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诞生于上个世纪的网络信息技术，从根本上影响甚至改变了人们的生活方式。在带有颠覆性的众多改变当中，公众参与政治生活方式的改变是一项重要内容。据中国互联网络信息中心发布的《第26次中国互联网络发展状况统计报告》，截至2010年6月底，我国网民规模达4.2亿人，跃居世界第一位。人们借助于互联网这一公共领域，获取和分享有关信息，通过在论坛（BBS）和新闻上跟帖、参与网站调查、网上签名和开设博客（BLOG）等途径针砭时弊，表达利益诉求，通过与其他人沟通、交流和互动，形成公共舆论，影响公共政策的制定，监督政府的行为。公民通过网络参与政治生活这一直接民主方式，被称为网络政治参与。
近年来，我国公民的网络政治参与对我国的法治建设、决策科学化等都起到了巨大的推动作用，其中不乏成功的案例；但另一方面，我们也应该看到，我国公民的网络政治参与也存在一些亟待解决的问题。
首先，在参与心态上，网民对公共事务和政治生活呈现出高关注度低参与度的现象，很多人属于沉默的观察者，他们通过网络主动向政府提出意见和建议的并不多；其次，在参与内容方面，目前我国公民的网络政治参与的面比较窄，内容主要限于对政府行为的个案监督，而对国家立法和公共政策制定的参与有限；第三，在参与效果方面，有些网络参与并没有达到应有的目的，存在公共舆论被边缘化问题。其中也不乏典型个案。比如2009年河南的“王帅案”，王帅举报地方政府违法征地，当地公安机关以诽谤政府为名对王帅跨省追捕，实施刑事拘留，后虽在网络舆论的压力之下，公安机关释放了王帅，但地方政府的违法行为并没有得到纠正。再比如，近年来城市中屡屡发生的强制拆迁案、农村发生的违法征地案、农民“被上楼”案等等。这些事件中，虽然公民网络政治参与形成了公共舆论，但立法机关和政府有关部门并没有作出回应。
在上述三个问题中，最值得关注的是第三个问题，因为第一个问题网民参与的消极心态与网络政治参与的失败感有很大关系，而第二个问题公民网络政治参与的面比较窄与公共舆论被边缘化又有着同样的深层原因。在我国，选民的选票对决策者的升迁通常并不具有决定性的作用，这使得决策者回避责难所针对的并不是选民而是上级，决策者在决定是否把某项公众议程列入政策议程时考虑比较多的是政治上的利与弊。因此，防止公共舆论被边缘化的最好的办法，就是完善并落实选举制度以及其他相关制度，通过完善的法律制度保障公民网络政治参与的有效性。
通过法律保障公民的网络政治参与，旨在解决公民网络政治参与的有效性问题。引入法律保障机制后，法律通过为决策者设定义务，使决策者应就涉及公众切身利益的问题主动征求民意，实现立法民主化和决策民主化。这样，政治系统的输出就不仅是被动地输出，而是变得主动了。这可以部分解决公民网络政治参与面窄的问题。我国长期以来实行的议程设置流程是“政策议程——媒体议程——公众议程”，即政府出台政策，媒体宣传报道，引起公众注意，帮助公众掌握政策精神并加以落实。在这一流程当中，公众议程处于流程的末端，公众意见处于消极被动的地位。引入法律保障机制后，这一流程会改变为“媒体议程——公众议程——政策议程”或者“公众议程——政策议程”，即公众议程和政策议程呈现出一种正相关关系，对公众广泛关注的问题，政府政策都要有所反应。
公民网络政治参与的有效性有赖于健全的法律制度，笔者认为健全的法律制度应涉及三个方面的内容：
一、监督方面的法律制度。对决策者的监督包括自下而上的社会监督和自上而下的国家机关监督。自下而上的社会监督主要是指人民群众的监督。根据宪法和有关法律，人民与国家机关之间的关系是：人民选举产生各级人民代表大会，各级人民代表大会产生同级的“一府两院”。在人民和各级人大的关系上，虽然宪法规定各级人大对人民负责，受人民监督，但由于受传统以及现有选举法本身的制度缺陷影响，我国目前尚未形成有效的选民决定人大代表政治命运以及人大代表对选民负责的机制；而在人大与“一府两院”的关系上，宪法规定“一府两院”对人大负责，受人大监督，这使得有些国家机关产生无需对人民负责的错误认识。这种状况容易导致没有人对人民直接负责的危险，也是导致公共舆论被边缘化的制度根源。改变这种情况，必须完善选举法，从制度上保障选民对人大代表的控制力。对决策者自上而下的监督主要是国家机关之间的监督，这可以通过建立问责法律制度来实现。
二、资讯公开方面的法律制度。目前我国公民的网络政治参与的面比较窄，源于立法议案和政府决策方面的资讯不够公开。充实公民网络政治参与的内容必须完善资讯公开制度，使资讯公开制度化、常态化。资讯公开涉及两个方面的制度：
一是立法议案的资讯公开制度。有关法律、法规的议案在最后审议通过前应主动向社会公开，听取各方面的意见。这是因为立法的过程本身就是权利或权力分配、价值选择的过程，制定法只不过是权利或权力分配和价值选择的结果。按照立法经济理论，立法不会创造出财富，使社会总价值有所增加，其只不过是将原来由某些人所享有的价值转移给他人所有。就社会整体而言，此得乃彼之失，彼失乃此之得，社会总价值不会发生任何变化。既然如此，那到底哪些人所享有的价值应增加，哪些人的应减少？这是一个需要进行普遍的理性沟通和意见交换的问题。立法机关提出的议案只是一种解决方案，这种方案反映的是立法机关的意见，这种意见是否可行、是否为社会公众所认可，还必须通过一定的方式征询公众的意见和建议。网络为人们提供了一个交换观点和表达利益的场所，通过该场所，使公众有机会参与到立法制定过程之中。立法机关权衡各方面的建议，最终才可能产生符合各方利益的立法。近年来，全国人大和国务院就一些重大立法的制定、修改，在审议通过之前已经采取通过网络向社会公开征集意见的做法，这种做法需要制度化、常态化。
二是政府重大决策的资讯公开制度。我国现有的公共决策体制结构强调的是“公众参与、专家咨询和政府决定”相结合。然而实践中这一体制的运作并不理想，人们不难发现在决策过程中虽然可以看到公众和专家的身影，但他们对决策的参与更多是点缀性的，符号化的，并没有成为对政府行使决策权的理性化的制约因素，政府对决策所涉及问题和方案的选择都具有垄断性的权力，且随意性大。这种情况造成了很多决策失败。改变这种情况，必须建立政府重大决策资讯公开制度，因为公众拥有信息的多少，在很大程度上决定了他们的话语权的大小和言说能力的强弱，而这又决定了公众通过交流采取集体行动的能力。决策资讯公开不仅包括决策目标的设定、可供选择的决策方案等方面信息的公开，而且包括决策过程、对公众和专家意见的回应以及决策结果等事项的公开，这些可以形成对决策者外在的制约和监督。
三、网络秩序管理方面的法律制度。公民无论是网上还是网下政治参与都需要有序进行。由于网络信息传播具有非中心性、多向性、传播快、影响面广、不易控制等特点，网民的非理性和情绪化的言论有可能对国家安全和公共利益造成侵害。为了避免这种情况出现，一方面，网民进行政治参与需要自律；另一方面，国家需要进行网络秩序管理方面的立法，为规范公民网络政治参与活动提供法律基础。该方面立法在对公民的网络政治参与活动进行规范时应恪守比例原则，尽量避免对公民的言论自由进行不适当的限制，从而在保障公民言论自由和维护公共利益之间建立平衡。
作者单位：中共河北省委党校政法教研部
（责编/张立新）
近年来，我国公民的网络政治参与对我国的法治建设、决策科学化等都起到了巨大的推动作用，其中不乏成功的案例；但另一方面，我们也应该看到，我国公民的网络政治参与也存在一些亟待解决的问题。
首先，在参与心态上，网民对公共事务和政治生活呈现出高关注度低参与度的现象，很多人属于沉默的观察者，他们通过网络主动向政府提出意见和建议的并不多；其次，在参与内容方面，目前我国公民的网络政治参与的面比较窄，内容主要限于对政府行为的个案监督，而对国家立法和公共政策制定的参与有限；第三，在参与效果方面，有些网络参与并没有达到应有的目的，存在公共舆论被边缘化问题。其中也不乏典型个案。比如2009年河南的“王帅案”，王帅举报地方政府违法征地，当地公安机关以诽谤政府为名对王帅跨省追捕，实施刑事拘留，后虽在网络舆论的压力之下，公安机关释放了王帅，但地方政府的违法行为并没有得到纠正。再比如，近年来城市中屡屡发生的强制拆迁案、农村发生的违法征地案、农民“被上楼”案等等。这些事件中，虽然公民网络政治参与形成了公共舆论，但立法机关和政府有关部门并没有作出回应。
在上述三个问题中，最值得关注的是第三个问题，因为第一个问题网民参与的消极心态与网络政治参与的失败感有很大关系，而第二个问题公民网络政治参与的面比较窄与公共舆论被边缘化又有着同样的深层原因。在我国，选民的选票对决策者的升迁通常并不具有决定性的作用，这使得决策者回避责难所针对的并不是选民而是上级，决策者在决定是否把某项公众议程列入政策议程时考虑比较多的是政治上的利与弊。因此，防止公共舆论被边缘化的最好的办法，就是完善并落实选举制度以及其他相关制度，通过完善的法律制度保障公民网络政治参与的有效性。
通过法律保障公民的网络政治参与，旨在解决公民网络政治参与的有效性问题。引入法律保障机制后，法律通过为决策者设定义务，使决策者应就涉及公众切身利益的问题主动征求民意，实现立法民主化和决策民主化。这样，政治系统的输出就不仅是被动地输出，而是变得主动了。这可以部分解决公民网络政治参与面窄的问题。我国长期以来实行的议程设置流程是“政策议程——媒体议程——公众议程”，即政府出台政策，媒体宣传报道，引起公众注意，帮助公众掌握政策精神并加以落实。在这一流程当中，公众议程处于流程的末端，公众意见处于消极被动的地位。引入法律保障机制后，这一流程会改变为“媒体议程——公众议程——政策议程”或者“公众议程——政策议程”，即公众议程和政策议程呈现出一种正相关关系，对公众广泛关注的问题，政府政策都要有所反应。
公民网络政治参与的有效性有赖于健全的法律制度，笔者认为健全的法律制度应涉及三个方面的内容：
一、监督方面的法律制度。对决策者的监督包括自下而上的社会监督和自上而下的国家机关监督。自下而上的社会监督主要是指人民群众的监督。根据宪法和有关法律，人民与国家机关之间的关系是：人民选举产生各级人民代表大会，各级人民代表大会产生同级的“一府两院”。在人民和各级人大的关系上，虽然宪法规定各级人大对人民负责，受人民监督，但由于受传统以及现有选举法本身的制度缺陷影响，我国目前尚未形成有效的选民决定人大代表政治命运以及人大代表对选民负责的机制；而在人大与“一府两院”的关系上，宪法规定“一府两院”对人大负责，受人大监督，这使得有些国家机关产生无需对人民负责的错误认识。这种状况容易导致没有人对人民直接负责的危险，也是导致公共舆论被边缘化的制度根源。改变这种情况，必须完善选举法，从制度上保障选民对人大代表的控制力。对决策者自上而下的监督主要是国家机关之间的监督，这可以通过建立问责法律制度来实现。
二、资讯公开方面的法律制度。目前我国公民的网络政治参与的面比较窄，源于立法议案和政府决策方面的资讯不够公开。充实公民网络政治参与的内容必须完善资讯公开制度，使资讯公开制度化、常态化。资讯公开涉及两个方面的制度：
一是立法议案的资讯公开制度。有关法律、法规的议案在最后审议通过前应主动向社会公开，听取各方面的意见。这是因为立法的过程本身就是权利或权力分配、价值选择的过程，制定法只不过是权利或权力分配和价值选择的结果。按照立法经济理论，立法不会创造出财富，使社会总价值有所增加，其只不过是将原来由某些人所享有的价值转移给他人所有。就社会整体而言，此得乃彼之失，彼失乃此之得，社会总价值不会发生任何变化。既然如此，那到底哪些人所享有的价值应增加，哪些人的应减少？这是一个需要进行普遍的理性沟通和意见交换的问题。立法机关提出的议案只是一种解决方案，这种方案反映的是立法机关的意见，这种意见是否可行、是否为社会公众所认可，还必须通过一定的方式征询公众的意见和建议。网络为人们提供了一个交换观点和表达利益的场所，通过该场所，使公众有机会参与到立法制定过程之中。立法机关权衡各方面的建议，最终才可能产生符合各方利益的立法。近年来，全国人大和国务院就一些重大立法的制定、修改，在审议通过之前已经采取通过网络向社会公开征集意见的做法，这种做法需要制度化、常态化。
二是政府重大决策的资讯公开制度。我国现有的公共决策体制结构强调的是“公众参与、专家咨询和政府决定”相结合。然而实践中这一体制的运作并不理想，人们不难发现在决策过程中虽然可以看到公众和专家的身影，但他们对决策的参与更多是点缀性的，符号化的，并没有成为对政府行使决策权的理性化的制约因素，政府对决策所涉及问题和方案的选择都具有垄断性的权力，且随意性大。这种情况造成了很多决策失败。改变这种情况，必须建立政府重大决策资讯公开制度，因为公众拥有信息的多少，在很大程度上决定了他们的话语权的大小和言说能力的强弱，而这又决定了公众通过交流采取集体行动的能力。决策资讯公开不仅包括决策目标的设定、可供选择的决策方案等方面信息的公开，而且包括决策过程、对公众和专家意见的回应以及决策结果等事项的公开，这些可以形成对决策者外在的制约和监督。
三、网络秩序管理方面的法律制度。公民无论是网上还是网下政治参与都需要有序进行。由于网络信息传播具有非中心性、多向性、传播快、影响面广、不易控制等特点，网民的非理性和情绪化的言论有可能对国家安全和公共利益造成侵害。为了避免这种情况出现，一方面，网民进行政治参与需要自律；另一方面，国家需要进行网络秩序管理方面的立法，为规范公民网络政治参与活动提供法律基础。该方面立法在对公民的网络政治参与活动进行规范时应恪守比例原则，尽量避免对公民的言论自由进行不适当的限制，从而在保障公民言论自由和维护公共利益之间建立平衡。
作者单位：中共河北省委党校政法教研部
（责编/张立新）