论文部分内容阅读
2004年以来，随着国家强农惠农力度的不断提高，农发行支持粮棉油收购的规模越来越大，尤其是2009年实行临时收储政策以来，具有政策指令性的粮棉油收储信贷规模持续增加，资金供应管理难度越来越大。
农发行的政策指令性业务
农发行的信贷业务从性质上看，分为两大类，政策性业务和商业性业务。近年来，农发行不断强化支农功能，本来就处于补充和次要地位的商业性业务比重进一步下降。因此，目前农发行的各项支农信贷业务中，绝大部分是政策性业务。根据决策机制、风险承担等的不同，农发行的政策性业务又分为政策指令性业务和政策指导性业务两种。前者指经特定程序由国家有关部门批准、风险补偿机制和服务对象明确的业务；后者指按国家政策要求经办、可择优选择服务对象的业务。农发行的政策指令性业务从内容上看，又可分为两部分：一是传统意义上的粮棉油、肉、糖等储备信贷业务，如中央和地方粮油储备贷款、调控粮油贷款、国家和地方储备棉贷款、国家全额补贴储备糖贷款、国家和地方储备肉全额补贴贷款等；二是托市收购和国家临时存储信贷业务。2004年后，国家对重点粮食品种小麦和水稻在其主产区实施最低价收购政策；2008年以来，国家加大粮食宏观调控力度，连续出台粮油临时存储政策，对全国17个省区的油菜籽、东北地区的大豆、玉米等主要粮食品种实行临时收储。近年来，国家托市收购和临时收储数量大幅增长，农发行在这方面的贷款数量也随之迅速增长。
国家政策指令性粮棉油收购对维护农产品市场稳定、保障国家粮食安全和保护农民利益发挥了积极作用。尤其是2007年世界金融危机以来，在国际大宗商品市场剧烈动荡的背景下，上述积极作用尤为显著。以棉花市场为例，2008年底至2011年8月，受国际棉花市场冲击和投机资金炒作影响，国内棉花市场大起大落，经历了一个过山车般的行情。国内棉花价格指数于2008年11月20日创下10395的低点后，逐渐攀升，自2010年9月开始快速拉升，9月初为18002，到11月11日已达31301，短短两个多月的时间内价格上涨13299，涨幅73.8%。此后，经历近5个月的高位震荡，中国棉花价格指数从2011年4月份又开始快速回落，4月初为30008，8月末新棉上市前已经跌至19307，跌幅35.6%。自此以后，棉价再没出现过大幅震荡，中国棉花价格指数基本在18000～20500间窄幅波动。棉花市场从大起大落剧烈震荡转变为窄幅波动，一个重要的原因就是棉花临时收储政策的正式出台。2011年3月28日，国家发改委等八部门联合下发《2011年度棉花临时收储预案》，宣布对新疆等13个棉花主产区符合国家标准的棉花，当市场价格连续五个工作日低于临时收储价格（2011年度为19800元/吨）时启动收储预案。接下来的2012和2013棉花年度，国家同样在主产区适时启动了临时收储预案，并适度将临时收储价格提高到20400元/吨，以保证棉农的利益。棉花临时收储制度犹如定海神针，有力促进了国内棉花市场的稳定。同样，对小麦、水稻的最低收购价收购和对玉米、大豆、油菜籽的临时收储以及国家储备糖、储备肉等一系列政策的实施，对维护国家粮食安全、促进主要农副产品市场稳定、保护农民利益、提高农民生产积极性发挥了重要作用。
业务面临的问题及成因分析
政策指令性业务面临的四大问题
随着时间的推移，农发行政策指令性业务也开始出现各种各样的困难和问题，主要归结为以下四个方面。
政策性收购规模越来越大，农发行贷款投放量大幅增加。2009～2010年度，国家要求各承储企业按照“对农民交售的粮食不限收、不拒收”的原则，实行敞开收购，与此同时，国内粮食产量连年增加，农发行政策指令性贷款投放量也大幅增长。2012年夏粮收购中，政策性收购贷款占夏粮贷款总额的56%，同比增幅超过250%。2012年末农发行各项贷款余额中，储备粮油贷款、粮油调控贷款、棉花储备贷款、国家储备糖贷款余额数量分别是2005年的1.98、2.86、15.28和7.7倍，比2008年末分别增长39.6%、55.8%、448.6%和223.5%。2013年10月末，政策指令性贷款余额近万亿元，占全行贷款余额总量的四成还多。由于市场价格低迷，以往正常的抛储操作很难顺利实施，2013年上半年，菜籽油多次流拍，棉花抛储进展缓慢，使得农发行贷款占用时间延长，资金周转速度减慢，计划规模持续处于紧平衡状态，不得不压缩对农业农村基础设施建设等中长期业务的信贷规模。
企业库存量大幅增加，仓容普遍紧张。由于近年来粮食连年增产，而下游需求不振，农发行开户企业粮食库存居高不下。2013年8月末，农发行企业粮食库存量已超过1998年的峰值，再创历史新高。上述情况导致2013年夏粮收购和秋粮收购中多个主产区出现仓容紧张问题，其中，黑龙江省秋粮收购仓容缺口近1000万吨。
贷后管理难度加大。“钱随粮走、库贷挂钩、封闭运行”是农发行粮棉油信贷业务长期以来行之有效的管理措施，目前这一方法却面临着巨大挑战。由于需要定期查看的粮食总量太大，收购网点大幅增加，其中大多是中储粮总公司的委托库点，而农发行的一个县级支行总共才有2～3名信贷管理员，查库监管的任务很重，对于代储库点的监管则更为困难。同时，在结算支付环节，中储粮为保证粮食质量，往往是在验收确保合格后才给交储的企业支付粮款，钱粮有时并不能完全同步走，因此增加了农发行信贷监管的难度。此外，近年来中储粮总公司采取统贷统还方式，由总公司统一从农发行贷款，分拨给各地的分公司收购粮食，贷款最后由总公司统一偿还，更进一步加大了农发行信贷资金的监管难度。
对产业链下游行业的影响过大。目前，农发行每年支持收购的粮食占全国粮食商品量的60%左右，支持收购的棉花占全国棉花生产量的50%左右，政策性收购价格对全国粮棉价格影响巨大。近年来，为提高农民种植积极性，国家连续几年提高托市收购和临时收储价格，而同期国际农产品价格却大幅下跌，导致国内外价差不断拉大（每吨价差，棉花曾达5000多元、糖1000元，玉米600元），下游棉纺企业、粮油（食糖）加工企业成本高企，利润大幅下滑，企业经营困难甚至破产，明显削弱了企业的国际竞争力。2011年以来，棉纺织行业所受影响最为显著。据欧盟海关统计，2010～2012年，我国纺织品服装在欧盟市场所占份额依次为42.5%、41%和39.9%，呈持续下降态势。而同期，孟加拉国和东盟由于成本优势，市场所占份额持续上升，2012年上述两者的市场份额分别达到9.4%和8.3%。 增加国家的财政负担。仅以国储棉为例，2012年棉花收储价为20400元/吨，每吨比市场价格高出2000多元，2013年国家计划抛售450万吨国储棉，如果抛储计划全部完成，国家将承担90亿元的亏损，这些亏损给国家财政带来巨大的负担。
问题原因分析
当前政策性收购出现上述问题，有多方面的原因，主要为：世界经济危机的影响，导致各类农副产品和棉纺织用品需求明显下降；农业科技进步，国内粮食供给增加等。然而，问题的根源在于我国连年实施的农产品价格补贴政策。
由于农业的特殊性、农产品较强的正外部性和准公共品属性，世界各国对农业均有不同程度的支持政策。美国、日本等发达国家对农业的支持水平占农业总产值的30%～50%，印度、巴西、泰国等发展中国家约为10%～20%，而中国则不到10%。中国作为一个人口众多、水和耕地资源有限的国家，加大对农业的支持力度无可厚非，但问题在于支持的方法。无论是最低价收购还是临时收储，都属于价格补贴，从经济学的角度考虑，它是政府对生产者的一种间接补贴，属于政府干预市场的行为，存在两方面的不足：一是提高了消费者的支出成本，对消费者不公；二是造成了社会总效用的减少。因此，这一手段通常只作为干预市场的短期工具，待市场秩序恢复正常之后就必须马上退出。而我国自2008年以来，已经连续多年使用这种方式，且采用这种方式支持收购的农产品品种越来越多，收购规模越来越大。2012年年末，农发行政策指令性粮油贷款接近7000亿元，比2005年翻了一番多，占全部粮油贷款近八成。而棉花、食糖和油菜籽国家临时存储，近三年几乎成了常规性的敞口收购，在市场收购中占主导地位。
尽管近几年油菜籽收储价年年提高，但同大豆一样，油菜种植面积仍然持续下降，其中农民比较收益下降是一个重要原因。2013年食用油市场低迷，上半年国储菜籽油拍卖量远未达到计划拍卖量，库容吃紧，成为收储企业面临的共同难题。同油菜籽临时收储一样，国家食糖临时收储也面临同样问题，收储价格年年提高，收储量年年增长，导致目前企业库存高居不下，对市场价格回归正常水平构成巨大压力。
国家粮棉油收购政策亟待调整
在市场经济中，政府干预只是对市场的一种补充和纠正，市场在资源配置中应发挥主导作用。十八届三中全会精神的一个重要内容就是，明确提出要让市场在资源配置中起决定性作用。如果政策性收购成了主导，这无异于将一种临时的带有辅助性的调节工具当作了一种常设的主要工具，与市场经济的方向背道而驰。
在这方面，美国作为农业生产大国和贸易大国有过沉痛的历史教训。美国农业支持政策经历了一个为农业发展创造条件（支持发展农业基础设施，出资建立农技推广机构等）——干预农产品供给（价格和收入补贴等）——回归市场、充分发挥市场机制作用（农业风险补贴、营销援助贷款和贷款不足补贴等）的过程。
美国建国初期，政府主要通过争取低关税、兴建基础设施、出资建立农技推广机构等手段为农业发展创造条件，并未直接对农产品市场进行干预。19世纪末，由于贷款压力加大和运输价格上升等原因，美国农场主的经营面临困境，代表农场主的利益集团向政府施压，要求采取措施保护农业，于是政府开始以立法形式控制了与农产品价格相关的运输价格，通过间接调控农产品价格来支持农业。1933年，美国通过《农业调整法》，授权农业部长同农场主和农产品加工商签订销售协议，以维持农产品价格，保证农场主收益。此后，价格和收入支持政策成为美国农业支持政策的核心内容。20世纪70年代，这种政策出现了严重后果，一方面，政府承担着巨额农业补贴负担，另一方面，农产品严重过剩。尽管政府采取了对外援助、对内发放食品券等措施缓解上述矛盾，但仍不可避免地产生了巨大的效率损失。为提高支持效率，美国政府从20世纪80年代开始逐步缩减农业补贴，并在1996年通过的《农业法》中确定了缩减农业补贴的政策改革方向，这是美国农业支持政策转向市场化的重要标志，目的是促使农场主面向市场调整生产。由于利益集团的反对，该计划一度被中断，直到《2012年农业改革、食品和就业法案》的出台。这一法案取消了直接支付、反周期支付、乳品价格支持计划、牛奶收入损失支付和乳品出口刺激计划等价格和收入支持措施，代之以农业收入风险保障计划和庞大的保险计划。
借鉴美国的经验教训，我国要尽快调整农业支持政策。一是稳步减少直至取消以价格支持为主导的间接补贴，消除政府过多干预造成的影响，纠正“政府失灵”。同时，实施目标收益补贴（即差价补贴）。具体的做法是，由政府预先确定农产品的目标价格，农民按市场价格随行就市销售。当市场价格低于目标价格时，则启动该政策，按两者差价补贴农民。目标收益补贴既有价格支持的特征，又有直接补贴的性质，是由价格支持向直接补贴转型过程中普遍使用的政策措施，比较适合当前中国的情况。二是加快建立科学完善的农业保险体系。从美国农业支持政策演变过程看，采取农业保险方式支持农业是大势所趋。这种市场化的方式既能有效促进粮食生产、稳定农民收益，又不违背WTO有关规定。现阶段，我国应加快试点粮食产量指数保险、粮食价格指数保险；中长期来看，应加快研究种粮目标收益保险，以种粮收入为保险标的物，通过指数保险的方式保障农民种粮收益，促进粮食生产。三是按照WTO有关规定，充分利用“绿箱”政策，包括为农产品营销和促销提供贷款支持，大力支持农业科技研发及技术推广，加大农村基础设施建设投入等。
政策调整的影响及农发行的对策选择
短期看，如果国家调整农产品价格支持政策，会给农发行粮棉油业务带来重大影响：首先是市场化收购比重上升，信贷风险管理的难度加大；其次是许多贷款管理方法，包括封闭运行管理模式都将面临调整。但从长远看，国家的这种政策调整为农发行更好地发挥政策性银行的职能作用提供了机遇。一是有利于促进农发行在市场化大潮中锻炼成长，提升市场竞争力，更快地向现代一流农业政策性银行迈进。二是农发行在做好粮棉油信贷业务的基础上，可以将更多信贷规模投向农业科技、城乡一体化等领域，加快推进现代农业发展和新农村建设。三是从国外农业支持政策的经验看，政策性金融支持农业有多种方式和多个领域，农发行支持我国农业发展还有广阔的拓展空间。目前农发行对农业的支持，主要集中于流通环节，对生产环节和产后深加工环节的支持力度明显不够。今后农发行可加大力度支持农业科技推广、农业综合开发和农村基础设施建设（尤其是农田水利建设），以提高农业劳动比较生产率；大力支持农产品深加工和产业化龙头企业、特色优势涉农产业等，提高农业生产的经济效益；大力支持正规的各类农业专业合作社，为农业生产提供一条龙综合服务。
此外，建议国家有关部门加快推进农发行改革，完善体制机制，进一步明确农发行的职能定位和业务范围，厘清其业务边界。按照目前农发行的贷款分类，农业科技贷款、农村基础设施建设和农业综合开发贷款均属于政策指导性业务，用于支持特色农业和农产品深加工的产业化龙头企业贷款则属于商业性业务，国家没有风险补贴和任何政策优惠。而在美国农业发展中，为生产创造条件的农业科技推广和农村基础设施建设，都是由政府出资或补贴私人企业来完成的；对农产品加工企业的支持，往往是通过优惠或贴息信贷支持实现的。建议国家将农发行的产业化龙头企业贷款业务转为政策指导性业务，并对农发行的政策指导性业务统一提供风险补贴和财税等优惠支持政策。
（作者单位：中国农业发展银行）
农发行的政策指令性业务
农发行的信贷业务从性质上看，分为两大类，政策性业务和商业性业务。近年来，农发行不断强化支农功能，本来就处于补充和次要地位的商业性业务比重进一步下降。因此，目前农发行的各项支农信贷业务中，绝大部分是政策性业务。根据决策机制、风险承担等的不同，农发行的政策性业务又分为政策指令性业务和政策指导性业务两种。前者指经特定程序由国家有关部门批准、风险补偿机制和服务对象明确的业务；后者指按国家政策要求经办、可择优选择服务对象的业务。农发行的政策指令性业务从内容上看，又可分为两部分：一是传统意义上的粮棉油、肉、糖等储备信贷业务，如中央和地方粮油储备贷款、调控粮油贷款、国家和地方储备棉贷款、国家全额补贴储备糖贷款、国家和地方储备肉全额补贴贷款等；二是托市收购和国家临时存储信贷业务。2004年后，国家对重点粮食品种小麦和水稻在其主产区实施最低价收购政策；2008年以来，国家加大粮食宏观调控力度，连续出台粮油临时存储政策，对全国17个省区的油菜籽、东北地区的大豆、玉米等主要粮食品种实行临时收储。近年来，国家托市收购和临时收储数量大幅增长，农发行在这方面的贷款数量也随之迅速增长。
国家政策指令性粮棉油收购对维护农产品市场稳定、保障国家粮食安全和保护农民利益发挥了积极作用。尤其是2007年世界金融危机以来，在国际大宗商品市场剧烈动荡的背景下，上述积极作用尤为显著。以棉花市场为例，2008年底至2011年8月，受国际棉花市场冲击和投机资金炒作影响，国内棉花市场大起大落，经历了一个过山车般的行情。国内棉花价格指数于2008年11月20日创下10395的低点后，逐渐攀升，自2010年9月开始快速拉升，9月初为18002，到11月11日已达31301，短短两个多月的时间内价格上涨13299，涨幅73.8%。此后，经历近5个月的高位震荡，中国棉花价格指数从2011年4月份又开始快速回落，4月初为30008，8月末新棉上市前已经跌至19307，跌幅35.6%。自此以后，棉价再没出现过大幅震荡，中国棉花价格指数基本在18000～20500间窄幅波动。棉花市场从大起大落剧烈震荡转变为窄幅波动，一个重要的原因就是棉花临时收储政策的正式出台。2011年3月28日，国家发改委等八部门联合下发《2011年度棉花临时收储预案》，宣布对新疆等13个棉花主产区符合国家标准的棉花，当市场价格连续五个工作日低于临时收储价格（2011年度为19800元/吨）时启动收储预案。接下来的2012和2013棉花年度，国家同样在主产区适时启动了临时收储预案，并适度将临时收储价格提高到20400元/吨，以保证棉农的利益。棉花临时收储制度犹如定海神针，有力促进了国内棉花市场的稳定。同样，对小麦、水稻的最低收购价收购和对玉米、大豆、油菜籽的临时收储以及国家储备糖、储备肉等一系列政策的实施，对维护国家粮食安全、促进主要农副产品市场稳定、保护农民利益、提高农民生产积极性发挥了重要作用。
业务面临的问题及成因分析
政策指令性业务面临的四大问题
随着时间的推移，农发行政策指令性业务也开始出现各种各样的困难和问题，主要归结为以下四个方面。
政策性收购规模越来越大，农发行贷款投放量大幅增加。2009～2010年度，国家要求各承储企业按照“对农民交售的粮食不限收、不拒收”的原则，实行敞开收购，与此同时，国内粮食产量连年增加，农发行政策指令性贷款投放量也大幅增长。2012年夏粮收购中，政策性收购贷款占夏粮贷款总额的56%，同比增幅超过250%。2012年末农发行各项贷款余额中，储备粮油贷款、粮油调控贷款、棉花储备贷款、国家储备糖贷款余额数量分别是2005年的1.98、2.86、15.28和7.7倍，比2008年末分别增长39.6%、55.8%、448.6%和223.5%。2013年10月末，政策指令性贷款余额近万亿元，占全行贷款余额总量的四成还多。由于市场价格低迷，以往正常的抛储操作很难顺利实施，2013年上半年，菜籽油多次流拍，棉花抛储进展缓慢，使得农发行贷款占用时间延长，资金周转速度减慢，计划规模持续处于紧平衡状态，不得不压缩对农业农村基础设施建设等中长期业务的信贷规模。
企业库存量大幅增加，仓容普遍紧张。由于近年来粮食连年增产，而下游需求不振，农发行开户企业粮食库存居高不下。2013年8月末，农发行企业粮食库存量已超过1998年的峰值，再创历史新高。上述情况导致2013年夏粮收购和秋粮收购中多个主产区出现仓容紧张问题，其中，黑龙江省秋粮收购仓容缺口近1000万吨。
贷后管理难度加大。“钱随粮走、库贷挂钩、封闭运行”是农发行粮棉油信贷业务长期以来行之有效的管理措施，目前这一方法却面临着巨大挑战。由于需要定期查看的粮食总量太大，收购网点大幅增加，其中大多是中储粮总公司的委托库点，而农发行的一个县级支行总共才有2～3名信贷管理员，查库监管的任务很重，对于代储库点的监管则更为困难。同时，在结算支付环节，中储粮为保证粮食质量，往往是在验收确保合格后才给交储的企业支付粮款，钱粮有时并不能完全同步走，因此增加了农发行信贷监管的难度。此外，近年来中储粮总公司采取统贷统还方式，由总公司统一从农发行贷款，分拨给各地的分公司收购粮食，贷款最后由总公司统一偿还，更进一步加大了农发行信贷资金的监管难度。
对产业链下游行业的影响过大。目前，农发行每年支持收购的粮食占全国粮食商品量的60%左右，支持收购的棉花占全国棉花生产量的50%左右，政策性收购价格对全国粮棉价格影响巨大。近年来，为提高农民种植积极性，国家连续几年提高托市收购和临时收储价格，而同期国际农产品价格却大幅下跌，导致国内外价差不断拉大（每吨价差，棉花曾达5000多元、糖1000元，玉米600元），下游棉纺企业、粮油（食糖）加工企业成本高企，利润大幅下滑，企业经营困难甚至破产，明显削弱了企业的国际竞争力。2011年以来，棉纺织行业所受影响最为显著。据欧盟海关统计，2010～2012年，我国纺织品服装在欧盟市场所占份额依次为42.5%、41%和39.9%，呈持续下降态势。而同期，孟加拉国和东盟由于成本优势，市场所占份额持续上升，2012年上述两者的市场份额分别达到9.4%和8.3%。 增加国家的财政负担。仅以国储棉为例，2012年棉花收储价为20400元/吨，每吨比市场价格高出2000多元，2013年国家计划抛售450万吨国储棉，如果抛储计划全部完成，国家将承担90亿元的亏损，这些亏损给国家财政带来巨大的负担。
问题原因分析
当前政策性收购出现上述问题，有多方面的原因，主要为：世界经济危机的影响，导致各类农副产品和棉纺织用品需求明显下降；农业科技进步，国内粮食供给增加等。然而，问题的根源在于我国连年实施的农产品价格补贴政策。
由于农业的特殊性、农产品较强的正外部性和准公共品属性，世界各国对农业均有不同程度的支持政策。美国、日本等发达国家对农业的支持水平占农业总产值的30%～50%，印度、巴西、泰国等发展中国家约为10%～20%，而中国则不到10%。中国作为一个人口众多、水和耕地资源有限的国家，加大对农业的支持力度无可厚非，但问题在于支持的方法。无论是最低价收购还是临时收储，都属于价格补贴，从经济学的角度考虑，它是政府对生产者的一种间接补贴，属于政府干预市场的行为，存在两方面的不足：一是提高了消费者的支出成本，对消费者不公；二是造成了社会总效用的减少。因此，这一手段通常只作为干预市场的短期工具，待市场秩序恢复正常之后就必须马上退出。而我国自2008年以来，已经连续多年使用这种方式，且采用这种方式支持收购的农产品品种越来越多，收购规模越来越大。2012年年末，农发行政策指令性粮油贷款接近7000亿元，比2005年翻了一番多，占全部粮油贷款近八成。而棉花、食糖和油菜籽国家临时存储，近三年几乎成了常规性的敞口收购，在市场收购中占主导地位。
尽管近几年油菜籽收储价年年提高，但同大豆一样，油菜种植面积仍然持续下降，其中农民比较收益下降是一个重要原因。2013年食用油市场低迷，上半年国储菜籽油拍卖量远未达到计划拍卖量，库容吃紧，成为收储企业面临的共同难题。同油菜籽临时收储一样，国家食糖临时收储也面临同样问题，收储价格年年提高，收储量年年增长，导致目前企业库存高居不下，对市场价格回归正常水平构成巨大压力。
国家粮棉油收购政策亟待调整
在市场经济中，政府干预只是对市场的一种补充和纠正，市场在资源配置中应发挥主导作用。十八届三中全会精神的一个重要内容就是，明确提出要让市场在资源配置中起决定性作用。如果政策性收购成了主导，这无异于将一种临时的带有辅助性的调节工具当作了一种常设的主要工具，与市场经济的方向背道而驰。
在这方面，美国作为农业生产大国和贸易大国有过沉痛的历史教训。美国农业支持政策经历了一个为农业发展创造条件（支持发展农业基础设施，出资建立农技推广机构等）——干预农产品供给（价格和收入补贴等）——回归市场、充分发挥市场机制作用（农业风险补贴、营销援助贷款和贷款不足补贴等）的过程。
美国建国初期，政府主要通过争取低关税、兴建基础设施、出资建立农技推广机构等手段为农业发展创造条件，并未直接对农产品市场进行干预。19世纪末，由于贷款压力加大和运输价格上升等原因，美国农场主的经营面临困境，代表农场主的利益集团向政府施压，要求采取措施保护农业，于是政府开始以立法形式控制了与农产品价格相关的运输价格，通过间接调控农产品价格来支持农业。1933年，美国通过《农业调整法》，授权农业部长同农场主和农产品加工商签订销售协议，以维持农产品价格，保证农场主收益。此后，价格和收入支持政策成为美国农业支持政策的核心内容。20世纪70年代，这种政策出现了严重后果，一方面，政府承担着巨额农业补贴负担，另一方面，农产品严重过剩。尽管政府采取了对外援助、对内发放食品券等措施缓解上述矛盾，但仍不可避免地产生了巨大的效率损失。为提高支持效率，美国政府从20世纪80年代开始逐步缩减农业补贴，并在1996年通过的《农业法》中确定了缩减农业补贴的政策改革方向，这是美国农业支持政策转向市场化的重要标志，目的是促使农场主面向市场调整生产。由于利益集团的反对，该计划一度被中断，直到《2012年农业改革、食品和就业法案》的出台。这一法案取消了直接支付、反周期支付、乳品价格支持计划、牛奶收入损失支付和乳品出口刺激计划等价格和收入支持措施，代之以农业收入风险保障计划和庞大的保险计划。
借鉴美国的经验教训，我国要尽快调整农业支持政策。一是稳步减少直至取消以价格支持为主导的间接补贴，消除政府过多干预造成的影响，纠正“政府失灵”。同时，实施目标收益补贴（即差价补贴）。具体的做法是，由政府预先确定农产品的目标价格，农民按市场价格随行就市销售。当市场价格低于目标价格时，则启动该政策，按两者差价补贴农民。目标收益补贴既有价格支持的特征，又有直接补贴的性质，是由价格支持向直接补贴转型过程中普遍使用的政策措施，比较适合当前中国的情况。二是加快建立科学完善的农业保险体系。从美国农业支持政策演变过程看，采取农业保险方式支持农业是大势所趋。这种市场化的方式既能有效促进粮食生产、稳定农民收益，又不违背WTO有关规定。现阶段，我国应加快试点粮食产量指数保险、粮食价格指数保险；中长期来看，应加快研究种粮目标收益保险，以种粮收入为保险标的物，通过指数保险的方式保障农民种粮收益，促进粮食生产。三是按照WTO有关规定，充分利用“绿箱”政策，包括为农产品营销和促销提供贷款支持，大力支持农业科技研发及技术推广，加大农村基础设施建设投入等。
政策调整的影响及农发行的对策选择
短期看，如果国家调整农产品价格支持政策，会给农发行粮棉油业务带来重大影响：首先是市场化收购比重上升，信贷风险管理的难度加大；其次是许多贷款管理方法，包括封闭运行管理模式都将面临调整。但从长远看，国家的这种政策调整为农发行更好地发挥政策性银行的职能作用提供了机遇。一是有利于促进农发行在市场化大潮中锻炼成长，提升市场竞争力，更快地向现代一流农业政策性银行迈进。二是农发行在做好粮棉油信贷业务的基础上，可以将更多信贷规模投向农业科技、城乡一体化等领域，加快推进现代农业发展和新农村建设。三是从国外农业支持政策的经验看，政策性金融支持农业有多种方式和多个领域，农发行支持我国农业发展还有广阔的拓展空间。目前农发行对农业的支持，主要集中于流通环节，对生产环节和产后深加工环节的支持力度明显不够。今后农发行可加大力度支持农业科技推广、农业综合开发和农村基础设施建设（尤其是农田水利建设），以提高农业劳动比较生产率；大力支持农产品深加工和产业化龙头企业、特色优势涉农产业等，提高农业生产的经济效益；大力支持正规的各类农业专业合作社，为农业生产提供一条龙综合服务。
此外，建议国家有关部门加快推进农发行改革，完善体制机制，进一步明确农发行的职能定位和业务范围，厘清其业务边界。按照目前农发行的贷款分类，农业科技贷款、农村基础设施建设和农业综合开发贷款均属于政策指导性业务，用于支持特色农业和农产品深加工的产业化龙头企业贷款则属于商业性业务，国家没有风险补贴和任何政策优惠。而在美国农业发展中，为生产创造条件的农业科技推广和农村基础设施建设，都是由政府出资或补贴私人企业来完成的；对农产品加工企业的支持，往往是通过优惠或贴息信贷支持实现的。建议国家将农发行的产业化龙头企业贷款业务转为政策指导性业务，并对农发行的政策指导性业务统一提供风险补贴和财税等优惠支持政策。
（作者单位：中国农业发展银行）