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摘要：本文结合作者近年来的工作经验，主要对“控规”在城市规划控制中的作用与问题进行分析探讨，并提出一些看法和建议，以供参考。
关键词：城市规划；规划编制；问题；公共利益
1对控制性详细规划的反思
1.1对“控规”认识方面的反思
1.1.1“控规”的特征和作用
在现代城市规划编制中，“控规”将抽象的规划原则和复杂的规划要素进行简化和图解化，再从中提炼出控制和引导城市土地功能的最基本要素，形成了一套较为完善的规划编制方法，最大程度实现了规划的“可操作性”，使规划实施的稳定性与政府任期政绩的显化性之间的矛盾有所缓解，初步适应了投资主体多元化带来的利益主体的多元化和城市建设思路的多元化对城市规划的冲击，较好地适应了市场经济体制下城市规划管理的需要，面对城市的快速发展，实现了规划编制的速成和规划管理的最简化操作，缩短了决策、规划、土地批租和项目建设的周期，提高了城市建设和房地产开发的效率(王富海，2000)。
1.1.2认识方面存在的问题
（1）规划控制和引导的构成要素未加以明确界定，与“区划原理”出现偏差。美国的地方政府有三种规划控制和引导手段，即区划法、土地细分法和设计指导原则。其中，只有区划法和土地细分法是真正的法规，具有严格的立法、执法(审批)和监督程序；而设计指导原则只是一种引导性的控制手段，并不是法规，不具备法律的强制性。有比较才有鉴别，对比我国《城市规划编制办法》中的规定，“控规”主要内容包含控制城市建设用地性质、使用强度和空间环境等三个方面，“控规”既要控制土地的用途和开发强度，又要控制地段及场地设计，还要控制城市设计，实际上是相当于把美国地方政府的三种规划控制和引导手段合为一体，这反映出我们在规划控制与引导问题上的认识不足和概念模糊。（孙晖，2000）。
（2）对法规管理原则的忽视。
实施法规管理的基础应是社会整体和个体的公正、公平，既要保证城市整体利益实现，又不能以牺牲一部分人的利益来换取城市或另一部分人的发展。那么在“控规”中如何体现？美国的做法值得借鉴，他们采用开发权转让的方法达到了这一目的。开发权转让主要用于城市中需要保护的重要地段，如标志性建筑、历史建筑、农业保护区、独特的自然生态区等。为了使这些资源免遭新的开发活动的威胁，将这些资源上未被开发的空间权，转让到其它基地中，得到开发权的开发商将被允许在容积率控制之外增加一定的建筑面积。通过这样的转让和补偿，不但保护了城市宝贵的资源，也减轻了政府的财政负担。反观我们的规划，忽视了城市整体利益的公正、公平，仅有技术层面上的一些措施，实际上并未加以贯彻落实，也就失去了规划法理存在的根本性基础。
1.2对“控规”技术方面的反思
1.2.1地块划分缺失产权地块的理念
目前的地块划分主要是以景观和环境（以道路分割为主）作为划分依据，产权地块(严格地讲，在我国应当称为使用权)的划分缺少标准化的概念。城市开发建设行为往往和产权地块密切相关，产权地块可以说是开发活动在用地上的最基本单元和城市形态肌理的重要组成元素，从法规控制上来看其形态肌理越是规整有序则越简便统一(梁江，2000)。按照用地产权划分的地块能更好地满足各自的用地规划、建设控制、审批管理等要求，并建立完整的与产权边界相关联的信息化管理地籍资料。即便是相同用地性质的相邻接壤的不同地块，可能由于土地使用权的不同而在开发中面临不同的意向。 (李江云，2000)。所以产权地块划分的标准化问题非常值得作深入研究。今后应考虑将产权地块作为基本单元划分的重要依据，增强对产权地块的经济效益的认识。
1.2.2规划控制方法的科学依据不足
规划控制方法包括控制内容和确定控制指标，两者互为联系、互为影响。其中的关键技术是对土地使用强度的控制即开发容量的指标控制。
1.2.3重视物质环境层面的技术性工作，缺乏理性的土地开发建设的经济分析
（1）规划着重物质环境，追求所谓形式美观。
充分考虑城市的风格和传统风貌，创造出更优美、更富魅力的城市环境，本是规划的要义所在。但需要强调的是，优美的城市环境绝不是空洞的平面构图就能创造的。以美感和视觉效果为出发点所划分的地块以及确定的建设开发强度，常常是违背土地市场经济规律的。在同一城市区位，具有同等可达性的地块，其土地开发的成本与机会应是相同的。
但是，规划师们为了满足建筑群体轴线视廊和体量变化的要求，把地块划分得大小不一，把建筑规定得高高低低；对相邻的地块，人为地规定了不同的建设密度，有时沿街用地的密度反而定得低，制造出不合理的地价差(孙晖，2000)。这样不仅丧失了统一的标准和公平的原则，而且也违背了地价运作的经济规律。于是，在批租土地时就会遇到很多问题，或者有的地块没人要，或者有的地块要了以后就要改，开发商想要违反规定是必然结果。
（2）应加强土地开发建设的经济分析。
城市规划实际上不可能决定经济发展，恰恰相反，是经济发展从根本上推动城市规划(羅宾·汤普森，2004)。在市场经济条件下，由于城市开发的要素（土地、建筑等）的空间分布不均衡，城市土地存在级差地租，城市各地段的征地成本、动迁成本、基础设施的成本差异较大，加之城市规划对土地用途和强度的控制，导致城市各地段的收益相差较大，如果城市政府不对这种利益进行调控，开发商必将寻求利润最大化的开发，给城市的进一步建设留下隐患。
为此应加强“控规”中有关土地开发建设的经济分析并作为规划内容的重要组成部分，在规划设计方案的基础上，遵循土地利用最优、估计最不利的原则，针对城市开发这一经济活动进行经济效益分析，估算典型地块的投入产出，在满足城市规划基本原则的基础上，按照该地块的市场投资导向，调整规划方案所涉及的控制指标，提高规划的经济性和可操作性，保证规划的顺利实施。
2对控制性详细规划的展望
通过对“控规”三个方面的反思，增强和提升其应有的公正性、经济性、科学性和可实施性是摆在我们面前的关键问题。“控规”在保证城市整体公共利益的实现为核心的前提下，采取以市场需求为导向的产权地块项目开发规划不失为一条新路，它能有效地解决规划与市场的背离或脱节。另一方面，为避免随意修改、调整规划对“控规”控制和引导手段的科学性和严肃性造成的破坏，急需对其规划方法加以完善。
2.1由关注空间规划为核心的规划走向以公共利益为核心的规划
2.1.1规划的目标应实现公共利益的最大化
“控规”应着重强调保证城市功能的公共、公用和公益设施的空间落实，保障公共利益不受侵犯，包括公共环境、政府的土地收益等，研究市场经济中什么情况下严格控制什么内容，哪些内容可以由市场主体自由发挥；合理确定相关设施的规模和用地，并体现分类指导的原则。对于公益性公共设施用地，即政府作为投资和经营主体的教育、医疗卫生、文化、体育、社区服务、行政管理、社会福利等设施应加强对土地使用性质的控制力度，但对于其开发强度可不作“刚性”规定；对于经营性公共设施用地在开发强度方面要严格控制，但对于土地使用性质应留有较大的兼容性。市政公用设施标准的选取和容量预测应结合具体城市和地块用地性质特点，在综合平衡与协调的基础上提出各项设施布局的综合优化方案，并在土地利用规划中加以具体落实。
2.1.2科学合理地控制城市“六线”
“控规”编制和管理的重点应从确定建设项目，转向各类脆弱资源的有效保护和关键基础设施的合理布局（仇保兴，2004），保护城市难以再生的“六线”资源：(1)绿线：绿地系统规定了城市的空间形态，基本确定了城市发展的未来，应保护控制城市各类园林绿地用地范围；（2）紫线：控制保护历史文化资源点、历史文化保护区、城市整体格局风貌保护范围等，保护一个城市的片区，就是要保护片区所包含的全部历史信息和历史风貌；（3）蓝线：城市水系是城市活的灵魂，应控制城市较大面积的湖泊水面、水系等水域岸线范围；（4）橙线：铁路和轨道交通用地范围，政府应预先通过规划把周边的土地全部控制好，随着工程项目的建设，这些土地开始增值，政府再通过土地拍卖转让将投资及时收回；（5）红线：城市道路、广场及交通设施用地范围；（6）黑线：高压线用地的范围。这些控制线是城市建设中最重要的系统控制要素，每动一条线，必然会影响整个系统的有效运转。因此，在实际工作中决不能轻易改变，如果确实要变，也必须经过充分的论证。
3结语
当今快速城市化背景下城市发展迫切需要探索新的“控规”的应对方法，要从实际出发，抓住主要矛盾来解决当前规划管理的主要问题，以问题为导向，针对问题产生的主要原因加以研究、调整与突破，再进行创新性的探索与建设，从而走向更有效的规划控制和引导之路。
参考文 献
1陈荣．城市规划控制层次论[J]．城市规划，1997，（3）：20-24．
2仇保兴．城市经营、管治和城市规划的变革[J]．城市规划，2004，（2）：8-22．
3顾小平，沈德熙，唐历敏．城市规划资料集——控制性详细规划[M].北京：中国建筑工业出版社，2002．
4罗宾·汤普森．管理中国城市的增长[R]．北京城市规划国际研讨会，2 0 0 4-1 0．
关键词：城市规划；规划编制；问题；公共利益
1对控制性详细规划的反思
1.1对“控规”认识方面的反思
1.1.1“控规”的特征和作用
在现代城市规划编制中，“控规”将抽象的规划原则和复杂的规划要素进行简化和图解化，再从中提炼出控制和引导城市土地功能的最基本要素，形成了一套较为完善的规划编制方法，最大程度实现了规划的“可操作性”，使规划实施的稳定性与政府任期政绩的显化性之间的矛盾有所缓解，初步适应了投资主体多元化带来的利益主体的多元化和城市建设思路的多元化对城市规划的冲击，较好地适应了市场经济体制下城市规划管理的需要，面对城市的快速发展，实现了规划编制的速成和规划管理的最简化操作，缩短了决策、规划、土地批租和项目建设的周期，提高了城市建设和房地产开发的效率(王富海，2000)。
1.1.2认识方面存在的问题
（1）规划控制和引导的构成要素未加以明确界定，与“区划原理”出现偏差。美国的地方政府有三种规划控制和引导手段，即区划法、土地细分法和设计指导原则。其中，只有区划法和土地细分法是真正的法规，具有严格的立法、执法(审批)和监督程序；而设计指导原则只是一种引导性的控制手段，并不是法规，不具备法律的强制性。有比较才有鉴别，对比我国《城市规划编制办法》中的规定，“控规”主要内容包含控制城市建设用地性质、使用强度和空间环境等三个方面，“控规”既要控制土地的用途和开发强度，又要控制地段及场地设计，还要控制城市设计，实际上是相当于把美国地方政府的三种规划控制和引导手段合为一体，这反映出我们在规划控制与引导问题上的认识不足和概念模糊。（孙晖，2000）。
（2）对法规管理原则的忽视。
实施法规管理的基础应是社会整体和个体的公正、公平，既要保证城市整体利益实现，又不能以牺牲一部分人的利益来换取城市或另一部分人的发展。那么在“控规”中如何体现？美国的做法值得借鉴，他们采用开发权转让的方法达到了这一目的。开发权转让主要用于城市中需要保护的重要地段，如标志性建筑、历史建筑、农业保护区、独特的自然生态区等。为了使这些资源免遭新的开发活动的威胁，将这些资源上未被开发的空间权，转让到其它基地中，得到开发权的开发商将被允许在容积率控制之外增加一定的建筑面积。通过这样的转让和补偿，不但保护了城市宝贵的资源，也减轻了政府的财政负担。反观我们的规划，忽视了城市整体利益的公正、公平，仅有技术层面上的一些措施，实际上并未加以贯彻落实，也就失去了规划法理存在的根本性基础。
1.2对“控规”技术方面的反思
1.2.1地块划分缺失产权地块的理念
目前的地块划分主要是以景观和环境（以道路分割为主）作为划分依据，产权地块(严格地讲，在我国应当称为使用权)的划分缺少标准化的概念。城市开发建设行为往往和产权地块密切相关，产权地块可以说是开发活动在用地上的最基本单元和城市形态肌理的重要组成元素，从法规控制上来看其形态肌理越是规整有序则越简便统一(梁江，2000)。按照用地产权划分的地块能更好地满足各自的用地规划、建设控制、审批管理等要求，并建立完整的与产权边界相关联的信息化管理地籍资料。即便是相同用地性质的相邻接壤的不同地块，可能由于土地使用权的不同而在开发中面临不同的意向。 (李江云，2000)。所以产权地块划分的标准化问题非常值得作深入研究。今后应考虑将产权地块作为基本单元划分的重要依据，增强对产权地块的经济效益的认识。
1.2.2规划控制方法的科学依据不足
规划控制方法包括控制内容和确定控制指标，两者互为联系、互为影响。其中的关键技术是对土地使用强度的控制即开发容量的指标控制。
1.2.3重视物质环境层面的技术性工作，缺乏理性的土地开发建设的经济分析
（1）规划着重物质环境，追求所谓形式美观。
充分考虑城市的风格和传统风貌，创造出更优美、更富魅力的城市环境，本是规划的要义所在。但需要强调的是，优美的城市环境绝不是空洞的平面构图就能创造的。以美感和视觉效果为出发点所划分的地块以及确定的建设开发强度，常常是违背土地市场经济规律的。在同一城市区位，具有同等可达性的地块，其土地开发的成本与机会应是相同的。
但是，规划师们为了满足建筑群体轴线视廊和体量变化的要求，把地块划分得大小不一，把建筑规定得高高低低；对相邻的地块，人为地规定了不同的建设密度，有时沿街用地的密度反而定得低，制造出不合理的地价差(孙晖，2000)。这样不仅丧失了统一的标准和公平的原则，而且也违背了地价运作的经济规律。于是，在批租土地时就会遇到很多问题，或者有的地块没人要，或者有的地块要了以后就要改，开发商想要违反规定是必然结果。
（2）应加强土地开发建设的经济分析。
城市规划实际上不可能决定经济发展，恰恰相反，是经济发展从根本上推动城市规划(羅宾·汤普森，2004)。在市场经济条件下，由于城市开发的要素（土地、建筑等）的空间分布不均衡，城市土地存在级差地租，城市各地段的征地成本、动迁成本、基础设施的成本差异较大，加之城市规划对土地用途和强度的控制，导致城市各地段的收益相差较大，如果城市政府不对这种利益进行调控，开发商必将寻求利润最大化的开发，给城市的进一步建设留下隐患。
为此应加强“控规”中有关土地开发建设的经济分析并作为规划内容的重要组成部分，在规划设计方案的基础上，遵循土地利用最优、估计最不利的原则，针对城市开发这一经济活动进行经济效益分析，估算典型地块的投入产出，在满足城市规划基本原则的基础上，按照该地块的市场投资导向，调整规划方案所涉及的控制指标，提高规划的经济性和可操作性，保证规划的顺利实施。
2对控制性详细规划的展望
通过对“控规”三个方面的反思，增强和提升其应有的公正性、经济性、科学性和可实施性是摆在我们面前的关键问题。“控规”在保证城市整体公共利益的实现为核心的前提下，采取以市场需求为导向的产权地块项目开发规划不失为一条新路，它能有效地解决规划与市场的背离或脱节。另一方面，为避免随意修改、调整规划对“控规”控制和引导手段的科学性和严肃性造成的破坏，急需对其规划方法加以完善。
2.1由关注空间规划为核心的规划走向以公共利益为核心的规划
2.1.1规划的目标应实现公共利益的最大化
“控规”应着重强调保证城市功能的公共、公用和公益设施的空间落实，保障公共利益不受侵犯，包括公共环境、政府的土地收益等，研究市场经济中什么情况下严格控制什么内容，哪些内容可以由市场主体自由发挥；合理确定相关设施的规模和用地，并体现分类指导的原则。对于公益性公共设施用地，即政府作为投资和经营主体的教育、医疗卫生、文化、体育、社区服务、行政管理、社会福利等设施应加强对土地使用性质的控制力度，但对于其开发强度可不作“刚性”规定；对于经营性公共设施用地在开发强度方面要严格控制，但对于土地使用性质应留有较大的兼容性。市政公用设施标准的选取和容量预测应结合具体城市和地块用地性质特点，在综合平衡与协调的基础上提出各项设施布局的综合优化方案，并在土地利用规划中加以具体落实。
2.1.2科学合理地控制城市“六线”
“控规”编制和管理的重点应从确定建设项目，转向各类脆弱资源的有效保护和关键基础设施的合理布局（仇保兴，2004），保护城市难以再生的“六线”资源：(1)绿线：绿地系统规定了城市的空间形态，基本确定了城市发展的未来，应保护控制城市各类园林绿地用地范围；（2）紫线：控制保护历史文化资源点、历史文化保护区、城市整体格局风貌保护范围等，保护一个城市的片区，就是要保护片区所包含的全部历史信息和历史风貌；（3）蓝线：城市水系是城市活的灵魂，应控制城市较大面积的湖泊水面、水系等水域岸线范围；（4）橙线：铁路和轨道交通用地范围，政府应预先通过规划把周边的土地全部控制好，随着工程项目的建设，这些土地开始增值，政府再通过土地拍卖转让将投资及时收回；（5）红线：城市道路、广场及交通设施用地范围；（6）黑线：高压线用地的范围。这些控制线是城市建设中最重要的系统控制要素，每动一条线，必然会影响整个系统的有效运转。因此，在实际工作中决不能轻易改变，如果确实要变，也必须经过充分的论证。
3结语
当今快速城市化背景下城市发展迫切需要探索新的“控规”的应对方法，要从实际出发，抓住主要矛盾来解决当前规划管理的主要问题，以问题为导向，针对问题产生的主要原因加以研究、调整与突破，再进行创新性的探索与建设，从而走向更有效的规划控制和引导之路。
参考文 献
1陈荣．城市规划控制层次论[J]．城市规划，1997，（3）：20-24．
2仇保兴．城市经营、管治和城市规划的变革[J]．城市规划，2004，（2）：8-22．
3顾小平，沈德熙，唐历敏．城市规划资料集——控制性详细规划[M].北京：中国建筑工业出版社，2002．
4罗宾·汤普森．管理中国城市的增长[R]．北京城市规划国际研讨会，2 0 0 4-1 0．