优先列入地方立法规划，抓紧修订《江苏省环境保护条例》，制定海洋环境保护、饮用水源地保护、生态功能保护区管理等法规，认真实施《江苏省太湖流域水污染防治条例》。要强化环保执法主体的地位和责任，加大执法的威慑力，依法从严从重从快打击环保违法行为，切实改变“违法成本低、守法成本高”的现象。
2、在编制发展规划时，优先编制环保规划。环保规划是经济社会发展的基础性、约束性、指导性规划。虽然我省在工业污染防治、流域治理、环境综合整治等方面有了一些意见和办法，并做了大量有成效的工作，但一直缺乏省域层面的环保宏观战略规划，环保工作各管一块、各自为政，极大地影响了环境保护的效率和成效。要加紧着手研究制定江苏省环境保护总体规划，同时根据不同区域的环境容量，科学编制优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的功能区规划，实现环保规划的全覆盖。环保规划一经确定，任何地区、任何单位、任何个人都必须自觉严格地遵循和服从，坚决守住环保“红线”，切实维护规划权威，真正做到依规得发展、违规受惩罚。
3、在作出发展决策时，优先考虑环境影响。决策失误是最大的失误，在进行发展决策时对生态环境考量不足、重视不够，往往会埋下环境问题的“祸根”。要把最严格的环境保护、最严格的土地管理这“两个最严格”和产业发展、环保标准这“两个更高水平”，始终一贯地作为江苏发展的大政策，切实加强环境与发展的综合决策，在城市规划、资源开发、结构调整、开发区建设等重大决策过程中，优先考虑生态环境的承载能力，充分估价对环境产生的影响，力争不欠新帐，逐步偿还旧帐。要健全完善专家咨询、公众参与决策的制度，维护区域环评的独立性、科学性和权威性，实行依法决策、科学决策、民主决策。苏南地区要坚持以“环境优化经济增长”，加紧优化产业结构和疏散产业布局，不断提升环境保护与生态建设水平，争取环境曲线拐点早日到来。苏中苏北地区要坚持加快经济发展和保护生态环境“两手都要硬”，特别是在招商引资中决不能降低环保门槛，在承接产业转移中决不能接受污染转移。
4、在调整经济结构时，优先发展清洁产业。转变经济发展方式，调整产业结构，构建环境友好型产业体系，是保护环境的治本之策。过去在调整经济结构时更多考虑的是产业自身的演进趋势和带来的经济效益，现在需要把产业发展与生态环境更好地统筹起来，综合考虑江苏的产业基础和环境状况，科学考量环境成本和环境代价，确立符合省情特点的、适应现代化需要的产业政策和发展导向，把清洁产业作为产业发展的优先选择。要按照新型工业化的要求，大力发展高技术、高效益、低污染、低能耗的“两高两低”先进产业，加速发展占用资源少、环境污染少、附加值高的高技术产业和现代服务业。要加快发展循环经济，加大清洁生产推行力度，对超标排污和排污总量偏高的企业实行强制性清洁生产审核。随着污染治理和环境保护力度的加大，一些环境污染重的企业要关闭，一批环保技术水平低的企业要改造，这当中都蕴含着环保产业发展的重大机遇。要大力发展环保装备制造业和环境服务业，使环保产业成为江苏新兴的支柱产业。
5、在利用有限资源时，优先节约环境资源。环境资源在江苏弥足珍贵，必须节约集约使用、有序有偿使用、依法依规使用，使有限的环境资源发挥最大的经济效益、社会效益和生态效益。节约环境资源要综合运用法律、行政、经济等手段多管齐下，但最现实、最有效的途径是加快形成有利于环境资源节约的市场机制。要根据环境资源的稀缺程度、供求状况和治污成本，健全完善环境价格体系，强化“排污者付费、治污者赚钱”的利益机制，建立环境资源的限额分配利用、有偿转让和区域生态补偿机制，强化全社会保护环境、治理污染的内生动力。
6、在新上投资项目时，优先进行环保评估。选择项目只重视经济利益而忽视生态效益，其结果必然是得不偿失。要切实加强新上项目的环保评估工作，把环保评估作为审批、核准新上项目的前置条件。建立项目环评委员会，对新上投资项目进行科学客观的环境影响和环境风险评估，对照环保“红线”和产业门槛，凡是不符合环保法律法规和技术标准的，一律不得审批或核准立项，不得批准用地，不得给予贷款。要根据不同地区的自然禀赋和环境容量，制定相应的环境准入标准。优化开发地区新上项目要以高代低、以优代劣，实现增产减污；重点开发地区要控制总量、提高标准，实现增产不增污；限制开发和禁止开发地区要严控污染项目进入，杜绝一切不符合规定的开发活动，消除历史遗留的环境欠帐、布局风险和结构性环境隐患。
7、在增加公共财政支出时，优先增加环保开支。环境是重要的公共产品，环保投入理应是公共财政优先支出的重点。虽然江苏全社会和财政性环保投入在全国都处于领先水平，但仍达不到改善环境所必须的投资需要，不少地方的环保投入“水分”较多，帐实不符，这个状况必须迅速改变。要逐年加大公共财政的环保投入力度，逐步扩大污染防治、环境基础设施建设、发展循环经济、生态环保技术创新和成果转化、区域环境污染监控和事故预警系统项目建设等专项资金规模，确保财政对环保支出的增幅高于经济增长速度，确保环保资金足额拨付到位，确保到“十一五”期末全省一般预算支出中环保支出比2005年增长1.5倍以上，全社会环保投入占GDP的比例达到3%以上，太湖流域各市、县新增财力的10-20%专项用于太湖水污染治理。要在发挥政府环保投入主体作用的同时，鼓励和促进全社会增加环保投入，形成多元化的环保投入机制。社会资本参与投资经营环保基础设施，地方财政要给予相应资金支持或贷款贴息，对治污投资要按照略高于社会平均投资回报率核定价格和收费标准。
8、在建设公共设施时，优先安排环保设施。当前在我省公共设施建设中，重城建、重交通、轻环保的现象还比较普遍，环保设施远不能适应保护环境和治理污染的需求。要进一步加大环保设施建设力度，重点环保工程立项要快于其他工程，投入要先于其他工程，政策要优于其他工程。重点要加大污水、垃圾、废气等处理设施的建设投入，所有县城生活污水和垃圾都要集中处理，所有园区都要配套建设污水处理厂，所有电厂都要上脱硫设备。新建扩建的新城区、新市区、各级各类开发区，必须严格执行“同步规划、同步建设、同步使用”的规定，加强环保基础设施建设，努力争创生态环保示范区。
9、在进行技术改造时，优先采用环保型技术。环境保护离不开先进科学技术的支撑。要充分发挥科技对环保的先导作用，立足江苏的科教人才优势，加快建立环保科技自主创新体系，开展环保关键技术、共性技术的研究开发和科技攻关，重点突破环境保护、资源节约、循环经济等方面的技术瓶颈。当前，尤其要突出节能减排和水污染治理这两个重点领域，加大先进适用技术的开发和运用力度。围绕冶金、电力、石化、建材、纺织等重点行业的节能减排，加快开发高效清洁燃烧、高效机电节能、工业余热利用、工业废水处理等先进实用技术，确保完成节能减排的硬指标。积极开展水体富营养化形成、消除机理及蓝藻治理等研究，推进饮用水深度处理和应急达标处理工艺等应用技术攻关，实施湖泊水体生态修复等科技示范工程。
10、在考核发展政绩时，优先考核环保指标。环境质量指数是江苏省全面小康综合指标体系的重要内容，各级党政主要领导是环境保护的第一责任人。考核干部发展实绩，要将富民指标和环保指标一起加以优先考核。要完善政绩考核制度，提高环保指标权重，加大对节能减排、生态环境质量、循环经济发展、环保工作组织领导、环保执法成效的考核力度。在地区发展的各类评先创优中，实行环保“一票否决”。建立领导干部环境保护激励和问责机制，把环保成效作为干部任用的重要依据，对因工作失职、渎职导致辖区重大环境污染和生态破坏事故的给予党纪、政纪处分，对违反环保法规的依法追究责任，对干部调离的要进行环保离任审计。抓紧研究和理顺水务、环保行政管理体制，加强基层基础建设，落实水务、环保部门的监督责任，加强对履职情况的考核，营造有利的执法环境。
六、实施环保优先“十大工程”
“坐而论”莫如“起而行”，环保优先，重在建设。江苏要在统一规划的基础上，围绕突出的环境问题，集中力量推进环保优先“十大工程”。
1、重点湖泊治理工程。江苏共有湖泊137个，全国五大淡水湖江苏有其二。加强太湖、洪泽湖等重点湖泊的治理和保护，重现山青水秀的自然风貌，这是江苏生态环境建设带有标志性的工程。要严格实行总量控制和达标排放双重控制，对水质严重恶化的入湖河流实施严格的控源截流。加紧实施调水引流的水利工程，缩短湖泊换水周期，增加水体环境容量。主要入湖口要逐步配套建设节制闸，凡超标排污的一律关闸，倒逼沿湖企业治污减排。对湖内污染和淤积严重的区域组织生态清淤，实施必要的退耕退渔退养、还湖还草还林还湿地，建设生态保护屏障。科学试种扩种水生植物，推广清水养殖，促进湖体自净。
2、江河流域保护工程。大江大河是江苏发展的生命线。要强化流域水资源管理，全面实施入河排污总量控制，抓紧制定分流域水系、行政区域水功能区的限制排污总量方案。加快清水通道建设，加强京杭大运河、泰州引江河、泰东河、通榆河、淮沭河、望虞河等主要输水河道的环境整治，确保南水北调和省内重要输水河道水质安全。突出抓好重点河流的保护工作，在沿江开发中，同步推进生态长廊、清水走廊建设，到2010年长江干流水质继续保持地表水Ⅱ类水质标准，饮用水源地水质全部达到国家规定的标准，岸边污染带发展趋势得到全面控制；抓紧淮河流域水污染防治，着力协调解决上下游污染问题，搞好新沂河等水域的综合整治，到今年底淮河流域水质进一步好转，南水北调东线工程水质全部达到地表水Ⅲ类水质标准；加大京杭运河苏南段污染整治力度。
3、沿海生态修复工程。把加强环境保护贯穿于沿海开发的整个过程和各个环节，积极推进碧海行动计划，到2010年使近岸海域环境质量得到初步改善。综合整治陆源污染，有效控制船舶、港口污染，严控污染物排放入海总量。开展大规模的沿海生态建设，努力扩大沿海生态防护林带，严格保护沿海基本农田和滨海湿地，加快建立2850平方公里的海洋生态缓冲区和300平方公里的环境污染隔离带。坚决保护好海洋原生态、滨海湿地生态、自然历史遗迹和海岛等特别保护区和自然保护区。严格控制海洋过度养殖和过度捕捞，逐步恢复海洋生物多样性。沿海生态建设要实行陆海联动，切实改变“环保不下海、海洋不上岸”的条线分割局面。
4、工业点源污染整治工程。工业点源污染暴发性强、危害大，是铁腕治污的重点，高污染行业的整治又是重中之重。要提高工业项目的环保准入门槛，禁批污染超标的各类项目，严控化工、冶金、纺织、印染、制浆造纸、制革、酿造等行业新建项目。严格污染排放标准，强制淘汰污染严重的企业和项目，2008年底前关停2843家落后“小化工”，完成“十一五”期间淘汰落后炼铁炼钢和水泥产能的任务，妥善做好关停企业从业人员的安置工作。对未完成淘汰落后产能任务的地区，严格控制国家和省安排投资的项目，实行项目“区域限批”。抓好电厂二氧化硫治理，所有燃煤电厂最迟在明年上半年完成脱硫改造，新（扩）建燃煤电厂必须同时建设脱硫设施，全面实行在线监控。
5、农村面源污染治理工程。引导和推动农民转变生产生活方式，从根本上治理农村面源污染。一是全面开展农村环境综合整治。继续抓好农村“六清六建”，积极建设简易可行、适度集中的农村生活污水和粪便处理设施，推广农村生活垃圾“组保洁、村收集、镇转运、县处置”的模式，逐步实行集中处理。加快推行秸秆还田、气化、发电等综合利用技术，制止秸秆焚烧。二是有效控制农药、化肥使用量。大力发展生态农业、有机农业，全面实施土壤“体检”，推广测土配方施肥和生物防治技术，到2010年全省农药、氮肥使用量要在现有基础上分别削减15%和10%。三是积极推行畜禽养殖业清洁生产。畜禽养殖厂的选址布局，必须符合环境保护要求，需特殊保护的区域，要划定畜禽禁养区。支持畜禽养殖场应用雨污分流、农牧结合、沼气发酵等综合治理技术，对畜禽粪便进行无害化处理和减量化控制，到2010年畜禽粪便综合利用率要达到90%以上。
6、城市环境洁净工程。把城市环境综合整治摆在重要而紧迫的位置。加快提高城市生活污水处理能力，限期健全污水处理设施和污水收集管网，新建污水处理厂和老厂工艺改造都要达到脱氮除磷要求，到2010年城市污水处理率达到85%、县城达到70%。综合治理城市内河，实行截污通水清淤，到2010年全省城市主要河道基本消除黑臭，实现水清、河洁、岸绿，恢复生态和景观功能。要加快提高城市生活垃圾无害化处理能力，推行城市生活垃圾分类回收，鼓励发展垃圾焚烧发电，到2010年全省城市垃圾无害化处理率达到80%以上。要加快提高城市大气污染治理能力，加强施工现场渣土管理，限期淘汰尾气污染严重的车辆，到2010年全省城市空气环境质量要达到国家规定标准。
7、植树造林增绿工程。把“绿色江苏”作为最大的生态建设工程，用积极的办法吸收污染、净化环境、改善生态。加快实施绿色江苏林业行动，积极推进沿江、沿海、沿河、沿湖生态林网、经济林网建设，加快“三荒”（荒山、荒地和荒滩）、“四沿”（沿水、沿路、沿城和沿厂）造林绿化步伐，重点抓好污染企业绿化、城乡结合部绿化、村庄绿化和太湖流域林业生态工程建设，确保每年完成150万亩造林和森林覆盖率增长1个百分点的任务，到2010年全省森林覆盖率要达到20%。因地制宜建设绿色城市，做到实用性、观赏性和生态性相统一。农村绿化要兼顾生态效益和经济效益，在美化环境的同时促进农民增收。
8、居民饮用水安全工程。本着对人民群众高度负责的态度，重视加强饮用水安全保障工作，确保饮用水的水源、制水、输水和区域这“四个安全”。要强化饮用水源地保护和管理，科学划定和调整饮用水源保护区，坚决控制有机毒物等污染物排放。加紧规划建设城乡备用水源和应急水源，到2010年省辖市都要具备两个以上饮用水源地，县（市）都要有应急水源方案，做到保供不停水。推进区域供水联网，所有城市要在2009年前完成备用水源或供水管网互联互通，饮用水源水质符合国家标准；到2020年，对城镇居民实现全覆盖优质供水。更加重视农村饮用水安全，逐步停用供水量小、水质安全得不到保障的水源，扩大农村区域供水覆盖面。加强城乡供水基础设施建设，推进净水厂深度处理，全面执行国家新的《生活饮用水卫生标准》，保证正常时供优质水、应急情况下供达标水。
9、山体保护复绿工程。山体资源是江苏十分宝贵的自然遗产，必须倍加爱护、倍加珍惜。要采取最严厉的措施，在全省范围内坚决依法禁止开山采石，加快关闭禁采区内的400多家矿山企业，严格限制新上水泥厂建设项目。加大破损山体的生态修复力度，对城市规划区、风景名胜区、高速公路、国道、省道等交通沿线的破损山体，必须在限期内完成整治修复任务。积极实施荒山荒坡治理，丘陵山区25度以上坡耕地都要实施退耕还林，营造生态林，发展经济林和观赏草皮，彻底消灭裸露山体，给子孙后代留下一片青山绿荫。
10、工矿废弃地恢复工程。严格执行矿产开发的生态环境补偿制度，加大废弃矿山整治力度，推进矿山开发与环境恢复同步化，到2010年基本完成苏南矿山环境治理，其他地区受破坏矿山生态环境治理率要达到50%以上。加快城市工业废弃地的生态环境治理，针对不同特点和环境基础进行生态重建，因地制宜建设主题公园、森林公园，实现生态和经济价值的再造。
七、彻底治理太湖
今年5月底太湖局部蓝藻提前暴发，导致无锡市区供水危机，给居民正常生活带来了很大困难，在国内外造成了不良影响。深刻反思这次危机的经验教训，全面展开太湖水环境整治攻坚战，对于我们更好地落实环保优先方针、推动江苏又好又快发展，可提供有益的借鉴和启示。
1、太湖蓝藻事件暴露出的问题。一是太湖流域现有的经济增长、城乡建设和人口发展方式已严重超出太湖水环境总承载能力，太湖水生态进入危机状态。二是在水资源、水环境、水生态、水灾害四大问题中，水污染已成为对现阶段经济社会发展影响与制约最突出的全局性问题。如果水污染得不到有效控制，无论在提高供水能力、减少水旱灾害方面取得多大成绩，都会被水污染加剧造成的巨大损失所湮没。三是面对新情况，我国治水模式必须作重大转型。由于历史积累下来的治水模式，水资源和水环境管理条块分割，经济发展和水环境保护责任与利益分离，流域管理与区域行政管理缺少协调，无法统筹跨部门、跨地区、影响多个利益主体的涉水冲突。这次太湖蓝藻危机，表面上是环境危机，实质上是治理危机。
2、必须彻底治理太湖。从根本上治理太湖，是江苏实现科学发展的重大决策。一是因为太湖蓝藻危机对江苏全面小康建设进程产生了严重干扰，对江苏率先科学和谐发展造成了严重负面影响。二是因为太湖水环境保护和治理已成为全省环境保护和生态建设的“短板”，在全省环保优先进程中已出现“箍桶漏出”效应。三是国务院领导明确提出治理太湖“十条要求”，并明确治理太湖的主要责任在地方，对此江苏要率先落实。“彻底治太”是我们绕不过去的坎，早治比晚治好，彻底治比治标不治本好。
3、铁腕治污。“彻底治太”，本是治污，标是治水。治污要用铁腕，这是温总理、曾副总理的要求。一是实行最严格的水排放标准。二是实现污水处理全覆盖。三是点源排放超标，污染企业停产。四是面源排放超标，污水一律隔离。五是提高排污成本和治污收益，形成“污染者吃亏、治污者得益”的环保市场机制。六是制定最严格的水环境保护法规。
4、科学治水。对太湖蓝藻要标本兼治，现在污水已经成灾，不能等着治污让灾把人憋死。要兴利避害，治水抗污。一是活水引流。事实证明这是太湖抗藻最有力的手段，“流水不腐，户枢不蠹”，这是古之常理。活水要做活水工程。二是清淤捞藻。组织专业队伍捞藻防腐，减少湖污存量。三是退渔还湖。减少渔业养殖内源污染，提高湖水库容。四是发展生物净水。种植水浮莲、藕等水生植物，形成“生物水处理厂”，提高太湖自净能力。五是建设环湖生态隔离区。六是对太湖流域水污染、水环境、水生态实行最严格监测。
5、从“局部控制”（control）转向“综合良治”（good governance）。一是全面转变经济发展方式、城乡建设方式和人口发展方式。实行低污染高效益清洁发展，产业、人口与环境承载力相适应的可持续发展，物质文明与生态文明良性互动的协调发展。二是及时转变政府职能。在苏南，水利重点由保水量到保水质转变，环保重点由控污染强度到控污染总量转变，市政水务重点由保供水能力到保水质安全转变。三是把水污染治理由政府环保、水利部门的行动扩展成各级政府主导，法规政策规范，职能部门合作，全社会协同，全体人民参与的综合治理行动。包括太湖流域严禁生产、销售、使用含磷洗涤剂。四是建立以市场为导向的长效机制。重点健全完善水资源、水环境有偿占用机制，实行水污染生态补偿机制。
6、治理太湖前景。“彻底治太”分三步走：一是应急治理控制生态灾害。目前已初步见效，通过近3个月的努力，太湖富营养化程度有所降低，蓝藻的基数和大面积暴发的机率都有所下降。二是2010年左右湖泊治理要明显见效。调整产业、铁腕治污、工程治水、生态净水要取得明显成效。消除太湖蓝藻年年大暴发现象，太湖水生态发生明显变化。三是到2020年，恢复太湖地区山青水秀的自然风貌，形成流域生态良性循环、人与自然和谐相处的宜居环境，还江南人民一颗“美丽的明珠”。
环境保护，功在当代，利在千秋。让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，在落实环保优先上探索新经验、走出新路子，以优异成绩迎接党的十七大胜利召开。
责任编辑：杭邦华
胡锦涛总书记的“6·25”讲话和省党代会的报告将建设生态文明作为全面建设小康社会的基本奋斗目标和主要建设内容。这是我们在树立科学发展观和实现科学发展道路上的重大新认识、新理念、新任务。与此相适应，江苏落实环保优先方针也必须更自觉、更有力、更深入。
一、江苏科学发展必须实行环保优先
回顾科学发展观在江苏落实的历程，我们可以越来越清晰地得出这样一个结论：环保优先是江苏率先科学和谐发展的紧迫任务和必然选择。
“四优先”是江苏落实科学发展观、实现科学发展的战略方针。2004年和2005年突出抓了富民优先，基本改变了人均GDP高而人均收入低的格局。2005年和2006年突出抓了科教优先，创新型省份建设明显走在了全国前列。从发展进程看，现在环境问题已成为江苏科学发展最突出的难题，当前要突出落实环保优先方针。
环境保护是我国的基本国策，环保优先是江苏的重要省策，这是由中国的基本国情和江苏的基本省情所决定的。
1、特殊省情论。人均国土面积全国最少，人均环境容量全国最小，这是江苏的自然禀赋。作为东部沿海省份，江苏经济已连续15年保持两位数增长，以占全国1.06%的国土面积创造了全国1/7的工业总产值和10.3%的GDP，在为全国发展大局作出重要贡献的同时，也承受着巨大的人口资源环境压力。从人口密度看，江苏每平方公里人口达736人，是世界的16.6倍、亚洲的6.2倍、全国的5.4倍，甚至比世界上人口密集的日本、韩国还高出108%和49.7%。从环境负荷看，尽管江苏单位GDP产生的COD仅为全国的2/3，但每平方公里国土上的COD、SO2负荷量仍然比全国高得多。从地理位置看，江苏地处长江、淮河流域下游，受到污染的过境客水使我们的环境不堪重负。人口、产业和城市高度密集、环境资源先天不足、环境负荷过大的特殊省情，决定了江苏必须把环境保护放在科学发展的优先位置。
2、发展阶段论。经过多年的快速发展，江苏已进入人均GDP由3000美元向7000美元攀升的重要阶段。国际经验表明，这一阶段，既是工业化、城市化、国际化发展的加速期，又是环境污染的高峰期，环境与发展的矛盾日益凸显。发达国家上百年逐步出现、分阶段解决的环境危机，在我省已经集中出现。同时，随着物质财富的积累、科学技术的进步和结构调整的加速，这一阶段有可能成为由“环境换取增长”向“环境优化增长”的转型期。只要我们牢牢把握这一发展阶段的特征，坚持环保优先，实现科学发展，就有可能实现经济和环境的“双赢”。否则，环境加速恶化，物质发展成果将被环境损害倾覆。
3、全面小康目标论。生产发展、生活富裕、社会和谐、生态宜人，是全面小康建设的科学和谐之路。生态环境改善，人与自然和谐相处，是实现全面小康的重要发展目标。如果经济发展了，收入增加了，但人居环境恶化了，老百姓呼吸不到清新的空气，喝不上干净的水，吃不上放心的食物，就不会认可我们的全面小康。我省全面小康四大类18项25条指标的监测数据显示，2006年全省有5个省辖市和28个县（市、区）环境质量综合指数比上年下降，其中8个县（市、区）环境质量由达标降为不达标，形势令人堪忧。现在生态环境是江苏全面小康建设的一块“短板”。根据管理学上的木桶理论，即使其他全面小康指标都达标的地区，只要环境指标未达标，公众对全面小康的评价将会与“短板”为齐。
4、民心民意论。良好生态是人类福祉不可或缺的基本要素。随着经济发展、社会进步和生活水平的提高，群众的环境意识不断增强，对环境质量的要求越来越高。过去大家最关心的是收入问题，涨工资的呼声最高；现在媒体上、“两会”上议论最多的是环境问题，涉及环境问题的信访量急速攀升，环保的呼声最高。“十五”期间，全省人大、政协有关环保的建议和提案比“九五”期间增加13.7%。近几年，全省涉及环境问题的总信访量年均增长28%，呈逐年攀升之势。去年全年增加了63%。应该说，实行环保优先方针，在增加群众个人物质财富的同时，努力增加社会的公共环境财富，这是人民群众的新要求、新期待，也是党和政府最大的民心工程。
二、清醒认识江苏环境形势
污染总量增加，与环境承载资源逐步枯竭，环境承载能力逐步下降，长期积累的环境危机逐步暴发之间的矛盾，是当前江苏科学发展中最突出的矛盾。
1、环境状况评价。江苏从上世纪70年代末乡镇工业开始起步，到80年代中后期乡镇企业蓬勃发展，环境问题逐步显现。此后，尽管我省水体综合污染指数和城市环境空气质量指数呈下降态势，但总的来看，江苏环境问题越来越突出，目前排污流量和污染存量处于上升时期。尽管全省的COD排放量没有超过负载容量，但苏南地区的COD排放量已大大超出负载容量；尽管现有工业企业多数已经达标排放，但汇集的总量大大超过水体自净能力，尤其是总磷总氮一直没有进入环保监管的视野，逐年叠加使湖泊富营养化程度十分严重，这是导致苏南地区水环境问题凸显的一个重要原因。环境状况指标是江苏唯一在全国排位落后的主要发展指标。
2、环境工作评价。多年来，历届省委、省政府高度重视环保工作。“九五”时期，我省确立了可持续发展战略。“十五”时期，又在全国率先提出并实行了环保优先方针，出台了生态省建设的规划纲要，全社会的环保投入是“九五”时期的2.9倍。应该说，江苏环保工作在全国认识是最早的，得奖在全国也是最多的。江苏是去年全国减排达标的4个省市之一，工业减排率、绿化增长率、环保模范城市和生态市达标数，在全国都排在前列。但是，尽管江苏环保工作力度在迅速加大，由于传统经济增长方式的惯性和产业人口的迅速集聚，以及多年来对环境损害的积累，江苏的环保仍处于“工业排污下降，其他排污上升；污染流量下降，污染存量上升；局部环境优化，总体环境恶化”的局面。也就是说，在治污能力增长与人口、工农业排污总量增长这场比赛中，目前仍是“清不压污”，治污速度赶不上环境恶化速度。当然如果没有这些年的环保工作，问题要比现在严重得多。因此，我们落实环保优先，刻不容缓，任重道远。
3、环境危机评价。由于环境问题积累和污染总量增加的碰头，江苏生态环保形势相对来说是严峻的。“十五”期间，全省共发生多起各级环境污染事故，特别是今年上半年发生的无锡供水危机、沭阳部分居民供水事故，影响之广、损失之大都是前所未有的。同时，一些潜在的环境风险也在不断增多，近水化工园区的生产安全、城乡居民的饮用水安全、危险化学品的运输安全等方面都存在很大隐患。我们必须居险思危，以备对患，全力以赴打好环境治理与危机暴发抢时间的战斗。
三、科学把握环境发展规律
环境发展有其不以人的意志为转移的客观规律。科学把握环境发展的规律，对于我们协调处理好经济发展与环境保护的关系，促进人与自然和谐相处，至关紧要。
1、环境状况的恶化是片面发展的结果。人类发展史表明，只顾生产生活不顾自然生态，势必自酿自尝苦果。从18世纪开始，社会进入工业文明时代，人类改造自然的能力空前增大，一方面不受约束地从环境中索取资源，另一方面没有节制地向环境排放废弃物，工业化主导的污染源对大气和水体形成大面积侵害。这种片面发展，虽然带来了物质财富空前增长的红利，但也带来了生态环境的持续恶化。正如恩格斯所说：“我们不要过分陶醉于对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”如在19世纪中后期英国工业大发展的年代里，伦敦多次发生有毒的烟雾事件。20世纪40年代至80年代，震惊世界的环境公害事件接连发生，如美国洛杉矶光化学烟雾事件，日本的水俣病事件和四日市哮喘病事件，印度博帕尔农药污染事件，莱茵河污染事件等。这是大自然给人类片面发展的惩罚。
2、环境意识的觉醒是环境恶化的结果。人类是工业化的推动主体，也是环境恶化的受害主体。人们环保意识的觉醒是受污染伤害的必然结果。从国际上看，20世纪后半叶，由于全球环境污染和生态破坏的日益严重，直接影响到人类的生存环境和健康状况，公众的、政党的、舆论的环境意识都被唤醒，绿色生态运动蓬勃兴起，生态社会主义应运而生，德国绿党还获得了执政党的席位。从省内看，太湖蓝藻事件的发生，不仅给我们敲响了生态危机的警钟，而且使全省上下在落实环保优先上达成了共识。伴随环保意识的觉醒，人们的幸福观也发生了变化。美国福布斯杂志调查显示，超级富翁们的幸福指数与北格陵兰岛上因纽特人的幸福指数一样。这就启示我们，如果经济发展不转型，对多数人来说发展将不再带来幸福增量，而环境状况将成为负幸福指数。
3、环境的恢复和优化是科学发展的结果。环境问题在片面发展中产生，而只能靠科学发展来解决。现在有人认为，不发展或者慢发展，环境自然就会变好。事实上，只要人口在增加，不发展也守不住原生态，不搞工业化环境照样好不了，问题在于发展要有度有序，控污要标本兼治，片面发展得环境恶化，科学发展得环境优化。我省沿江科学开发的实践表明，只要坚持经济建设与生态建设一起推进，产业竞争力与环境竞争力一起提升，经济效益与环境效益一起考核，物质文明与生态文明一起发展，就能实现经济持续发展、污染持续下降、生态持续改善。现在，沿江开发区域不仅在GDP、规模以上工业增加值、一般预算收入上占到全省的“半壁江山”，而且建成了全国最大的环保模范城市群和较密集的循环经济产业链，全国首批6个国家生态市中江苏有4个，其中3个在沿江开发核心区域。
4、江苏应该进入环境优化的发展阶段。历史上发达国家和地区都经历过从环境恶化到环境优化的发展过程，一般在人均GDP5000到10000美元之间出现生态拐点，也就是说当经济发展对环境破坏达到倒U型的顶峰后出现转折，环境开始改善，这就是环境库兹涅茨曲线。日本、韩国在人均GDP7000至8000美元之间出现拐点，美国在人均GDP10000美元出现拐点。现在，苏南人均GDP已超过6000美元，进入后工业化时期，苏中、苏北开始步入工业化中期，环境问题更为突出。监测数据显示，目前全省工业废水、工业COD等指标有所下降，但工业废气、工业SO2、工业固体废弃物、生活废水、生活COD等大部分指标仍处于库兹涅茨曲线的上升区间。总的看，江苏保护环境、修复生态在局部进入了相持阶段，还没有达到环境库兹涅茨曲线的拐点。（附图1、2、3）我们要自觉地认识和把握这个规律，植入绿色GDP，挤出污染GDP，缩短由“乱”到“治”的进程，力促江苏生态拐点早日到来，走过“脊背”，进入环境优化的发展阶段。
附图1：污染排放示意图
（主要描述污染总量与结构的变化）
该图从污染的角度，描述在不同阶段污染总排放量、净排放量、累计净排放存量和治污能力之间的动态变化关系。阴影部分分别代表工业污染、农业污染和生活污染排放存量及能够治理污染量。第Ⅰ阶段，在工业化初期，工业污染随着工业化加速迅速增长，直至最高点，这期间由于人们环保意识尚未觉醒，治污能力较弱，污染净排放迅速上升。第Ⅱ阶段，由于污染损害严重，人们强力治理工业污染，并使工业污染总量下降，但随着城市化发展和生活方式转变，生活污染排放量持续增长并超过工业污染，同时伴随农业技术进步，化肥、农药大量使用和畜禽水产养殖规模扩大，农业污染大幅增加，全社会污染总排放继续增长。第Ⅲ阶段，在工业化后期，随着产业结构调整带来的污染总排放弱化，加之治污能力进一步加大，污染净排放量降为负值，即实现了污染不欠新帐，还可以偿还旧帐。
附图2：环境损害示意图
（主要描述环境损害与修复的变化）
该图从环境的角度，描述不同阶段污染净排放量与环境最大负载能力、环境损害状况之间的动态关系。在污染阶段，污染净排放逐渐增加，积累的环境损害日益加重，逐步达到最大环境负荷能力。到危机阶段，环境负荷已无法承载污染排放，尽管污染净排放量在达到最高点后逐步降低，直至到达零点，但环境损害仍在不断积累，最后达到最高点，即环境库兹涅茨曲线的拐点。进入转折阶段，随着治理能力增强，污染净排放由零转为负值，环境损害逐步修复，直至恢复到最大环境负荷能力。到优化阶段，污染净排放进一步降低，环境损害回归到最大环境负荷能力线之下，环境状况真正呈现优化状态。
附图3：生态状况示意图
（主要描述生态恶化与优化的变化）
该图从生态的角度，描述在不同阶段环境损害因素、气象恶化因素、人工生态建设与修复因素对生态状况的动态影响程度。从图上可看出，生态恶化不仅由局部环境损害造成，而且由整体的气象条件恶化加剧，但是人工生态建设和修复可减轻生态恶化程度并提前生态优化进程，人工生态建设结果可优于原生态。
四、环保优先是科学发展理念
环保优先不仅是科学发展的一个鲜明导向，也是科学发展的一个重要理念。这就要求我们，必须把环保优先贯穿于以人为本、全面协调可持续发展的全过程。
1、以人为本的发展需要将环保作为优先目标。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本。从科学发展的要求看，保护环境和发展经济既相互促进又目标统一，都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。人离不开环境，环境是人的重要感受。如果仅以GDP和货币收入为本，就谈不上环保优先，更不是真正意义上的以人为本。因此，我们在推进发展中，既要坚持发展是硬道理，又要把环保作为硬任务，这样才能做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。
2、全面协调的发展必须将环保放在优先地位。江苏发展的一大特色是全面协调。但我们也要清醒地看到，江苏在持续快速发展的同时，客观上也付出了很大的环境代价。环境代价不仅仅是环境事故造成的损失，还包括近期和长远、有形和无形的影响，以及投资环境和人居环境的损害。日本琵琶湖治理先后用了30多年时间，投资高达2000亿元，才逐步实现了水体由浊到清的Ⅲ类水标准。有关研究表明，20世纪后期苏南太湖流域水污染造成的经济损失占到当地国民生产总值的7%左右，如果按现在的污染状况推算，造成的经济损失会更大。因此，我们要牢固树立“环境是稀缺资源、更是最珍贵财富”的价值理念，加快转变经济发展方式，加快建立环境资源和成本考核体系，努力用最小的代价获得最大的效益。
3、发展的可持续性要将环保定为优先标准。生态环境是社会生产力持续发展的根基。作为一个人多地少、自然资源匮乏的省份，江苏的发展能够走在全国前列，很大程度上靠的是国际国内“两种资源”、“两个市场”。但我们必须看到，市场和其他资源可以两头在外，但环境资源不能位移。当前对江苏来说，生态环境资源比其他所有发展要素都显得更加稀缺和宝贵，是实现可持续发展的第一要素，也是科学发展需破解的第一难题。
五、落实环保“十优先”
环保优先作为江苏科学发展的重要方针，必须在各方面发展和所有建设中充分体现。在去年全省环保大会上，我们提出了环保“十优先”的具体要求，相对于环境形势的发展和环保工作的需要，应进一步丰富内涵，细化措施，明确要求，真正把环保优先的方针落到实处。
1、在制定法律法规时，优先进行环保立法。现在对环境问题的处理，法治明显滞后，不同程度上存在着环保法规“软约束”、环保领域“软执法”、环保目标“软要求”等现象。这既有部分领域、操作环节法规缺失的问题，又有执法难、法不责众的问题。要把环保法规优先列入地方立法规划，抓紧修订《江苏省环境保护条例》，制定海洋环境保护、饮用水源地保护、生态功能保护区管理等法规，认真实施《江苏省太湖流域水污染防治条例》。要强化环保执法主体的地位和责任，加大执法的威慑力，依法从严从重从快打击环保违法行为，切实改变“违法成本低、守法成本高”的现象。
2、在编制发展规划时，优先编制环保规划。环保规划是经济社会发展的基础性、约束性、指导性规划。虽然我省在工业污染防治、流域治理、环境综合整治等方面有了一些意见和办法，并做了大量有成效的工作，但一直缺乏省域层面的环保宏观战略规划，环保工作各管一块、各自为政，极大地影响了环境保护的效率和成效。要加紧着手研究制定江苏省环境保护总体规划，同时根据不同区域的环境容量，科学编制优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的功能区规划，实现环保规划的全覆盖。环保规划一经确定，任何地区、任何单位、任何个人都必须自觉严格地遵循和服从，坚决守住环保“红线”，切实维护规划权威，真正做到依规得发展、违规受惩罚。
3、在作出发展决策时，优先考虑环境影响。决策失误是最大的失误，在进行发展决策时对生态环境考量不足、重视不够，往往会埋下环境问题的“祸根”。要把最严格的环境保护、最严格的土地管理这“两个最严格”和产业发展、环保标准这“两个更高水平”，始终一贯地作为江苏发展的大政策，切实加强环境与发展的综合决策，在城市规划、资源开发、结构调整、开发区建设等重大决策过程中，优先考虑生态环境的承载能力，充分估价对环境产生的影响，力争不欠新帐，逐步偿还旧帐。要健全完善专家咨询、公众参与决策的制度，维护区域环评的独立性、科学性和权威性，实行依法决策、科学决策、民主决策。苏南地区要坚持以“环境优化经济增长”，加紧优化产业结构和疏散产业布局，不断提升环境保护与生态建设水平，争取环境曲线拐点早日到来。苏中苏北地区要坚持加快经济发展和保护生态环境“两手都要硬”，特别是在招商引资中决不能降低环保门槛，在承接产业转移中决不能接受污染转移。
4、在调整经济结构时，优先发展清洁产业。转变经济发展方式，调整产业结构，构建环境友好型产业体系，是保护环境的治本之策。过去在调整经济结构时更多考虑的是产业自身的演进趋势和带来的经济效益，现在需要把产业发展与生态环境更好地统筹起来，综合考虑江苏的产业基础和环境状况，科学考量环境成本和环境代价，确立符合省情特点的、适应现代化需要的产业政策和发展导向，把清洁产业作为产业发展的优先选择。要按照新型工业化的要求，大力发展高技术、高效益、低污染、低能耗的“两高两低”先进产业，加速发展占用资源少、环境污染少、附加值高的高技术产业和现代服务业。要加快发展循环经济，加大清洁生产推行力度，对超标排污和排污总量偏高的企业实行强制性清洁生产审核。随着污染治理和环境保护力度的加大，一些环境污染重的企业要关闭，一批环保技术水平低的企业要改造，这当中都蕴含着环保产业发展的重大机遇。要大力发展环保装备制造业和环境服务业，使环保产业成为江苏新兴的支柱产业。
5、在利用有限资源时，优先节约环境资源。环境资源在江苏弥足珍贵，必须节约集约使用、有序有偿使用、依法依规使用，使有限的环境资源发挥最大的经济效益、社会效益和生态效益。节约环境资源要综合运用法律、行政、经济等手段多管齐下，但最现实、最有效的途径是加快形成有利于环境资源节约的市场机制。要根据环境资源的稀缺程度、供求状况和治污成本，健全完善环境价格体系，强化“排污者付费、治污者赚钱”的利益机制，建立环境资源的限额分配利用、有偿转让和区域生态补偿机制，强化全社会保护环境、治理污染的内生动力。
6、在新上投资项目时，优先进行环保评估。选择项目只重视经济利益而忽视生态效益，其结果必然是得不偿失。要切实加强新上项目的环保评估工作，把环保评估作为审批、核准新上项目的前置条件。建立项目环评委员会，对新上投资项目进行科学客观的环境影响和环境风险评估，对照环保“红线”和产业门槛，凡是不符合环保法律法规和技术标准的，一律不得审批或核准立项，不得批准用地，不得给予贷款。要根据不同地区的自然禀赋和环境容量，制定相应的环境准入标准。优化开发地区新上项目要以高代低、以优代劣，实现增产减污；重点开发地区要控制总量、提高标准，实现增产不增污；限制开发和禁止开发地区要严控污染项目进入，杜绝一切不符合规定的开发活动，消除历史遗留的环境欠帐、布局风险和结构性环境隐患。
7、在增加公共财政支出时，优先增加环保开支。环境是重要的公共产品，环保投入理应是公共财政优先支出的重点。虽然江苏全社会和财政性环保投入在全国都处于领先水平，但仍达不到改善环境所必须的投资需要，不少地方的环保投入“水分”较多，帐实不符，这个状况必须迅速改变。要逐年加大公共财政的环保投入力度，逐步扩大污染防治、环境基础设施建设、发展循环经济、生态环保技术创新和成果转化、区域环境污染监控和事故预警系统项目建设等专项资金规模，确保财政对环保支出的增幅高于经济增长速度，确保环保资金足额拨付到位，确保到“十一五”期末全省一般预算支出中环保支出比2005年增长1.5倍以上，全社会环保投入占GDP的比例达到3%以上，太湖流域各市、县新增财力的10-20%专项用于太湖水污染治理。要在发挥政府环保投入主体作用的同时，鼓励和促进全社会增加环保投入，形成多元化的环保投入机制。社会资本参与投资经营环保基础设施，地方财政要给予相应资金支持或贷款贴息，对治污投资要按照略高于社会平均投资回报率核定价格和收费标准。
8、在建设公共设施时，优先安排环保设施。当前在我省公共设施建设中，重城建、重交通、轻环保的现象还比较普遍，环保设施远不能适应保护环境和治理污染的需求。要进一步加大环保设施建设力度，重点环保工程立项要快于其他工程，投入要先于其他工程，政策要优于其他工程。重点要加大污水、垃圾、废气等处理设施的建设投入，所有县城生活污水和垃圾都要集中处理，所有园区都要配套建设污水处理厂，所有电厂都要上脱硫设备。新建扩建的新城区、新市区、各级各类开发区，必须严格执行“同步规划、同步建设、同步使用”的规定，加强环保基础设施建设，努力争创生态环保示范区。
9、在进行技术改造时，优先采用环保型技术。环境保护离不开先进科学技术的支撑。要充分发挥科技对环保的先导作用，立足江苏的科教人才优势，加快建立环保科技自主创新体系，开展环保关键技术、共性技术的研究开发和科技攻关，重点突破环境保护、资源节约、循环经济等方面的技术瓶颈。当前，尤其要突出节能减排和水污染治理这两个重点领域，加大先进适用技术的开发和运用力度。围绕冶金、电力、石化、建材、纺织等重点行业的节能减排，加快开发高效清洁燃烧、高效机电节能、工业余热利用、工业废水处理等先进实用技术，确保完成节能减排的硬指标。积极开展水体富营养化形成、消除机理及蓝藻治理等研究，推进饮用水深度处理和应急达标处理工艺等应用技术攻关，实施湖泊水体生态修复等科技示范工程。
10、在考核发展政绩时，优先考核环保指标。环境质量指数是江苏省全面小康综合指标体系的重要内容，各级党政主要领导是环境保护的第一责任人。考核干部发展实绩，要将富民指标和环保指标一起加以优先考核。要完善政绩考核制度，提高环保指标权重，加大对节能减排、生态环境质量、循环经济发展、环保工作组织领导、环保执法成效的考核力度。在地区发展的各类评先创优中，实行环保“一票否决”。建立领导干部环境保护激励和问责机制，把环保成效作为干部任用的重要依据，对因工作失职、渎职导致辖区重大环境污染和生态破坏事故的给予党纪、政纪处分，对违反环保法规的依法追究责任，对干部调离的要进行环保离任审计。抓紧研究和理顺水务、环保行政管理体制，加强基层基础建设，落实水务、环保部门的监督责任，加强对履职情况的考核，营造有利的执法环境。
六、实施环保优先“十大工程”
“坐而论”莫如“起而行”，环保优先，重在建设。江苏要在统一规划的基础上，围绕突出的环境问题，集中力量推进环保优先“十大工程”。
1、重点湖泊治理工程。江苏共有湖泊137个，全国五大淡水湖江苏有其二。加强太湖、洪泽湖等重点湖泊的治理和保护，重现山青水秀的自然风貌，这是江苏生态环境建设带有标志性的工程。要严格实行总量控制和达标排放双重控制，对水质严重恶化的入湖河流实施严格的控源截流。加紧实施调水引流的水利工程，缩短湖泊换水周期，增加水体环境容量。主要入湖口要逐步配套建设节制闸，凡超标排污的一律关闸，倒逼沿湖企业治污减排。对湖内污染和淤积严重的区域组织生态清淤，实施必要的退耕退渔退养、还湖还草还林还湿地，建设生态保护屏障。科学试种扩种水生植物，推广清水养殖，促进湖体自净。
2、江河流域保护工程。大江大河是江苏发展的生命线。要强化流域水资源管理，全面实施入河排污总量控制，抓紧制定分流域水系、行政区域水功能区的限制排污总量方案。加快清水通道建设，加强京杭大运河、泰州引江河、泰东河、通榆河、淮沭河、望虞河等主要输水河道的环境整治，确保南水北调和省内重要输水河道水质安全。突出抓好重点河流的保护工作，在沿江开发中，同步推进生态长廊、清水走廊建设，到2010年长江干流水质继续保持地表水Ⅱ类水质标准，饮用水源地水质全部达到国家规定的标准，岸边污染带发展趋势得到全面控制；抓紧淮河流域水污染防治，着力协调解决上下游污染问题，搞好新沂河等水域的综合整治，到今年底淮河流域水质进一步好转，南水北调东线工程水质全部达到地表水Ⅲ类水质标准；加大京杭运河苏南段污染整治力度。
3、沿海生态修复工程。把加强环境保护贯穿于沿海开发的整个过程和各个环节，积极推进碧海行动计划，到2010年使近岸海域环境质量得到初步改善。综合整治陆源污染，有效控制船舶、港口污染，严控污染物排放入海总量。开展大规模的沿海生态建设，努力扩大沿海生态防护林带，严格保护沿海基本农田和滨海湿地，加快建立2850平方公里的海洋生态缓冲区和300平方公里的环境污染隔离带。坚决保护好海洋原生态、滨海湿地生态、自然历史遗迹和海岛等特别保护区和自然保护区。严格控制海洋过度养殖和过度捕捞，逐步恢复海洋生物多样性。沿海生态建设要实行陆海联动，切实改变“环保不下海、海洋不上岸”的条线分割局面。
4、工业点源污染整治工程。工业点源污染暴发性强、危害大，是铁腕治污的重点，高污染行业的整治又是重中之重。要提高工业项目的环保准入门槛，禁批污染超标的各类项目，严控化工、冶金、纺织、印染、制浆造纸、制革、酿造等行业新建项目。严格污染排放标准，强制淘汰污染严重的企业和项目，2008年底前关停2843家落后“小化工”，完成“十一五”期间淘汰落后炼铁炼钢和水泥产能的任务，妥善做好关停企业从业人员的安置工作。对未完成淘汰落后产能任务的地区，严格控制国家和省安排投资的项目，实行项目“区域限批”。抓好电厂二氧化硫治理，所有燃煤电厂最迟在明年上半年完成脱硫改造，新（扩）建燃煤电厂必须同时建设脱硫设施，全面实行在线监控。
5、农村面源污染治理工程。引导和推动农民转变生产生活方式，从根本上治理农村面源污染。一是全面开展农村环境综合整治。继续抓好农村“六清六建”，积极建设简易可行、适度集中的农村生活污水和粪便处理设施，推广农村生活垃圾“组保洁、村收集、镇转运、县处置”的模式，逐步实行集中处理。加快推行秸秆还田、气化、发电等综合利用技术，制止秸秆焚烧。二是有效控制农药、化肥使用量。大力发展生态农业、有机农业，全面实施土壤“体检”，推广测土配方施肥和生物防治技术，到2010年全省农药、氮肥使用量要在现有基础上分别削减15%和10%。三是积极推行畜禽养殖业清洁生产。畜禽养殖厂的选址布局，必须符合环境保护要求，需特殊保护的区域，要划定畜禽禁养区。支持畜禽养殖场应用雨污分流、农牧结合、沼气发酵等综合治理技术，对畜禽粪便进行无害化处理和减量化控制，到2010年畜禽粪便综合利用率要达到90%以上。
6、城市环境洁净工程。把城市环境综合整治摆在重要而紧迫的位置。加快提高城市生活污水处理能力，限期健全污水处理设施和污水收集管网，新建污水处理厂和老厂工艺改造都要达到脱氮除磷要求，到2010年城市污水处理率达到85%、县城达到70%。综合治理城市内河，实行截污通水清淤，到2010年全省城市主要河道基本消除黑臭，实现水清、河洁、岸绿，恢复生态和景观功能。要加快提高城市生活垃圾无害化处理能力，推行城市生活垃圾分类回收，鼓励发展垃圾焚烧发电，到2010年全省城市垃圾无害化处理率达到80%以上。要加快提高城市大气污染治理能力，加强施工现场渣土管理，限期淘汰尾气污染严重的车辆，到2010年全省城市空气环境质量要达到国家规定标准。
7、植树造林增绿工程。把“绿色江苏”作为最大的生态建设工程，用积极的办法吸收污染、净化环境、改善生态。加快实施绿色江苏林业行动，积极推进沿江、沿海、沿河、沿湖生态林网、经济林网建设，加快“三荒”（荒山、荒地和荒滩）、“四沿”（沿水、沿路、沿城和沿厂）造林绿化步伐，重点抓好污染企业绿化、城乡结合部绿化、村庄绿化和太湖流域林业生态工程建设，确保每年完成150万亩造林和森林覆盖率增长1个百分点的任务，到2010年全省森林覆盖率要达到20%。因地制宜建设绿色城市，做到实用性、观赏性和生态性相统一。农村绿化要兼顾生态效益和经济效益，在美化环境的同时促进农民增收。
8、居民饮用水安全工程。本着对人民群众高度负责的态度，重视加强饮用水安全保障工作，确保饮用水的水源、制水、输水和区域这“四个安全”。要强化饮用水源地保护和管理，科学划定和调整饮用水源保护区，坚决控制有机毒物等污染物排放。加紧规划建设城乡备用水源和应急水源，到2010年省辖市都要具备两个以上饮用水源地，县（市）都要有应急水源方案，做到保供不停水。推进区域供水联网，所有城市要在2009年前完成备用水源或供水管网互联互通，饮用水源水质符合国家标准；到2020年，对城镇居民实现全覆盖优质供水。更加重视农村饮用水安全，逐步停用供水量小、水质安全得不到保障的水源，扩大农村区域供水覆盖面。加强城乡供水基础设施建设，推进净水厂深度处理，全面执行国家新的《生活饮用水卫生标准》，保证正常时供优质水、应急情况下供达标水。
9、山体保护复绿工程。山体资源是江苏十分宝贵的自然遗产，必须倍加爱护、倍加珍惜。要采取最严厉的措施，在全省范围内坚决依法禁止开山采石，加快关闭禁采区内的400多家矿山企业，严格限制新上水泥厂建设项目。加大破损山体的生态修复力度，对城市规划区、风景名胜区、高速公路、国道、省道等交通沿线的破损山体，必须在限期内完成整治修复任务。积极实施荒山荒坡治理，丘陵山区25度以上坡耕地都要实施退耕还林，营造生态林，发展经济林和观赏草皮，彻底消灭裸露山体，给子孙后代留下一片青山绿荫。
10、工矿废弃地恢复工程。严格执行矿产开发的生态环境补偿制度，加大废弃矿山整治力度，推进矿山开发与环境恢复同步化，到2010年基本完成苏南矿山环境治理，其他地区受破坏矿山生态环境治理率要达到50%以上。加快城市工业废弃地的生态环境治理，针对不同特点和环境基础进行生态重建，因地制宜建设主题公园、森林公园，实现生态和经济价值的再造。
七、彻底治理太湖
今年5月底太湖局部蓝藻提前暴发，导致无锡市区供水危机，给居民正常生活带来了很大困难，在国内外造成了不良影响。深刻反思这次危机的经验教训，全面展开太湖水环境整治攻坚战，对于我们更好地落实环保优先方针、推动江苏又好又快发展，可提供有益的借鉴和启示。
1、太湖蓝藻事件暴露出的问题。一是太湖流域现有的经济增长、城乡建设和人口发展方式已严重超出太湖水环境总承载能力，太湖水生态进入危机状态。二是在水资源、水环境、水生态、水灾害四大问题中，水污染已成为对现阶段经济社会发展影响与制约最突出的全局性问题。如果水污染得不到有效控制，无论在提高供水能力、减少水旱灾害方面取得多大成绩，都会被水污染加剧造成的巨大损失所湮没。三是面对新情况，我国治水模式必须作重大转型。由于历史积累下来的治水模式，水资源和水环境管理条块分割，经济发展和水环境保护责任与利益分离，流域管理与区域行政管理缺少协调，无法统筹跨部门、跨地区、影响多个利益主体的涉水冲突。这次太湖蓝藻危机，表面上是环境危机，实质上是治理危机。
2、必须彻底治理太湖。从根本上治理太湖，是江苏实现科学发展的重大决策。一是因为太湖蓝藻危机对江苏全面小康建设进程产生了严重干扰，对江苏率先科学和谐发展造成了严重负面影响。二是因为太湖水环境保护和治理已成为全省环境保护和生态建设的“短板”，在全省环保优先进程中已出现“箍桶漏出”效应。三是国务院领导明确提出治理太湖“十条要求”，并明确治理太湖的主要责任在地方，对此江苏要率先落实。“彻底治太”是我们绕不过去的坎，早治比晚治好，彻底治比治标不治本好。
3、铁腕治污。“彻底治太”，本是治污，标是治水。治污要用铁腕，这是温总理、曾副总理的要求。一是实行最严格的水排放标准。二是实现污水处理全覆盖。三是点源排放超标，污染企业停产。四是面源排放超标，污水一律隔离。五是提高排污成本和治污收益，形成“污染者吃亏、治污者得益”的环保市场机制。六是制定最严格的水环境保护法规。
4、科学治水。对太湖蓝藻要标本兼治，现在污水已经成灾，不能等着治污让灾把人憋死。要兴利避害，治水抗污。一是活水引流。事实证明这是太湖抗藻最有力的手段，“流水不腐，户枢不蠹”，这是古之常理。活水要做活水工程。二是清淤捞藻。组织专业队伍捞藻防腐，减少湖污存量。三是退渔还湖。减少渔业养殖内源污染，提高湖水库容。四是发展生物净水。种植水浮莲、藕等水生植物，形成“生物水处理厂”，提高太湖自净能力。五是建设环湖生态隔离区。六是对太湖流域水污染、水环境、水生态实行最严格监测。
5、从“局部控制”（control）转向“综合良治”（good governance）。一是全面转变经济发展方式、城乡建设方式和人口发展方式。实行低污染高效益清洁发展，产业、人口与环境承载力相适应的可持续发展，物质文明与生态文明良性互动的协调发展。二是及时转变政府职能。在苏南，水利重点由保水量到保水质转变，环保重点由控污染强度到控污染总量转变，市政水务重点由保供水能力到保水质安全转变。三是把水污染治理由政府环保、水利部门的行动扩展成各级政府主导，法规政策规范，职能部门合作，全社会协同，全体人民参与的综合治理行动。包括太湖流域严禁生产、销售、使用含磷洗涤剂。四是建立以市场为导向的长效机制。重点健全完善水资源、水环境有偿占用机制，实行水污染生态补偿机制。
6、治理太湖前景。“彻底治太”分三步走：一是应急治理控制生态灾害。目前已初步见效，通过近3个月的努力，太湖富营养化程度有所降低，蓝藻的基数和大面积暴发的机率都有所下降。二是2010年左右湖泊治理要明显见效。调整产业、铁腕治污、工程治水、生态净水要取得明显成效。消除太湖蓝藻年年大暴发现象，太湖水生态发生明显变化。三是到2020年，恢复太湖地区山青水秀的自然风貌，形成流域生态良性循环、人与自然和谐相处的宜居环境，还江南人民一颗“美丽的明珠”。
环境保护，功在当代，利在千秋。让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，在落实环保优先上探索新经验、走出新路子，以优异成绩迎接党的十七大胜利召开。
责任编辑：杭邦华