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摘 要： 上海市的人口综合调控主要是建立在居住证积分制基础上的一系列调控。居住证积分制既是流动人口服务管理制度，也是引导流动人口家庭去留上海的重要调控手段，对流动人口家庭的影响最大。一方面，居住证积分制建立起了对流动人口的“梯度赋权、权责对等”公共服务供给制度，另一方面，又建立起了对大多数流动人口的综合治理制度。因此，本文拟在本人2013年所做的《上海市流动人口家庭对社区公共服务的需求及满意度调查》及30户流动人口家庭个案访谈的基础上，深入分析居住证积分制调控对上海市流动人口家庭社会服务需求的影响，并提出构建流动人口家庭社会服务体系的对策思路。
关键词： 居住证积分制； 流动人口家庭；社会服务体系
党的十八届五中全会强调加快提高户籍人口城镇化率，本质是实现农村人口从“农民”到“市民”的彻底转变。《国家新型城镇化报告2015》显示，2015年我国城镇化率已达56.1%，其中包括2.5亿以农民工为主体的外来常住人口，他们当中70%以上流向地市级以上，而流向小城镇的不到10%。上海是流动人口流入比较多的特大型城市之一，2015年城镇化率达到87.6%，为全国最高。上海市流动人口家庭的社会服务{1}状况如何呢？
流动人口家庭的社会服务需求是政府提供社会服务的逻辑起点和依据，是做好流动人口服务工作的前提和基础，也是政府提高流动人口家庭社会服务有效性的重要依据。近年来上海市流动人口家庭的社会服务需求受到人口调控的重要影响。因此，本文拟在2013年开展的《上海市流动人口家庭对社区公共服务的需求及满意度调查》调查结果及30户流动人口家庭个案访谈的基础上，深入分析居住证积分制调控对上海流动人口家庭社会服务需求的影响，提出构建流动人口家庭社会服务体系的对策思路。
一、居住证积分制调控对流动人口家庭社会服务需求的影响
2013年问卷調查结果显示，流动人口家庭社会服务的总体享有率不高，且分布领域不均衡，教育、医疗卫生及计生服务享有率相对较高，就业、养老、文化等服务享用率较低。流动人口家庭对教育，尤其是医疗卫生服务有着较高的满意度，综合满意度均超过50%；而对于就业、计生、文化等服务则次之。在社会服务领域存在缺乏公共管理理念的指导、流动人口管理体制不顺、流动人口管理法律法规不健全、资源供给与需求不平衡等问题。②这些都是认识流动人口家庭社会服务现状的重要基础。同时，流动人口家庭的社会服务需求受到上海市人口综合调控的重要影响。
上海市的人口综合调控主要是建立在居住证积分制基础上的一系列调控，还包括产业调控、城市规划和功能定位调控等。其中，居住证积分制既是流动人口服务管理制度，也是引导流动人口家庭去留上海的重要调控手段，对流动人口家庭的影响最大。一方面，居住证积分制建立起了对流动人口的“梯度赋权、权责对等”公共服务供给制度；另一方面，又建立起了对大多数流动人口的综合治理制度。
（一）居住证积分制调控使得流动人口内部形成制度化的不平等
居住证积分制是户籍制度改革的重要组成部分，旨在逐渐消除户籍制度本身所附着的福利，将社会服务更多地延伸到流动人口群体，确切地说是延伸到符合“两个合法稳定”的、为上海市做出贡献的流动人口家庭，保障他们的权力和权益。但不可否认的是，该制度目前还停留在“小幅增量改革阶段，受‘要人手不要人口’的传统思维的影响，分人群赋予市民待遇，反而在外来常住人口内部形成了新的不公平”。③即除了经济上的自然分化，在上海流动人口家庭内部还通过居住证积分制形成了制度层面的分化，这必然影响到他们的心态。比如访谈者7冯某一家和访谈者9何某一家，形成鲜明的对比。
冯某，女性，40岁，小学文化。2008年左右她便与丈夫从山东临沂来到上海做生意，直到现在。他们有两个孩子：大儿子14岁，小儿子5岁。冯某的公公、婆婆也时常从老家过来与他们居住一段时间。冯某和丈夫属于灵活就业，之前他们一直在闵行区居住和做水果生意，后房价上涨，他们就选择在长宁区租下一个小门面房，继续做水果生意，但仍旧与别人合租在闵行区的一套十几平方米的小房子里，月租金1000元。他们本来一直办着居住证，大儿子也一直在上海上学。但上海实行人口调控新政策之后，他们没有关注太多，也没能及时签注居住证。大儿子上三年级的时候，老师提醒他们准备孩子继续上学所需的材料：连续办理居住证满三年，灵活就业证满2年。他们这才开始去办理，结果差了2、3个月没有续接上，孩子们不能在上海上幼儿园和继续读书，只好送回农村老家上学，由爷爷奶奶照看。如今，冯某一家既办不了居住证，也不想办居住证了。冯某说，他们从未想过在上海买房，及在上海养老，仅仅把这里看作是挣钱的地方。老家因为穷，没有什么就业机会，所以在上海能待一天就待一天，只要能赚上钱。他们在农村有自己的房子，以后打算回老家养老。至于孩子，他们希望孩子以后能够通过考学到上海发展，因为上海是个好地方。他们在这里快10年了，已经适应上海了。当然，他们认为主要是自己能吃苦，为了给孩子挣钱，什么都能适应。
冯某和丈夫属于灵活就业者，不能完全算是稳定就业，而且他们与其他家庭合租一套10多平方米的小房子，没有合法租赁的证明，不属于合法稳定居住，所以不能获得有效的居住证，也不能够享受相应的公共服务。居住证积分制使得冯某一家形成了农村“留守家庭”和城市“丁克家庭”，爷爷和奶奶为了孩子上学选择带着两个孩子在农村生活，冯某夫妻俩为了挣钱养家选择在上海打拼，他们只能靠手机交流情感。尽管冯某很无奈，但也能坦然面对，因为和她同样遭遇的流动人口家庭太多了。她把永久生活在上海的希望寄托在孩子身上，希望他们日后可以通过考上大学重回上海，而自己现在吃苦就是在为他们创造条件。虽然夫妻俩已经在上海生活了近10年，但他们还是毅然选择不再争取办理居住证，因为办证的意义已不复存在，孩子们已经回农村接受教育了，他们夫妻俩也不指望日后上海市政府给他们提供任何服务，也基本上不跟政府打交道，仅仅把上海看作是挣钱的地方，完全是一个过客的心态。再来看何某一家。 何某，女性，30岁，高中学历。她21岁从湖南来到上海工作，至今已近10年。何某在长宁区一家服务公司工作，月收入不稳定，从6000-10000多元不等。其丈夫来自安徽，高中学历，在上海一家中原地产公司工作，收入较为稳定，月薪1万元左右。他们的孩子2岁多，由爷爷奶奶来上海帮着照看。爷爷奶奶都比较年轻，只有50多岁。何某夫妻俩在父母的资助下，于2011年在闵行区购买了新房，每月还贷4000多元。就两人的收入而言，这点还贷不在话下。何某自工作以来，公司就连续替其缴纳社保，本人也连续签注居住证，现在已经持有长期居住证，但还没有积分。何某说，目前上海的人口调控政策对自己家庭的影响不大，即使孩子以后上幼儿园，也完全符合条件。而且夫妻俩都办理社保，看病非常方便，可以享受大部分免费的医疗服务。只有孩子看病是属于自费，但截至目前，孩子只去过一次医院。而且在何某怀孕生孩子的整个过程，都享受了上海市提供的一些计生服务，如优生优育的咨询、教育服务、休产假，等等。至于未来，何某说，既然他们一家已经在上海买了房子，而且习惯了上海的生活，就打算长久地在上海定居。她在上海已交了一些朋友，有自己的社交圈。她最大的愿望，就是获得上海市户口，在身份上真正成为上海人。
尽管何某夫妻俩年轻，学历也不是很高，但是在父母的帮助下已在上海购房，开始稳定居住；同时，两人所在的单位待遇不错，按时给他们交“金”，两人工作也比较稳定；最主要的是，两人都有着定居上海、积极融入的心态，很早就着手办理居住证，如今已获得长期居住证，同时也享受了居住证所赋予的相应的公共服务，如教育、计生等，同时还有自己的社交圈子，基本上同上海人一样了。何某对自己的现状比较满意，打算长久在上海定居，也认为自己跟上海人几乎没有什么区别，唯一的遗憾是没有获得上海市户口，没有在身份上完完全全地成为上海人，她也因此在为之奋斗。根据上海市居住证的相关规定，居住證领取7年后可以申报上海户籍，何某的愿望完全可以实现。
由上可以看出，冯某和何某虽然都是外地来沪人员，已在上海工作了近10年，但两者年龄相差十岁，从事的职业不同，收入不同，居住的形式不同，因此，受居住证积分制的影响也有很大的差异。冯某一家属于居住证积分制政策辐射不到的流动人口家庭，政府对他们更多的是一种综合治理，如合法居住的管理和合法就业的管理，何某一家属于政策范围之内的流动人口家庭，更多的是享受上海市政府提供的公共服务，两者由此形成了制度化的分层，社会服务供给出现两极分化。这也影响到他们的心态发生变化，冯某一家更像是上海市的过客，有的是“漂泊异乡客”的感慨，只是为了生计勉为其难地留在这里，饱受家庭成员分离的相思之苦，对于上海的一切都不关心，每天重复着“两点一线”的单调生活。而何某一家已融入上海这座城市，“此心安处是吾乡”，并且正通过家庭的努力实现真正意义上的身份转变。
（二）居住证积分制调控影响了流动人口家庭的社会服务需求
1.流动人口家庭社会服务需求分化
居住证积分制调控对流动人口家庭的影响不仅仅体现在使得他们在制度层面出现了分化和分层，还体现在对分化了的流动人口家庭的社会服务需求也产生了很大影响。居住证积分制政策覆盖不到的流动人口家庭，基本上都属于被调控对象，他们占流动人口的大多数。家庭里的“两头人员”受到影响，回到原居住地，因而在上海市的家庭规模缩小，基本上呈现“夫妻家庭”或者少量的“单人家庭”等“不完整的家庭”结构形式，他们仍顽强地在上海生活。他们原有的家庭社会服务需求受阻，因此不再对上海市政府有任何服务需求，处于沉默的状态，当然也不希望政府来找自己的事。因为有就业机会，因为有市场需求，所以他们还可以立足，但绝不扎根，也拒绝融合。
而对于符合居住证积分制的少数流动人口家庭而言，无异于找到了通向上海的大道。只要根据居住证积分制的条件，遵纪守法，逐渐积分，就可以获得相应的社会服务和待遇。居住证积分制是留在上海的希望，是户籍制度在当前还无法废除情况下的又一制度上的创新和突破。符合政策的流动人口家庭可以安然地选择在上海长久定居，同时会把自己的家人，包括老人、孩子、亲戚等，都接到上海来。有实证研究表明，上海的产业调控在带来产业高端化和劳动力素质全面提升的同时，也带来了高素质劳动力的带眷效应及对低端服务业的强烈需求。④这些流动人口家庭的社会服务需求会从自身的社会保障逐渐延伸到孩子和老人，从孩子的教育、医疗服务需求逐渐延伸到老人的养老、医疗服务需求，甚至在全面二孩政策实施后，可能会有生育二孩过程中的一些服务需求，等等。由此可见，流动人口家庭的社会服务需求在居住证积分制调控之下会发生分化：趋于萎缩和趋于扩大并行。
2.部分流动人口家庭社会服务需求萎缩导致政府管理难度加大
因为没有了服务需求，也就没有了需求表达的愿望和动力，大部分流动人口家庭不再配合政府的行动，如去办理居住证或者其他证件，而是以打工挣钱为唯一目的，我行我素。自人口调控以来，上海未办证的外来人口大幅度增加，人口流动性增强，社会治安形势更加严峻。2013年上海市实有人口数据库中，外来常住人口共计有1097.72万，其中未办证人数为512.72万，占总外来常住人口总数的46%；2014年上海市外来常住人口有1023万，其中未办证人数为539.5万，占外来常住人口总数的52.7%；2015年上海市外来常住人口有988.73万，其中未办证人数为604万，占外来常住人口总数的61%。且现在办理《临时居住证》门槛提高，基本上与办理《居住证》同等条件（除了不需要缴纳社会保险），必须要满足“两个合法稳定”。因此，持有临时居住证的外来人口也以每年100万人的速度在递减：2013年是496万人，2014年是376.8万，2015年是268万。⑤居住证对于社会服务需求萎缩的流动人口家庭并不重要，他们不去登记，为了降低生活成本，他们还违法居住、违章搭建、违规经营，甚至跟政府玩“猫捉老鼠”的游戏，政府对他们也毫无办法，无法进行管理。“以证控人”效果有限。 “以证控人”难，“以业控人”同样也难。2014年在1023万外来常住人口中，参保人员为417万，灵活就业登记人员为4.7万。也就是说，单位就业和灵活就业人数合在一起是422万，那么剩下的600万人在做什么呢？他们处在政府管理的盲区。当前，公共服务作为社会管理的方式和手段失去了意义。本人访谈的很多流动人口家庭都是在孩子在上海接受教育的希望落空之后，不再继续办理居住证，也不再配合上海市政府的各项治理行动。可见，对于流动人口家庭来说，政府满足他们的服务需求，他们就会配合政府去做事。现在，流动人口家庭的社会服务需求逐渐萎缩，政府管理工作也就失去了抓手，管理难度加大。
此外，由于居住证积分制倾向于偏好“人脑”而排斥“人手”，使得上海某些公共服务领域出现“招工难”。在上海经济结构转型还未完成，还没有产生足够的高收入就业机会来容纳“人脑”时，“人手”是任何经济发展阶段都不可或缺的。⑥人口调控政策下劳动力资源供需失衡，不利于劳动力市场的发展。上海的低端劳动力用工成本上升，部分行业企业出现招工难，外来用工流动性进一步加剧。这进一步增加了企业招聘的成本，也提升了政府管理服务的成本。一些典型的行业，如家政服务行业，用工缺口达到30%；老人护理行业的缺口达到70%左右；餐饮行业常年缺工，缺口在20%。而且餐饮业流动率非常高，频繁的流动造成了管理上的盲区。
3.流动人口家庭社会融入度低，与全国城镇化方向不符
加强城乡基本公共服务均等化建设是农民工市民化的关键，⑦以限制人口为核心的人口综合调控和以市民化与社会融合为导向的城镇化过程是相互矛盾的，成为影响人口城镇化的反方向政策，流动人口融入城市的因素不仅包括流动人口进入城市的时间，也在于制度性因素对于流动人口权益的保障和利益供给，⑧及社会服务的使用。⑨国家计生委2009年对成都、太原、北京、上海、深圳五城市的流动人口监测调查显示：社会融合水平最高的是成都，其次是太原、北京，再往后是深圳、上海。上海流动人口社会融入感低的主要原因之一是公共服务门槛较高，流动人口较难享受。
有序融入是当前上海市流动人口服务管理的目标之一，也是上海貫彻国家城镇化战略、实现农民市民化的一个重要组成部分。但从现实来看，流动人口还处于 “流动但不定居”、“定居但不融合”的状态。这其中就有流动人口自身的原因，比如自身素质及其社会适应能力、对城市文化价值观的认同与否，但更主要的是来自于流入地城市的原因，比如市民对他们的态度或者流入地政府对他们的服务管理制度、政策等。由于地域文化的差异、语言方面的障碍、工作节奏和生活成本的压力等，白领流动人口群体普遍存在焦虑，身份认同障碍，处于既非外乡人、也非本地人的夹心层境地，出现身份错位或失调。且上海的住房问题也极大地影响着白领新移民的生活质量和幸福感以及城市居留意愿的选择。有学者根据上海大学2011年开展的“上海市新白领调查”数据，依据主客观身份建构完成程度对白领新移民进行类别划分，认为他们已经分化为三种类型：根植型白领新移民、边缘型白领新移民和漂泊型白领新移民。⑩根据本人对30户流动人口家庭的访谈，处于边缘和漂泊型的流动人口家庭较多。也就是说，除了制度上造成的移民“失根”，后者还可能会面临群体身份认同错位问题，这些都会影响他们的社会认同感和城市归属感，使其沦为“都市的他者”。
以居住证积分制为基础的人口调控，以权责对等、梯度赋权的原则将流动人口家庭从制度上分为不平等的两个群体，其中规模较小的流动人口家庭群体的社会服务需求趋于扩散，而规模较大的流动人口家庭群体的社会服务需求趋于萎缩。从公民社会权利的角度来讲，这也是一次流动人口家庭群体内部社会权利分化的过程，有可能导致今后人口综合治理的难度加大。
二、构建流动人口家庭的社会服务体系
社会服务与管理水平是衡量执政党执政能力的重要标志，{11}社会服务是提升国家治理能力的重要方面。{12}2016年1月1日我国在国家层面上正式颁布实施《居住证暂行条例》，在户籍制度改革上迈出了重要的一步，全国有20多座城市都开始探索居住证制度。在这种新形势下，特大城市如何对待流动人口家庭的社会服务需求呢？此次户籍制度改革的重点在特大城市，作为特大型城市的代表上海，属于较早探索居住证积分制的城市，如何在原有的居住证积分制基础上加以完善，使之既符合建设包容性国际大都市的要求，又符合全国城镇化发展的方向，同时，还能体现上海的治理水平和治理能力，彰显公平公正的原则。本文拟提出构建多层次的流动人口家庭社会服务体系，具体包括：
（一）要从民生的视野检视和重视流动人口家庭的社会服务需求
国务院发展研究中心社会发展研究部副部长贡森认为，我国农业劳动力继续转移面临特殊困难，着力帮助农民工实现社会权利，是解决“民工荒”的较优选择。从根本上说，社会融入的中长期目标是社会融合，就是消除流动人口与当地户籍人口的身份和社会权利的差距，实现各类人群社会权利的同等。但是，在近期社会融入主要是社会接纳和包容。只有这样，才能够促进农村人口逐步在城镇安居就业，有效改善他们的生活质量和生存环境，促进全体人民共享改革发展的成果，同时也能够为农业现代化和农村发展提供空间，为转变发展方式、破除二元结构、缩小城乡差距奠定基础。这就意味着：相关的政策制定者在构建和谐社会的背景下，应当在民生的视野下来认识、界定和处理流动人口问题，在制定政策时应充分重视和考虑流动人口的社会服务需求，解决好他们的生存和发展问题，逐步提高他们的社会保障水平，为他们编织一张社会“安全网”，扩大他们享受基本公共服务的范围，让他们能够“体面劳动”、“活得有尊严”。{13}
1.中央重视。在对待流动人口家庭的社会服务需求方面，中央及地方政府应该态度一致，既重视又各司其职、互相配合。特大城市的人口综合调控问题不是自身可以独立搞定的，必须在全国范围内同步、联动进行，因为区域发展不平衡才是导致人口往“北上广”流动的主要原因。“人口问题的本质是发展问题。长期看，解决城市人口问题，关键是要消除区域发展中的不平衡现象，实现区域均衡协调发展。”中国人民大学社会与人口发展学院的段成荣教授提出，未来必须转变传统控制思路，把调控人口规模的平台建立在全国范围内，促进公共资源在空间上的均衡分配，“只有大城市以外的广大地区也同步发展起来了，才能真正减轻人口持续增长的压力，实现人口有序流动。”{14}因此，中央政府的责任在于对全国人口流向上的规划引导，通过新型城镇化发展战略，促进城镇化和新农村建设协调推进，大中小城市和小城镇协调发展，改变人口过度集中在特大城市的分布格局；通过推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，推进城乡基本公共服务均等化来推进人口的均衡布局；在操作层面上通过建立中央财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，来提高人口流入地的积极性、推动促进流动人口的市民化、及城市融合。 2.地方政府重视。而在特大城市地方政府方面，则应该尽力而为、量力而行，以居住积分制为载体，正视流动人口家庭的社会服务需求，运用公共管理的理念，以一种新的服务型政府的形象展示在人们面前，更能贴近居民，获得居民的信赖。在对待流动人口家庭的社会服务中，坚持公平公正、以流动人口家庭为本，关注他们的服务需求，管理与服务并举，寓管理于服务之中。
重视流动人口家庭的服务需求，对他们实行人力资源管理，即通过培训教育提升流动人口素质。比如美国对进入本国的移民提供各种免费的培训教育服务，包括法制培训、语言培训等。上海对于进入本市的流动人口家庭也可以从培训教育入手，放低接受教育的门槛，提供各种职业技能、地方话、法制等的培训，并且将提供这种服务的功能下沉给社区学校、图书馆、社区文化活动中心等。通过这样一种培训教育，使得流动人口家庭可以获得与本市居民较为均等的发展机会，增强他们对城市社会的适应能力，真正成为未来上海的人力资源，为实现融合奠定基础。{15}
（二）推进流动人口家庭社会服务体系建设的制度安排
流动人口家庭社会服务体系建设需要具备多方面的条件，最主要的是要研究制度设计和安排，这是实现基本公共服务均等化的重要保障。制度既包括居住证积分制这样的宏观层面制度，也包括公共财政制度、就业、教育、医疗、社会保障等具体制度以及相关的法规，要实现不同层次制度之间、制度与基本公共服务均等化要求之间的协调和兼容。{16}
1.以新型户籍制度改革为契机，完善居住证积分制及其配套制度。对于持有长期居住证的流动人口家庭群体而言，他们主要是从事非体力劳动的白领，包括专业技术人员、办事员、商业服务业人员等，他们构成了移民群体的重要成分，是推动上海市实施人才开发战略和可持续发展的中坚力量，政府的目标是促进其社会融入，成为上海新市民。但是，这部分人群每年入沪的比例非常有限，门槛还是比较高的。在国家户籍制度改革的新趋势下，面对上海所面临的人才不足和各地人才竞争的形势，上海新型户籍制度改革的重点就是对上海居住证转户籍人口提出一个基本的政策设计框架。此次户籍新政规定了四条原则，具体包括：（1）不调控急需人才；（2）满足现代服务业和先进制造业发展需要；（3）重视教育背景，同时更要重视能力业绩；（4）强化准入，明晰预期。可见，这次新型户籍制度改革下的人口调控，更加注重从上海的实际出发，优化人口结构，而非单纯地控制数量；更加注重人的综合素质和知识能力，而非只看重“人脑”而忽视“人手”；更加注重上海的长远与未来发展，旨在建立包容性增长的新型城镇化机制。{17}如何将上述原则量化为可操作的指标，然后通过设置合理的积分指标体系，发挥居住积分在人口流入时的引导作用，达到上海人口总量调控和人口的结构优化，从而实现对这一部分流动人口群体制度化的服务管理，这是制度设计的重点。
与上述居住积分制度探索同步的还有促进社会融合制度，不仅仅要在制度层面上进行“植根”，解决这部分群体的户籍及福利待遇（如，加大住房制度改革、推动异地婚嫁的户籍安排、子女就学安排等），从而消除社会屏蔽制度带来的社会排斥；更主要地是促进其内在的身份转变和确认，“从内部条件、外部环境和政策建构等多个层级着手解决，重新塑造城市新移民身份，为其提供同化与融合的解决路径”，{18}真正做到城市认同和社会融入。
对持有临时居住证及无证件流动人口家庭群体，主要是完善以居住证制度为载体的流动人口服务的配套制度政策。首先，采用激励的手段吸引这部分流动人口家庭主动登记，完善人口登记制度。有学者提出，可采用以合法居住为前提的“普惠免费小额门诊、公交卡补贴”{19}或其他利益导向措施吸引他们主动实名登记。这类似于日本的“住民票”制度，信息登记与社会保障制度相关联，基本信息网络登记制度使得日本行政部门可以在网上查找任何一位居民的确切住址、电话、年龄等基本情况，从而保证了人口的有序流动，加强了行政当局与居民之间的关系，还增强了居民的归属意识。{20}这既是回归户籍制度的本意，也是做好流动人口服务管理的前提。其次，赋予他们享有“低门槛”的社会服务权利。持有临时居住证及无证件的流动人口家庭群体主要是一些从事体力劳动的蓝领群体，是被政府公共服务和社会保障政策边缘化的群体。但社会服务权利是流动人口的基本公民权利，社会服务需求的满足是流动人口城市认同和融合的重要因素，并影响着全国城镇化的进程和质量，因此，有必要建立底线思维，逐步提升流动人口家庭社会服务的可及性，扩大对他们的公共服务内容，以来沪工作年限、缴納社保等衡量稳定就业的指标为依据，赋予流动人口家庭“低门槛”的社会服务权利，最终实现流动人口的市民化待遇。“在信息登记的同时，也记录流入地赋予登记者的公共服务权利”，{21}从而完善以居住证积分制为主体的户籍制度，做到流动人口全覆盖。
2.建立中央对地方、市对区的流动人口财政转移支付制度。中央政府要担负起转移支付和规范责任，统筹跨省流动人口的服务管理经费，制订有关流动人口社会服务的专项法规。地方政府要承担起社会服务的具体职责，统筹省内的流动人口，将流动人口纳入本地实有人口，实行属地服务和管理，由市、区、乡镇分层次落实专项经费。{22}就上海市而言，应综合考虑和平衡区级差异以及流动人口的数量结构等，实行社会服务和基本设置按照实有人口配置。只有建立市对区的流动人口财政转移支付制度，才能达到城区之间的大致平衡，而财政支付的力度决定了社会服务能力的水平与质量。
3.需要在法律的基础上构筑整合性的社会服务体系。即将流动人口享有社会服务的权利上升到法律的层面，以此来规范政府各部门的服务行为，{23}保障流动人口家庭的权益和利益。
（三）从流动人口家庭社会服务需求出发，建立分类、多层次、多主体的社会服务供给模式
1.需求导向。在配置公共资源时，向流动人口最迫切的社会服务需求倾斜。这是衡量政府服务有效性的标准。所谓“民有所呼，我有所应”。在政府公共财力有限的情况下，要认真梳理流动人口家庭的服务需求，设计出社会服务的供给优先序：需求强烈、需求中等、需求不强，从而建立按需供给的“需求导向”的社会服务提供模式。{24}应以生存性的服务需求为核心来配置资源，同时要抓住流动人口最需要解决的服务需求，如医疗卫生、子女教育等，优先配置资源，提高配置效率。而对于流动人口需求并不十分迫切的养老、文化娱乐等服务，则可以有计划、有步骤地进行配置。将流动人口家庭的社会服务需求同正在实施的居住证积分制的指标构建挂钩，从而提升政策实施的针对性和有效性，建立起上海未来发展所需要的人才与他们的服务需求在政策上的对接。在财力逐渐提升的情况下，渐进式地提高对流动人口家庭的服务水平和标准。 2.分类供给。面对流动人口家庭及其社会服务需求分化的事实，应采取分类分层的社会服务提供方式。对于居住证积分制覆盖的流动人口家庭群体，应在市财政许可的范围内逐渐将原有的社会服务覆盖面扩大到这类家庭的其他成员身上，如随迁子女和老人的社会保险全覆盖、拓展随迁子女接受高中教育的通道、鼓励流动人口家庭的社区公共事务参与和决策，等等。而对于居住证积分制辐射不到的流动人口家庭群体，应注意回应他们呼声很高的一些服务需求，如住房需求，可以通过在工业园区建设廉租房集体宿舍小区，或建立集中安置保障房等，逐步将流动人口家庭纳入住房保障体系，形成流动人口家庭“大杂居、小聚居、交错居”的居住格局。政府看似投入很多，但实际上是事半功培：一是可以改善流动人口聚居地“脏、乱、差、危”的现状，二是减少违法居住、违章搭建的发生，三是可以对流动人口进行有效管理，四是可以降低政府“五违整治”的成本，五是可以获得流动人口家庭的理解、信任和配合，有助于社会关系的和谐稳定。
分类供给还表现在同一类社会服务供给中服务的内容可以有所侧重。以计生服务为例，流动人口被分为三个类型：一是对已婚育龄妇女重点做好生育管理和技术服务；二是对未婚育龄女性重点做好宣传教育、信息跟踪与服务；三是对男性重点做好政策咨询与信息跟踪服务。特别将已婚育龄妇女列为重点服务管理对象。这样就在流动人口计生服务的内容上有所侧重、重点突出，做到合理配置人手和资源，既节约了成本，又提高了服务管理的效果。
3.多主体、分层次、多方式供给。在社会服务需求日趋复杂和多元化的背景下，需要突破传统的以政府为“单中心”的供给模式，改变政府对于各类社会服务供给的垄断性和行业壁垒，从兼顾效率与公平出发，真正建立起以政府为主导的多元主体供给格局，建构多主体的供给模式，协调好供给主体间的分工合作关系，{25}缓解政府公共服务的压力。这其中包括：政府部门联动、政社互动和政企互动。以计划生育服务为例，需要流入地和流出地政府部门的紧密合作，加强彼此间的信息查询、通报和反馈合作等，建立外来流动人口双向管理联席会议制度、建立信息交换平台等，实现对流动人口有序互动、管理和服务。同时，部门之间的横向协作联动也必不可少，如实行综治、公安等相关部门联合办公，为流动人口家庭提供办理《居住证》、查验、办理《婚育证明》等系列服务，进一步优化资源，统筹和合理配置资源，形成工作合力，这样才能使流动人口家庭的计生公共服务更上一个台阶。再以住房保障服务为例，除了政府增加针对流动人口家庭的住房供给外，还可以“通过政策优惠，吸引市场和社会部门发展企业性公共租赁、发展社会集体产权的住房计划，帮助解决流动人口的住房需求”。{26}在流动人口教育服务方面，鼓励和支持社会力量创办流动人口学校、流动人口图书馆，为提高流动人口素质创造条件。{27}
发挥流动人口家庭服务社区化的基础优势。对流动人口家庭的一切服务和管理最终落实到基层社区，因此，社区应充分发挥其属地管理和服务的功能，从社区入手，在社区得到落实。在具体实践中，就是要将流动人口纳入社区发展规划，向他们开放既有的社区服务体系，如就业、医疗、文体、救助等，同时增加有针对性的服务项目；设立以流动人口家庭为对象的社会工作者队伍，提供包括法律咨询与援助、心理咨询、就业咨询、困难救助等在内的社会综合服务等，让流动人口家庭也能够公平地享受到以社区为代表的方便生活型服务和以志愿者活动为主体的义务型服务。社区服务能够解决流动人口的日常生活需求，帮助他们提高生活质量。同时，为他们提供实现自我管理、自我服务的机会，促使流动人口家庭对社区产生较强的归属感和认同感。{28}有必要在社区层面组织流动人口自管组织和协会，使他们在参与社会活动中建立新的社会和谐关系。{29}
此外，在流动人口家庭社会服务需求的供给手段上，可采取政府与市场协同、政府和个人分摊服务成本的方式，公益性和有偿性相结合。{30}
（四）加强流动人口家庭社会服务体系的机制建设
“执行力”与“制度力”相互依赖，同等重要，流動人口家庭社会服务体系建设的制度安排最终落脚到机制建设，要通过机制建设来落实完成，社会服务提供的效果最终取决于运行机制的效能。
流动人口家庭社会服务的机制建设重点在于：需求调研机制、利益诉求表达机制、利益冲突解决机制、体制内的协同合作机制、政府、企业、社会组织等的“外协”合作机制{31}、结果导向的评估机制以及有效制约的监督机制，目的在于保证流动人口社会服务提供的及时性、高效性、科学性、真实性和可持续性。其中，建立流动人口家庭的利益表达机制至关重要。任何社会群体都需要通过不同的途径和渠道表达自己的利益诉求，政府只有倾听到流动人口家庭的心声，才可以有针对性地提供服务。但是，就笔者对流动人口家庭的访谈来看，几乎所有的家庭都选择无声的沉默或者对政府行动上的不合作来应对。即使有诉求，也只能憋在心里。因此，机制建设的重点在于建立制度化的利益表达机制，如畅通信访通道；或者支持流动人口家庭建立自己的社会组织，如流动人口协会、农民工工会等，通过组织化的渠道来表达；或者通过公共传媒、知识精英等来表达。{32}在社会服务提供的过程中，需要建立体制内的协同合作机制、“外协”合作机制来满足多元化的服务需求。最后，需要建立社会服务的评估机制。任何一项制度出台都需要有一套科学的评估机制，之前有预评估，决定制度是否执行或者更改；之后有效果评估，适时进行动态调整，只有这样才能达到制度的最优化。
注释：
① 本文的“社会服务”主要包括教育、医疗、文化、体育、社区建设、卫生与计生、劳动就业、养老等，与2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》对基本公共服务的界定范围大致一致，与2016年国家层面颁布和正式实施的《居住证暂行条例》中关于居住证持有人提供的基本公共服务基本相同。
② 潘鸿雁：《流动人口计划生育公共服务现状、问题与对策研究》，《福建论坛》2014年第9期。 ③ 葛延风，国务院发展研究中心社会发展研究部课题组，《上海城市人口总量控制与结构优化研究》，《科学发展》2014年第5期。
④ 王春兰、杨上广：《上海产业发展与人口增长的联动效应及其对人口调控政策的启示》，《城市观察》，2015年第2期。
⑤ 以上数据来源于上海市人口办。
⑥ 葛延风，国务院发展研究中心社会发展研究部课题组：《上海城市人口总量控制与结构优化研究》，《科学发展》2014年第5期。
⑦ 朱巧玲、甘丹丽：《加强城乡基本公共服务均等化建设是农民工市民化的关键》，《改革与政策》2014年第1期。
⑧ 任远：《关于特大城市人口综合调控问题的思考》，《南京社会科学》2005年第1期。
⑨ 楼玮群、何雪松：《乐观取向、社会服务使用与社会融合：香港新移民的一项探索性研究》，《西北人口》2009年第1期。
⑩ 丛玉飞：《白领新移民身份疏离与社会信心差异化：以上海为例》，《中国青年研究》2014年第1期。
{11} 王伟、谢芳芳：《我国社会服务与管理创新的方向和路径刍议，《改革与开放》2014年第1期上。
{12} 刘峻杰：《社会服务是提升国家治理能力的重要方面》，《前进论坛》2014年第7期。
{13} 潘鸿雁：《民生视野下的流动人口社会服务需求》，《学习时报》2011年10月17日。
{14} 《大城市人口调控应市场化而非行政管控》，《人民日报》2014年4月4日。
{15} 潘鴻雁：《流动人口社会管理面临的新问题与对策》，《上海行政学院学报》2014年第1期。
{16} 胡艳辉：《均等化视角下农民工公共服务体系建设研究》，《湖湘论坛》2011年第2期。
{17} 葛延风，国务院发展研究中心社会发展研究部课题组：《上海城市人口总量控制与结构优化研究》，《科学发展》2014年第5期。
{18} 丛玉飞：《白领新移民身份疏离与社会信心差异化：以上海为例》，《中国青年研究》2014年第1期。
{19} 葛延风，国务院发展研究中心社会发展研究部课题组：《上海城市人口总量控制与结构优化研究》，《科学发展》2014年第5期。
{20} 张暄：《从东京的城市管理经验看北京的人口调控方式》，《北京广播电视大学学报》2010年第4期。
{21} 葛延风，国务院发展研究中心社会发展研究部课题组：《上海城市人口总量控制与结构优化研究》，《科学发展》2014年第5期。
{22} 吴丽丽：《流动人口公共健康服务发展现状及优化建议》，《人民论坛》2013年第11期中。
{23} 王春福：《公民身份与城市外来人口公共服务的供给——基于杭州市外来人口调查的分析》，《浙江社会科学》2010年第11期。
{24} 俞雅乖：《农民需求、优先序、表达机制与城乡基本公共服务均等化》，《浙江学刊》2009年第1期。
{25} 胡艳辉：《均等化视角下农民工公共服务体系建设研究》，《湖湘论坛》2011年第2期。
{26} 刘婷婷、李含伟、高凯：《家庭随迁流动人口住房选择及其影响因素分析：以上海市为例》，《南方人口》2014年第3期。
{27} 嘎日达：《中国农民工家庭城市融入的困境思索》，《人才资源开发》2012年第4期。
{28} 潘鸿雁：《从“民工荒”透视流动人口管理与服务问题》，《天府新论》2011年第4期。
{29} 嘎日达：《中国农民工家庭城市融入的困境思索》，《人才资源开发》2012年第4期。
{30} 高向东、吴瑞君：《上海人口空间移动与公共管理和服务资源配置研究》，《科学发展》2013年第3期。
{31} 王桂新、张晓杰：《基本公共服务供给的有效性与有限性研究》，《上海行政学院学报》2014年第1期，转引自：曾维和，《当代西方国家公共服务组织结构变革》，中国社会科学出版社，2010年，P226。
{32} 朱涛：《生存逻辑：城市农民工的利益表达机制》，《社科纵横》2009年第2期。
关键词： 居住证积分制； 流动人口家庭；社会服务体系
党的十八届五中全会强调加快提高户籍人口城镇化率，本质是实现农村人口从“农民”到“市民”的彻底转变。《国家新型城镇化报告2015》显示，2015年我国城镇化率已达56.1%，其中包括2.5亿以农民工为主体的外来常住人口，他们当中70%以上流向地市级以上，而流向小城镇的不到10%。上海是流动人口流入比较多的特大型城市之一，2015年城镇化率达到87.6%，为全国最高。上海市流动人口家庭的社会服务{1}状况如何呢？
流动人口家庭的社会服务需求是政府提供社会服务的逻辑起点和依据，是做好流动人口服务工作的前提和基础，也是政府提高流动人口家庭社会服务有效性的重要依据。近年来上海市流动人口家庭的社会服务需求受到人口调控的重要影响。因此，本文拟在2013年开展的《上海市流动人口家庭对社区公共服务的需求及满意度调查》调查结果及30户流动人口家庭个案访谈的基础上，深入分析居住证积分制调控对上海流动人口家庭社会服务需求的影响，提出构建流动人口家庭社会服务体系的对策思路。
一、居住证积分制调控对流动人口家庭社会服务需求的影响
2013年问卷調查结果显示，流动人口家庭社会服务的总体享有率不高，且分布领域不均衡，教育、医疗卫生及计生服务享有率相对较高，就业、养老、文化等服务享用率较低。流动人口家庭对教育，尤其是医疗卫生服务有着较高的满意度，综合满意度均超过50%；而对于就业、计生、文化等服务则次之。在社会服务领域存在缺乏公共管理理念的指导、流动人口管理体制不顺、流动人口管理法律法规不健全、资源供给与需求不平衡等问题。②这些都是认识流动人口家庭社会服务现状的重要基础。同时，流动人口家庭的社会服务需求受到上海市人口综合调控的重要影响。
上海市的人口综合调控主要是建立在居住证积分制基础上的一系列调控，还包括产业调控、城市规划和功能定位调控等。其中，居住证积分制既是流动人口服务管理制度，也是引导流动人口家庭去留上海的重要调控手段，对流动人口家庭的影响最大。一方面，居住证积分制建立起了对流动人口的“梯度赋权、权责对等”公共服务供给制度；另一方面，又建立起了对大多数流动人口的综合治理制度。
（一）居住证积分制调控使得流动人口内部形成制度化的不平等
居住证积分制是户籍制度改革的重要组成部分，旨在逐渐消除户籍制度本身所附着的福利，将社会服务更多地延伸到流动人口群体，确切地说是延伸到符合“两个合法稳定”的、为上海市做出贡献的流动人口家庭，保障他们的权力和权益。但不可否认的是，该制度目前还停留在“小幅增量改革阶段，受‘要人手不要人口’的传统思维的影响，分人群赋予市民待遇，反而在外来常住人口内部形成了新的不公平”。③即除了经济上的自然分化，在上海流动人口家庭内部还通过居住证积分制形成了制度层面的分化，这必然影响到他们的心态。比如访谈者7冯某一家和访谈者9何某一家，形成鲜明的对比。
冯某，女性，40岁，小学文化。2008年左右她便与丈夫从山东临沂来到上海做生意，直到现在。他们有两个孩子：大儿子14岁，小儿子5岁。冯某的公公、婆婆也时常从老家过来与他们居住一段时间。冯某和丈夫属于灵活就业，之前他们一直在闵行区居住和做水果生意，后房价上涨，他们就选择在长宁区租下一个小门面房，继续做水果生意，但仍旧与别人合租在闵行区的一套十几平方米的小房子里，月租金1000元。他们本来一直办着居住证，大儿子也一直在上海上学。但上海实行人口调控新政策之后，他们没有关注太多，也没能及时签注居住证。大儿子上三年级的时候，老师提醒他们准备孩子继续上学所需的材料：连续办理居住证满三年，灵活就业证满2年。他们这才开始去办理，结果差了2、3个月没有续接上，孩子们不能在上海上幼儿园和继续读书，只好送回农村老家上学，由爷爷奶奶照看。如今，冯某一家既办不了居住证，也不想办居住证了。冯某说，他们从未想过在上海买房，及在上海养老，仅仅把这里看作是挣钱的地方。老家因为穷，没有什么就业机会，所以在上海能待一天就待一天，只要能赚上钱。他们在农村有自己的房子，以后打算回老家养老。至于孩子，他们希望孩子以后能够通过考学到上海发展，因为上海是个好地方。他们在这里快10年了，已经适应上海了。当然，他们认为主要是自己能吃苦，为了给孩子挣钱，什么都能适应。
冯某和丈夫属于灵活就业者，不能完全算是稳定就业，而且他们与其他家庭合租一套10多平方米的小房子，没有合法租赁的证明，不属于合法稳定居住，所以不能获得有效的居住证，也不能够享受相应的公共服务。居住证积分制使得冯某一家形成了农村“留守家庭”和城市“丁克家庭”，爷爷和奶奶为了孩子上学选择带着两个孩子在农村生活，冯某夫妻俩为了挣钱养家选择在上海打拼，他们只能靠手机交流情感。尽管冯某很无奈，但也能坦然面对，因为和她同样遭遇的流动人口家庭太多了。她把永久生活在上海的希望寄托在孩子身上，希望他们日后可以通过考上大学重回上海，而自己现在吃苦就是在为他们创造条件。虽然夫妻俩已经在上海生活了近10年，但他们还是毅然选择不再争取办理居住证，因为办证的意义已不复存在，孩子们已经回农村接受教育了，他们夫妻俩也不指望日后上海市政府给他们提供任何服务，也基本上不跟政府打交道，仅仅把上海看作是挣钱的地方，完全是一个过客的心态。再来看何某一家。 何某，女性，30岁，高中学历。她21岁从湖南来到上海工作，至今已近10年。何某在长宁区一家服务公司工作，月收入不稳定，从6000-10000多元不等。其丈夫来自安徽，高中学历，在上海一家中原地产公司工作，收入较为稳定，月薪1万元左右。他们的孩子2岁多，由爷爷奶奶来上海帮着照看。爷爷奶奶都比较年轻，只有50多岁。何某夫妻俩在父母的资助下，于2011年在闵行区购买了新房，每月还贷4000多元。就两人的收入而言，这点还贷不在话下。何某自工作以来，公司就连续替其缴纳社保，本人也连续签注居住证，现在已经持有长期居住证，但还没有积分。何某说，目前上海的人口调控政策对自己家庭的影响不大，即使孩子以后上幼儿园，也完全符合条件。而且夫妻俩都办理社保，看病非常方便，可以享受大部分免费的医疗服务。只有孩子看病是属于自费，但截至目前，孩子只去过一次医院。而且在何某怀孕生孩子的整个过程，都享受了上海市提供的一些计生服务，如优生优育的咨询、教育服务、休产假，等等。至于未来，何某说，既然他们一家已经在上海买了房子，而且习惯了上海的生活，就打算长久地在上海定居。她在上海已交了一些朋友，有自己的社交圈。她最大的愿望，就是获得上海市户口，在身份上真正成为上海人。
尽管何某夫妻俩年轻，学历也不是很高，但是在父母的帮助下已在上海购房，开始稳定居住；同时，两人所在的单位待遇不错，按时给他们交“金”，两人工作也比较稳定；最主要的是，两人都有着定居上海、积极融入的心态，很早就着手办理居住证，如今已获得长期居住证，同时也享受了居住证所赋予的相应的公共服务，如教育、计生等，同时还有自己的社交圈子，基本上同上海人一样了。何某对自己的现状比较满意，打算长久在上海定居，也认为自己跟上海人几乎没有什么区别，唯一的遗憾是没有获得上海市户口，没有在身份上完完全全地成为上海人，她也因此在为之奋斗。根据上海市居住证的相关规定，居住證领取7年后可以申报上海户籍，何某的愿望完全可以实现。
由上可以看出，冯某和何某虽然都是外地来沪人员，已在上海工作了近10年，但两者年龄相差十岁，从事的职业不同，收入不同，居住的形式不同，因此，受居住证积分制的影响也有很大的差异。冯某一家属于居住证积分制政策辐射不到的流动人口家庭，政府对他们更多的是一种综合治理，如合法居住的管理和合法就业的管理，何某一家属于政策范围之内的流动人口家庭，更多的是享受上海市政府提供的公共服务，两者由此形成了制度化的分层，社会服务供给出现两极分化。这也影响到他们的心态发生变化，冯某一家更像是上海市的过客，有的是“漂泊异乡客”的感慨，只是为了生计勉为其难地留在这里，饱受家庭成员分离的相思之苦，对于上海的一切都不关心，每天重复着“两点一线”的单调生活。而何某一家已融入上海这座城市，“此心安处是吾乡”，并且正通过家庭的努力实现真正意义上的身份转变。
（二）居住证积分制调控影响了流动人口家庭的社会服务需求
1.流动人口家庭社会服务需求分化
居住证积分制调控对流动人口家庭的影响不仅仅体现在使得他们在制度层面出现了分化和分层，还体现在对分化了的流动人口家庭的社会服务需求也产生了很大影响。居住证积分制政策覆盖不到的流动人口家庭，基本上都属于被调控对象，他们占流动人口的大多数。家庭里的“两头人员”受到影响，回到原居住地，因而在上海市的家庭规模缩小，基本上呈现“夫妻家庭”或者少量的“单人家庭”等“不完整的家庭”结构形式，他们仍顽强地在上海生活。他们原有的家庭社会服务需求受阻，因此不再对上海市政府有任何服务需求，处于沉默的状态，当然也不希望政府来找自己的事。因为有就业机会，因为有市场需求，所以他们还可以立足，但绝不扎根，也拒绝融合。
而对于符合居住证积分制的少数流动人口家庭而言，无异于找到了通向上海的大道。只要根据居住证积分制的条件，遵纪守法，逐渐积分，就可以获得相应的社会服务和待遇。居住证积分制是留在上海的希望，是户籍制度在当前还无法废除情况下的又一制度上的创新和突破。符合政策的流动人口家庭可以安然地选择在上海长久定居，同时会把自己的家人，包括老人、孩子、亲戚等，都接到上海来。有实证研究表明，上海的产业调控在带来产业高端化和劳动力素质全面提升的同时，也带来了高素质劳动力的带眷效应及对低端服务业的强烈需求。④这些流动人口家庭的社会服务需求会从自身的社会保障逐渐延伸到孩子和老人，从孩子的教育、医疗服务需求逐渐延伸到老人的养老、医疗服务需求，甚至在全面二孩政策实施后，可能会有生育二孩过程中的一些服务需求，等等。由此可见，流动人口家庭的社会服务需求在居住证积分制调控之下会发生分化：趋于萎缩和趋于扩大并行。
2.部分流动人口家庭社会服务需求萎缩导致政府管理难度加大
因为没有了服务需求，也就没有了需求表达的愿望和动力，大部分流动人口家庭不再配合政府的行动，如去办理居住证或者其他证件，而是以打工挣钱为唯一目的，我行我素。自人口调控以来，上海未办证的外来人口大幅度增加，人口流动性增强，社会治安形势更加严峻。2013年上海市实有人口数据库中，外来常住人口共计有1097.72万，其中未办证人数为512.72万，占总外来常住人口总数的46%；2014年上海市外来常住人口有1023万，其中未办证人数为539.5万，占外来常住人口总数的52.7%；2015年上海市外来常住人口有988.73万，其中未办证人数为604万，占外来常住人口总数的61%。且现在办理《临时居住证》门槛提高，基本上与办理《居住证》同等条件（除了不需要缴纳社会保险），必须要满足“两个合法稳定”。因此，持有临时居住证的外来人口也以每年100万人的速度在递减：2013年是496万人，2014年是376.8万，2015年是268万。⑤居住证对于社会服务需求萎缩的流动人口家庭并不重要，他们不去登记，为了降低生活成本，他们还违法居住、违章搭建、违规经营，甚至跟政府玩“猫捉老鼠”的游戏，政府对他们也毫无办法，无法进行管理。“以证控人”效果有限。 “以证控人”难，“以业控人”同样也难。2014年在1023万外来常住人口中，参保人员为417万，灵活就业登记人员为4.7万。也就是说，单位就业和灵活就业人数合在一起是422万，那么剩下的600万人在做什么呢？他们处在政府管理的盲区。当前，公共服务作为社会管理的方式和手段失去了意义。本人访谈的很多流动人口家庭都是在孩子在上海接受教育的希望落空之后，不再继续办理居住证，也不再配合上海市政府的各项治理行动。可见，对于流动人口家庭来说，政府满足他们的服务需求，他们就会配合政府去做事。现在，流动人口家庭的社会服务需求逐渐萎缩，政府管理工作也就失去了抓手，管理难度加大。
此外，由于居住证积分制倾向于偏好“人脑”而排斥“人手”，使得上海某些公共服务领域出现“招工难”。在上海经济结构转型还未完成，还没有产生足够的高收入就业机会来容纳“人脑”时，“人手”是任何经济发展阶段都不可或缺的。⑥人口调控政策下劳动力资源供需失衡，不利于劳动力市场的发展。上海的低端劳动力用工成本上升，部分行业企业出现招工难，外来用工流动性进一步加剧。这进一步增加了企业招聘的成本，也提升了政府管理服务的成本。一些典型的行业，如家政服务行业，用工缺口达到30%；老人护理行业的缺口达到70%左右；餐饮行业常年缺工，缺口在20%。而且餐饮业流动率非常高，频繁的流动造成了管理上的盲区。
3.流动人口家庭社会融入度低，与全国城镇化方向不符
加强城乡基本公共服务均等化建设是农民工市民化的关键，⑦以限制人口为核心的人口综合调控和以市民化与社会融合为导向的城镇化过程是相互矛盾的，成为影响人口城镇化的反方向政策，流动人口融入城市的因素不仅包括流动人口进入城市的时间，也在于制度性因素对于流动人口权益的保障和利益供给，⑧及社会服务的使用。⑨国家计生委2009年对成都、太原、北京、上海、深圳五城市的流动人口监测调查显示：社会融合水平最高的是成都，其次是太原、北京，再往后是深圳、上海。上海流动人口社会融入感低的主要原因之一是公共服务门槛较高，流动人口较难享受。
有序融入是当前上海市流动人口服务管理的目标之一，也是上海貫彻国家城镇化战略、实现农民市民化的一个重要组成部分。但从现实来看，流动人口还处于 “流动但不定居”、“定居但不融合”的状态。这其中就有流动人口自身的原因，比如自身素质及其社会适应能力、对城市文化价值观的认同与否，但更主要的是来自于流入地城市的原因，比如市民对他们的态度或者流入地政府对他们的服务管理制度、政策等。由于地域文化的差异、语言方面的障碍、工作节奏和生活成本的压力等，白领流动人口群体普遍存在焦虑，身份认同障碍，处于既非外乡人、也非本地人的夹心层境地，出现身份错位或失调。且上海的住房问题也极大地影响着白领新移民的生活质量和幸福感以及城市居留意愿的选择。有学者根据上海大学2011年开展的“上海市新白领调查”数据，依据主客观身份建构完成程度对白领新移民进行类别划分，认为他们已经分化为三种类型：根植型白领新移民、边缘型白领新移民和漂泊型白领新移民。⑩根据本人对30户流动人口家庭的访谈，处于边缘和漂泊型的流动人口家庭较多。也就是说，除了制度上造成的移民“失根”，后者还可能会面临群体身份认同错位问题，这些都会影响他们的社会认同感和城市归属感，使其沦为“都市的他者”。
以居住证积分制为基础的人口调控，以权责对等、梯度赋权的原则将流动人口家庭从制度上分为不平等的两个群体，其中规模较小的流动人口家庭群体的社会服务需求趋于扩散，而规模较大的流动人口家庭群体的社会服务需求趋于萎缩。从公民社会权利的角度来讲，这也是一次流动人口家庭群体内部社会权利分化的过程，有可能导致今后人口综合治理的难度加大。
二、构建流动人口家庭的社会服务体系
社会服务与管理水平是衡量执政党执政能力的重要标志，{11}社会服务是提升国家治理能力的重要方面。{12}2016年1月1日我国在国家层面上正式颁布实施《居住证暂行条例》，在户籍制度改革上迈出了重要的一步，全国有20多座城市都开始探索居住证制度。在这种新形势下，特大城市如何对待流动人口家庭的社会服务需求呢？此次户籍制度改革的重点在特大城市，作为特大型城市的代表上海，属于较早探索居住证积分制的城市，如何在原有的居住证积分制基础上加以完善，使之既符合建设包容性国际大都市的要求，又符合全国城镇化发展的方向，同时，还能体现上海的治理水平和治理能力，彰显公平公正的原则。本文拟提出构建多层次的流动人口家庭社会服务体系，具体包括：
（一）要从民生的视野检视和重视流动人口家庭的社会服务需求
国务院发展研究中心社会发展研究部副部长贡森认为，我国农业劳动力继续转移面临特殊困难，着力帮助农民工实现社会权利，是解决“民工荒”的较优选择。从根本上说，社会融入的中长期目标是社会融合，就是消除流动人口与当地户籍人口的身份和社会权利的差距，实现各类人群社会权利的同等。但是，在近期社会融入主要是社会接纳和包容。只有这样，才能够促进农村人口逐步在城镇安居就业，有效改善他们的生活质量和生存环境，促进全体人民共享改革发展的成果，同时也能够为农业现代化和农村发展提供空间，为转变发展方式、破除二元结构、缩小城乡差距奠定基础。这就意味着：相关的政策制定者在构建和谐社会的背景下，应当在民生的视野下来认识、界定和处理流动人口问题，在制定政策时应充分重视和考虑流动人口的社会服务需求，解决好他们的生存和发展问题，逐步提高他们的社会保障水平，为他们编织一张社会“安全网”，扩大他们享受基本公共服务的范围，让他们能够“体面劳动”、“活得有尊严”。{13}
1.中央重视。在对待流动人口家庭的社会服务需求方面，中央及地方政府应该态度一致，既重视又各司其职、互相配合。特大城市的人口综合调控问题不是自身可以独立搞定的，必须在全国范围内同步、联动进行，因为区域发展不平衡才是导致人口往“北上广”流动的主要原因。“人口问题的本质是发展问题。长期看，解决城市人口问题，关键是要消除区域发展中的不平衡现象，实现区域均衡协调发展。”中国人民大学社会与人口发展学院的段成荣教授提出，未来必须转变传统控制思路，把调控人口规模的平台建立在全国范围内，促进公共资源在空间上的均衡分配，“只有大城市以外的广大地区也同步发展起来了，才能真正减轻人口持续增长的压力，实现人口有序流动。”{14}因此，中央政府的责任在于对全国人口流向上的规划引导，通过新型城镇化发展战略，促进城镇化和新农村建设协调推进，大中小城市和小城镇协调发展，改变人口过度集中在特大城市的分布格局；通过推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，推进城乡基本公共服务均等化来推进人口的均衡布局；在操作层面上通过建立中央财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，来提高人口流入地的积极性、推动促进流动人口的市民化、及城市融合。 2.地方政府重视。而在特大城市地方政府方面，则应该尽力而为、量力而行，以居住积分制为载体，正视流动人口家庭的社会服务需求，运用公共管理的理念，以一种新的服务型政府的形象展示在人们面前，更能贴近居民，获得居民的信赖。在对待流动人口家庭的社会服务中，坚持公平公正、以流动人口家庭为本，关注他们的服务需求，管理与服务并举，寓管理于服务之中。
重视流动人口家庭的服务需求，对他们实行人力资源管理，即通过培训教育提升流动人口素质。比如美国对进入本国的移民提供各种免费的培训教育服务，包括法制培训、语言培训等。上海对于进入本市的流动人口家庭也可以从培训教育入手，放低接受教育的门槛，提供各种职业技能、地方话、法制等的培训，并且将提供这种服务的功能下沉给社区学校、图书馆、社区文化活动中心等。通过这样一种培训教育，使得流动人口家庭可以获得与本市居民较为均等的发展机会，增强他们对城市社会的适应能力，真正成为未来上海的人力资源，为实现融合奠定基础。{15}
（二）推进流动人口家庭社会服务体系建设的制度安排
流动人口家庭社会服务体系建设需要具备多方面的条件，最主要的是要研究制度设计和安排，这是实现基本公共服务均等化的重要保障。制度既包括居住证积分制这样的宏观层面制度，也包括公共财政制度、就业、教育、医疗、社会保障等具体制度以及相关的法规，要实现不同层次制度之间、制度与基本公共服务均等化要求之间的协调和兼容。{16}
1.以新型户籍制度改革为契机，完善居住证积分制及其配套制度。对于持有长期居住证的流动人口家庭群体而言，他们主要是从事非体力劳动的白领，包括专业技术人员、办事员、商业服务业人员等，他们构成了移民群体的重要成分，是推动上海市实施人才开发战略和可持续发展的中坚力量，政府的目标是促进其社会融入，成为上海新市民。但是，这部分人群每年入沪的比例非常有限，门槛还是比较高的。在国家户籍制度改革的新趋势下，面对上海所面临的人才不足和各地人才竞争的形势，上海新型户籍制度改革的重点就是对上海居住证转户籍人口提出一个基本的政策设计框架。此次户籍新政规定了四条原则，具体包括：（1）不调控急需人才；（2）满足现代服务业和先进制造业发展需要；（3）重视教育背景，同时更要重视能力业绩；（4）强化准入，明晰预期。可见，这次新型户籍制度改革下的人口调控，更加注重从上海的实际出发，优化人口结构，而非单纯地控制数量；更加注重人的综合素质和知识能力，而非只看重“人脑”而忽视“人手”；更加注重上海的长远与未来发展，旨在建立包容性增长的新型城镇化机制。{17}如何将上述原则量化为可操作的指标，然后通过设置合理的积分指标体系，发挥居住积分在人口流入时的引导作用，达到上海人口总量调控和人口的结构优化，从而实现对这一部分流动人口群体制度化的服务管理，这是制度设计的重点。
与上述居住积分制度探索同步的还有促进社会融合制度，不仅仅要在制度层面上进行“植根”，解决这部分群体的户籍及福利待遇（如，加大住房制度改革、推动异地婚嫁的户籍安排、子女就学安排等），从而消除社会屏蔽制度带来的社会排斥；更主要地是促进其内在的身份转变和确认，“从内部条件、外部环境和政策建构等多个层级着手解决，重新塑造城市新移民身份，为其提供同化与融合的解决路径”，{18}真正做到城市认同和社会融入。
对持有临时居住证及无证件流动人口家庭群体，主要是完善以居住证制度为载体的流动人口服务的配套制度政策。首先，采用激励的手段吸引这部分流动人口家庭主动登记，完善人口登记制度。有学者提出，可采用以合法居住为前提的“普惠免费小额门诊、公交卡补贴”{19}或其他利益导向措施吸引他们主动实名登记。这类似于日本的“住民票”制度，信息登记与社会保障制度相关联，基本信息网络登记制度使得日本行政部门可以在网上查找任何一位居民的确切住址、电话、年龄等基本情况，从而保证了人口的有序流动，加强了行政当局与居民之间的关系，还增强了居民的归属意识。{20}这既是回归户籍制度的本意，也是做好流动人口服务管理的前提。其次，赋予他们享有“低门槛”的社会服务权利。持有临时居住证及无证件的流动人口家庭群体主要是一些从事体力劳动的蓝领群体，是被政府公共服务和社会保障政策边缘化的群体。但社会服务权利是流动人口的基本公民权利，社会服务需求的满足是流动人口城市认同和融合的重要因素，并影响着全国城镇化的进程和质量，因此，有必要建立底线思维，逐步提升流动人口家庭社会服务的可及性，扩大对他们的公共服务内容，以来沪工作年限、缴納社保等衡量稳定就业的指标为依据，赋予流动人口家庭“低门槛”的社会服务权利，最终实现流动人口的市民化待遇。“在信息登记的同时，也记录流入地赋予登记者的公共服务权利”，{21}从而完善以居住证积分制为主体的户籍制度，做到流动人口全覆盖。
2.建立中央对地方、市对区的流动人口财政转移支付制度。中央政府要担负起转移支付和规范责任，统筹跨省流动人口的服务管理经费，制订有关流动人口社会服务的专项法规。地方政府要承担起社会服务的具体职责，统筹省内的流动人口，将流动人口纳入本地实有人口，实行属地服务和管理，由市、区、乡镇分层次落实专项经费。{22}就上海市而言，应综合考虑和平衡区级差异以及流动人口的数量结构等，实行社会服务和基本设置按照实有人口配置。只有建立市对区的流动人口财政转移支付制度，才能达到城区之间的大致平衡，而财政支付的力度决定了社会服务能力的水平与质量。
3.需要在法律的基础上构筑整合性的社会服务体系。即将流动人口享有社会服务的权利上升到法律的层面，以此来规范政府各部门的服务行为，{23}保障流动人口家庭的权益和利益。
（三）从流动人口家庭社会服务需求出发，建立分类、多层次、多主体的社会服务供给模式
1.需求导向。在配置公共资源时，向流动人口最迫切的社会服务需求倾斜。这是衡量政府服务有效性的标准。所谓“民有所呼，我有所应”。在政府公共财力有限的情况下，要认真梳理流动人口家庭的服务需求，设计出社会服务的供给优先序：需求强烈、需求中等、需求不强，从而建立按需供给的“需求导向”的社会服务提供模式。{24}应以生存性的服务需求为核心来配置资源，同时要抓住流动人口最需要解决的服务需求，如医疗卫生、子女教育等，优先配置资源，提高配置效率。而对于流动人口需求并不十分迫切的养老、文化娱乐等服务，则可以有计划、有步骤地进行配置。将流动人口家庭的社会服务需求同正在实施的居住证积分制的指标构建挂钩，从而提升政策实施的针对性和有效性，建立起上海未来发展所需要的人才与他们的服务需求在政策上的对接。在财力逐渐提升的情况下，渐进式地提高对流动人口家庭的服务水平和标准。 2.分类供给。面对流动人口家庭及其社会服务需求分化的事实，应采取分类分层的社会服务提供方式。对于居住证积分制覆盖的流动人口家庭群体，应在市财政许可的范围内逐渐将原有的社会服务覆盖面扩大到这类家庭的其他成员身上，如随迁子女和老人的社会保险全覆盖、拓展随迁子女接受高中教育的通道、鼓励流动人口家庭的社区公共事务参与和决策，等等。而对于居住证积分制辐射不到的流动人口家庭群体，应注意回应他们呼声很高的一些服务需求，如住房需求，可以通过在工业园区建设廉租房集体宿舍小区，或建立集中安置保障房等，逐步将流动人口家庭纳入住房保障体系，形成流动人口家庭“大杂居、小聚居、交错居”的居住格局。政府看似投入很多，但实际上是事半功培：一是可以改善流动人口聚居地“脏、乱、差、危”的现状，二是减少违法居住、违章搭建的发生，三是可以对流动人口进行有效管理，四是可以降低政府“五违整治”的成本，五是可以获得流动人口家庭的理解、信任和配合，有助于社会关系的和谐稳定。
分类供给还表现在同一类社会服务供给中服务的内容可以有所侧重。以计生服务为例，流动人口被分为三个类型：一是对已婚育龄妇女重点做好生育管理和技术服务；二是对未婚育龄女性重点做好宣传教育、信息跟踪与服务；三是对男性重点做好政策咨询与信息跟踪服务。特别将已婚育龄妇女列为重点服务管理对象。这样就在流动人口计生服务的内容上有所侧重、重点突出，做到合理配置人手和资源，既节约了成本，又提高了服务管理的效果。
3.多主体、分层次、多方式供给。在社会服务需求日趋复杂和多元化的背景下，需要突破传统的以政府为“单中心”的供给模式，改变政府对于各类社会服务供给的垄断性和行业壁垒，从兼顾效率与公平出发，真正建立起以政府为主导的多元主体供给格局，建构多主体的供给模式，协调好供给主体间的分工合作关系，{25}缓解政府公共服务的压力。这其中包括：政府部门联动、政社互动和政企互动。以计划生育服务为例，需要流入地和流出地政府部门的紧密合作，加强彼此间的信息查询、通报和反馈合作等，建立外来流动人口双向管理联席会议制度、建立信息交换平台等，实现对流动人口有序互动、管理和服务。同时，部门之间的横向协作联动也必不可少，如实行综治、公安等相关部门联合办公，为流动人口家庭提供办理《居住证》、查验、办理《婚育证明》等系列服务，进一步优化资源，统筹和合理配置资源，形成工作合力，这样才能使流动人口家庭的计生公共服务更上一个台阶。再以住房保障服务为例，除了政府增加针对流动人口家庭的住房供给外，还可以“通过政策优惠，吸引市场和社会部门发展企业性公共租赁、发展社会集体产权的住房计划，帮助解决流动人口的住房需求”。{26}在流动人口教育服务方面，鼓励和支持社会力量创办流动人口学校、流动人口图书馆，为提高流动人口素质创造条件。{27}
发挥流动人口家庭服务社区化的基础优势。对流动人口家庭的一切服务和管理最终落实到基层社区，因此，社区应充分发挥其属地管理和服务的功能，从社区入手，在社区得到落实。在具体实践中，就是要将流动人口纳入社区发展规划，向他们开放既有的社区服务体系，如就业、医疗、文体、救助等，同时增加有针对性的服务项目；设立以流动人口家庭为对象的社会工作者队伍，提供包括法律咨询与援助、心理咨询、就业咨询、困难救助等在内的社会综合服务等，让流动人口家庭也能够公平地享受到以社区为代表的方便生活型服务和以志愿者活动为主体的义务型服务。社区服务能够解决流动人口的日常生活需求，帮助他们提高生活质量。同时，为他们提供实现自我管理、自我服务的机会，促使流动人口家庭对社区产生较强的归属感和认同感。{28}有必要在社区层面组织流动人口自管组织和协会，使他们在参与社会活动中建立新的社会和谐关系。{29}
此外，在流动人口家庭社会服务需求的供给手段上，可采取政府与市场协同、政府和个人分摊服务成本的方式，公益性和有偿性相结合。{30}
（四）加强流动人口家庭社会服务体系的机制建设
“执行力”与“制度力”相互依赖，同等重要，流動人口家庭社会服务体系建设的制度安排最终落脚到机制建设，要通过机制建设来落实完成，社会服务提供的效果最终取决于运行机制的效能。
流动人口家庭社会服务的机制建设重点在于：需求调研机制、利益诉求表达机制、利益冲突解决机制、体制内的协同合作机制、政府、企业、社会组织等的“外协”合作机制{31}、结果导向的评估机制以及有效制约的监督机制，目的在于保证流动人口社会服务提供的及时性、高效性、科学性、真实性和可持续性。其中，建立流动人口家庭的利益表达机制至关重要。任何社会群体都需要通过不同的途径和渠道表达自己的利益诉求，政府只有倾听到流动人口家庭的心声，才可以有针对性地提供服务。但是，就笔者对流动人口家庭的访谈来看，几乎所有的家庭都选择无声的沉默或者对政府行动上的不合作来应对。即使有诉求，也只能憋在心里。因此，机制建设的重点在于建立制度化的利益表达机制，如畅通信访通道；或者支持流动人口家庭建立自己的社会组织，如流动人口协会、农民工工会等，通过组织化的渠道来表达；或者通过公共传媒、知识精英等来表达。{32}在社会服务提供的过程中，需要建立体制内的协同合作机制、“外协”合作机制来满足多元化的服务需求。最后，需要建立社会服务的评估机制。任何一项制度出台都需要有一套科学的评估机制，之前有预评估，决定制度是否执行或者更改；之后有效果评估，适时进行动态调整，只有这样才能达到制度的最优化。
注释：
① 本文的“社会服务”主要包括教育、医疗、文化、体育、社区建设、卫生与计生、劳动就业、养老等，与2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》对基本公共服务的界定范围大致一致，与2016年国家层面颁布和正式实施的《居住证暂行条例》中关于居住证持有人提供的基本公共服务基本相同。
② 潘鸿雁：《流动人口计划生育公共服务现状、问题与对策研究》，《福建论坛》2014年第9期。 ③ 葛延风，国务院发展研究中心社会发展研究部课题组，《上海城市人口总量控制与结构优化研究》，《科学发展》2014年第5期。
④ 王春兰、杨上广：《上海产业发展与人口增长的联动效应及其对人口调控政策的启示》，《城市观察》，2015年第2期。
⑤ 以上数据来源于上海市人口办。
⑥ 葛延风，国务院发展研究中心社会发展研究部课题组：《上海城市人口总量控制与结构优化研究》，《科学发展》2014年第5期。
⑦ 朱巧玲、甘丹丽：《加强城乡基本公共服务均等化建设是农民工市民化的关键》，《改革与政策》2014年第1期。
⑧ 任远：《关于特大城市人口综合调控问题的思考》，《南京社会科学》2005年第1期。
⑨ 楼玮群、何雪松：《乐观取向、社会服务使用与社会融合：香港新移民的一项探索性研究》，《西北人口》2009年第1期。
⑩ 丛玉飞：《白领新移民身份疏离与社会信心差异化：以上海为例》，《中国青年研究》2014年第1期。
{11} 王伟、谢芳芳：《我国社会服务与管理创新的方向和路径刍议，《改革与开放》2014年第1期上。
{12} 刘峻杰：《社会服务是提升国家治理能力的重要方面》，《前进论坛》2014年第7期。
{13} 潘鸿雁：《民生视野下的流动人口社会服务需求》，《学习时报》2011年10月17日。
{14} 《大城市人口调控应市场化而非行政管控》，《人民日报》2014年4月4日。
{15} 潘鴻雁：《流动人口社会管理面临的新问题与对策》，《上海行政学院学报》2014年第1期。
{16} 胡艳辉：《均等化视角下农民工公共服务体系建设研究》，《湖湘论坛》2011年第2期。
{17} 葛延风，国务院发展研究中心社会发展研究部课题组：《上海城市人口总量控制与结构优化研究》，《科学发展》2014年第5期。
{18} 丛玉飞：《白领新移民身份疏离与社会信心差异化：以上海为例》，《中国青年研究》2014年第1期。
{19} 葛延风，国务院发展研究中心社会发展研究部课题组：《上海城市人口总量控制与结构优化研究》，《科学发展》2014年第5期。
{20} 张暄：《从东京的城市管理经验看北京的人口调控方式》，《北京广播电视大学学报》2010年第4期。
{21} 葛延风，国务院发展研究中心社会发展研究部课题组：《上海城市人口总量控制与结构优化研究》，《科学发展》2014年第5期。
{22} 吴丽丽：《流动人口公共健康服务发展现状及优化建议》，《人民论坛》2013年第11期中。
{23} 王春福：《公民身份与城市外来人口公共服务的供给——基于杭州市外来人口调查的分析》，《浙江社会科学》2010年第11期。
{24} 俞雅乖：《农民需求、优先序、表达机制与城乡基本公共服务均等化》，《浙江学刊》2009年第1期。
{25} 胡艳辉：《均等化视角下农民工公共服务体系建设研究》，《湖湘论坛》2011年第2期。
{26} 刘婷婷、李含伟、高凯：《家庭随迁流动人口住房选择及其影响因素分析：以上海市为例》，《南方人口》2014年第3期。
{27} 嘎日达：《中国农民工家庭城市融入的困境思索》，《人才资源开发》2012年第4期。
{28} 潘鸿雁：《从“民工荒”透视流动人口管理与服务问题》，《天府新论》2011年第4期。
{29} 嘎日达：《中国农民工家庭城市融入的困境思索》，《人才资源开发》2012年第4期。
{30} 高向东、吴瑞君：《上海人口空间移动与公共管理和服务资源配置研究》，《科学发展》2013年第3期。
{31} 王桂新、张晓杰：《基本公共服务供给的有效性与有限性研究》，《上海行政学院学报》2014年第1期，转引自：曾维和，《当代西方国家公共服务组织结构变革》，中国社会科学出版社，2010年，P226。
{32} 朱涛：《生存逻辑：城市农民工的利益表达机制》，《社科纵横》2009年第2期。