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国家中长期科技发展规划指出“国家创新体系是以政府为主导、充分发挥市场配置资源的基础性作用、各类科技创新主体紧密联系和有效互动的社会系统”，并提出“建设以企业为主体、产学研结合的技术创新体系，将其作为全面推进国家创新体系建设的突破口”。在这一体系中关键是政府、企业、高校、研究单位和市场的结合与互动，其中处理好主导与主体的关系尤为重要。
在WTO的框架下，政府还能不能再安排什么项目给企业?根据WTO《补贴与反补贴协定》，各国可以对公司的研究活动或对高校、研究机构与公司签约的研究活动提供财政支持，只要这种资助不超过规定的比例就可以（如不超过工业研究成本的75％或竞争前开发活动成本的50％）。事实上一些国家早已超出了上述“不可诉补贴”范围，例如2004年美国指责法、英、德和西班牙对空客公司开发新飞机提供了至少150亿美元的“启动补助金”，欧盟则反诉美国自1992年以来向波音公司提供了230亿美元非法补贴，双方的争辩仍在继续。美国还宣布从2006年起对企业研发投入给予税收激励，10年共计864亿美元，欧盟则为中小企业研发建立专门基金、提供税收优惠、融资补贴和贷款担保。在2003年我国的全社会科技投入中，政府占30％，企业占70％，同期美国是政府占31.5％，企业占63％。从这些数据看，在科技投入上我国企业已经成为投入的主体且已与国际接轨了。但我国目前处在工业化中期，如果回溯到美国工业化中期的60年代，全社会科研经费中政府投入与企业投入之比是65∶35，70年代是55∶43。在2000年美国政府的科技经费中还有33％投向企业，而我国是10％；在企业的科技费用中来自财政的比例，美国12％，中国4.6％。显然无论从WTO的规则还是与发达国家的比较上看，我国政府科技经费对企业创新的支持远未到位。
除了通过财政对企业研发的支持外，政府在资源和市场配置上还可以发挥很大的作用。技术创新的成果需要应用来检验，需要在使用中完善，需要效益来持续。对产品技术创新而言，不经过市场就不可能完成技术创新过程。显然，我国广大的市场应该成为我国自主创新和技术进步的战略资源，我们要像珍惜自然资源一样重视和用好市场资源。我们曾经寄希望于市场换技术，但事与愿违，市场换不来国外的核心技术，将市场拱手让人却使我国具有自主知识产权的技术失去成长的土壤。时至今日，我国仍有一些垄断市场的部门或企业集团对国产设备特别是创新产品缺乏信心和热情，自觉或不自觉地把自己掌握的市场资源向国外产品倾斜。有人认为，一切由市场无形之手来选择，政府也无能为力。果真如此吗?很多国家都利用政府采购为本国企业产品提供市场，美国1933年出台《购买美国产品法》，其后又有《联邦采购法》，明确规定联邦政府采购必须优先购买本国产品，只有当产品的国内最低报价比海外厂商高出一定比例时（大型企业高出6％，小型企业高出12％，国防类产品高出50％）才被视为可以豁免，还专门制定了针对创新技术和产品进行采购的内容，美国西部硅谷地区等高技术产业群的迅速发展也得益于此。各联邦机构每年还必须就执行该法的情况向国会提交报告。2005年度美国联邦机构在采购上支出3140亿美元，本国产品占到89％。发达国家的政府采购规模一般占到GDP的10—15％，相比之下我国政府采购规模明显偏小，2005年全国实际政府采购规模近3000亿元，仅占全国GDP的1.6％，但增速很快。实施政府采购改革7年来，全国政府采购规模年均增长78％。如果将我国政府采购范围像欧美一样扩展到涵盖政府所有购买性支出预算项目，则有可能达到GDP的10％。在我国的《政府采购法》中虽有“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”的条款，但“国货”定义不明，实际上在政府采购中，外国供应商几乎垄断了电梯、照明灯具、彩色胶卷、橡胶、轿车和IT产品等。我国政府承诺将在2007年12月底前开始加入WTO《政府采购协定》的谈判，届时《政府采购法》中保护性的“国货条款”将彻底消失。在政府采购市场开放的前提下，如何从政府采购行为体现出政府对国内企业技术创新产品支持的表率作用，如何让国内企业享受到主场优势，值得很好地向美国等国家政府学习。
在加入WTO 5年后，我国90％的进口产品已没有贸易关税壁垒，而且长期以来执行的进口整机免税而进口零部件上税的政策使进口设备享受了超国民待遇，对国产设备更无保护可言，但在税收政策上也并非无可作为。最近财政部等四部委联合发布了《关于落实国务院加快振兴装备制造业的若干意见有关进口税收政策的通知》，对于那些国内已具备相当生产能力且技术水平已基本满足需求的设备，将停止执行进口免税政策，同时将给国内生产同类重大装备的企业进口关键零部件、原材料实行税收先征后退，返还的税款转作国家资本金注入该企业，可用于研发和创新能力建设。这既不违反WTO规则，又为企业发展创造了公平税负的竞争环境。
除了税收政策外，利用标准设置技术壁垒是发达国家通常采用的办法。目前使用的第二代移动通信有GSM和CDMA两类标准，欧盟和美国分别是这两类标准的主要专利持有者，在GSM标准刚起草时，欧盟就要求其成员国的通信运营商签署协议并预留频率，保证欧盟使用GSM网络标准，阻挡了CDMA标准进入欧洲。美国在本国的CDMA系统发展到一定规模以后，才允许GSM系统进入美国市场。最近美国联邦通信委员会（FCC）颁布法规，要求2007年3月1日之后，美国国内市场只准销售符合美国的数字电视标准ATSC的电视机，表面上对进口没有限制，但每台电视机需要交20多美元的专利费，这对于利润率仅有1.7％的我国电视机企业无疑是雪上加霜。据估计，ATSC将为美国带来80亿美元价值的出口，并在2014年为美国国内新增15.6万个工作岗位。美商务部早在1998年就估计，美国主导的标准起到给美国出口1500亿美元的价值，但同时又指出，非美国主导的标准成为美出口货物的技术壁垒，影响价值200—400亿美元。我国曾经在2003年制定WAPI（无线局域网鉴别和保密基础结构）标准并拟在2004年中在国内强制实施，由于该标准可能影响到生产PC用无线网卡芯片的美国公司在中国市场的利益，引起了上至总统的美国政要的关注，对中国政府施加压力。相比之下，我国政府对标准的重视和运用才刚刚开始。美国全美亚洲研究所2006年6月发表了题为《标准就是力量？中国国家标准化战略制定中的技术、机构和政治》的报告，报告称“我们时常发现标准制定各参与方之间似乎存在不一致的利益，这使得在中国标准制定中协调各方利益颇为困难。比如，一些中国公司已经从现存的国际标准及知识产权体系中成功获利，因此对中国政府另起炉灶开发中国自己标准的做法并不支持。有迹象表明，即使在政府内部，各部委、同一部委下属各不同部门也可能对推行特定标准的看法相去甚远。我们有理由相信中国政府对WAPI的支持并非完全一致。即使TD—SCDMA已经被ITU认可为国际标准，政府对其作为国家标准的态度一直犹疑不定。既想推行拥有中国自主技术的自主标准，又想在市场及中国国内各利益方面前扮演一个更为中立的仲裁者的角色。”所幸的是虽然晚了点，但我国政府还是出台了支持WAPI和TD—SCDMA发展的措施，这不仅是对WAPI和TD—SCDMA，而且对我国企业的自主创新也是很大的鼓舞。
国家创新体系明确提出产学研结合，各方自愿且有共盈的理念是合作的前提，但政府并非仅仅是乐观其成而已。一些国家的政府很注意营造产学研用合作的环境，通过公共财政科技项目的申请条件和税收优惠等措施来引导。欧盟明确对产业进行技术转让是大学的一项使命，法国制定“技术创新与研究法”明确科技界与企业的合作要求，德国政府提供科技教育奖励基金支持高校和研究所开发由企业提出的攻关项目。芬兰政府规定研究机构的项目必须有企业参加，企业的项目必须有高校或研究单位的参加，这样才能获得财政支持。日本电信运营商NTT每年以约3％的销售收入投到研发，并按照政府要求以与日本国内的上游厂商合作研发设备为其使命，为这些设备生产厂商提供新产品试验环境，增强这些厂商的国际市场竞争力。
除了国家财政支持企业研发、政府采购为创新产品提供市场机遇、建立公平税负的竞争环境、实施有自主知识产权的标准助力产业发展、营造官产学研用合作的创新氛围外，政府还可以通过建立引进技术消化吸收和再创新的协调机制、军民结合寓军于民的协调机制、营造技术产权交易市场、扶持风险投资等来发挥主导作用。政府主导作用的效果需要通过企业的主体作用才能体现，市场在资源配置中的基础性作用的充分发挥也有赖于政府的引导，要使这几方面的作用协调发展的关键是建立有利于创新的体制和机制。在这方面，政府对体制、机制的建立和完善更是责无旁贷。
（作者系中国工程院副院长）
在WTO的框架下，政府还能不能再安排什么项目给企业?根据WTO《补贴与反补贴协定》，各国可以对公司的研究活动或对高校、研究机构与公司签约的研究活动提供财政支持，只要这种资助不超过规定的比例就可以（如不超过工业研究成本的75％或竞争前开发活动成本的50％）。事实上一些国家早已超出了上述“不可诉补贴”范围，例如2004年美国指责法、英、德和西班牙对空客公司开发新飞机提供了至少150亿美元的“启动补助金”，欧盟则反诉美国自1992年以来向波音公司提供了230亿美元非法补贴，双方的争辩仍在继续。美国还宣布从2006年起对企业研发投入给予税收激励，10年共计864亿美元，欧盟则为中小企业研发建立专门基金、提供税收优惠、融资补贴和贷款担保。在2003年我国的全社会科技投入中，政府占30％，企业占70％，同期美国是政府占31.5％，企业占63％。从这些数据看，在科技投入上我国企业已经成为投入的主体且已与国际接轨了。但我国目前处在工业化中期，如果回溯到美国工业化中期的60年代，全社会科研经费中政府投入与企业投入之比是65∶35，70年代是55∶43。在2000年美国政府的科技经费中还有33％投向企业，而我国是10％；在企业的科技费用中来自财政的比例，美国12％，中国4.6％。显然无论从WTO的规则还是与发达国家的比较上看，我国政府科技经费对企业创新的支持远未到位。
除了通过财政对企业研发的支持外，政府在资源和市场配置上还可以发挥很大的作用。技术创新的成果需要应用来检验，需要在使用中完善，需要效益来持续。对产品技术创新而言，不经过市场就不可能完成技术创新过程。显然，我国广大的市场应该成为我国自主创新和技术进步的战略资源，我们要像珍惜自然资源一样重视和用好市场资源。我们曾经寄希望于市场换技术，但事与愿违，市场换不来国外的核心技术，将市场拱手让人却使我国具有自主知识产权的技术失去成长的土壤。时至今日，我国仍有一些垄断市场的部门或企业集团对国产设备特别是创新产品缺乏信心和热情，自觉或不自觉地把自己掌握的市场资源向国外产品倾斜。有人认为，一切由市场无形之手来选择，政府也无能为力。果真如此吗?很多国家都利用政府采购为本国企业产品提供市场，美国1933年出台《购买美国产品法》，其后又有《联邦采购法》，明确规定联邦政府采购必须优先购买本国产品，只有当产品的国内最低报价比海外厂商高出一定比例时（大型企业高出6％，小型企业高出12％，国防类产品高出50％）才被视为可以豁免，还专门制定了针对创新技术和产品进行采购的内容，美国西部硅谷地区等高技术产业群的迅速发展也得益于此。各联邦机构每年还必须就执行该法的情况向国会提交报告。2005年度美国联邦机构在采购上支出3140亿美元，本国产品占到89％。发达国家的政府采购规模一般占到GDP的10—15％，相比之下我国政府采购规模明显偏小，2005年全国实际政府采购规模近3000亿元，仅占全国GDP的1.6％，但增速很快。实施政府采购改革7年来，全国政府采购规模年均增长78％。如果将我国政府采购范围像欧美一样扩展到涵盖政府所有购买性支出预算项目，则有可能达到GDP的10％。在我国的《政府采购法》中虽有“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”的条款，但“国货”定义不明，实际上在政府采购中，外国供应商几乎垄断了电梯、照明灯具、彩色胶卷、橡胶、轿车和IT产品等。我国政府承诺将在2007年12月底前开始加入WTO《政府采购协定》的谈判，届时《政府采购法》中保护性的“国货条款”将彻底消失。在政府采购市场开放的前提下，如何从政府采购行为体现出政府对国内企业技术创新产品支持的表率作用，如何让国内企业享受到主场优势，值得很好地向美国等国家政府学习。
在加入WTO 5年后，我国90％的进口产品已没有贸易关税壁垒，而且长期以来执行的进口整机免税而进口零部件上税的政策使进口设备享受了超国民待遇，对国产设备更无保护可言，但在税收政策上也并非无可作为。最近财政部等四部委联合发布了《关于落实国务院加快振兴装备制造业的若干意见有关进口税收政策的通知》，对于那些国内已具备相当生产能力且技术水平已基本满足需求的设备，将停止执行进口免税政策，同时将给国内生产同类重大装备的企业进口关键零部件、原材料实行税收先征后退，返还的税款转作国家资本金注入该企业，可用于研发和创新能力建设。这既不违反WTO规则，又为企业发展创造了公平税负的竞争环境。
除了税收政策外，利用标准设置技术壁垒是发达国家通常采用的办法。目前使用的第二代移动通信有GSM和CDMA两类标准，欧盟和美国分别是这两类标准的主要专利持有者，在GSM标准刚起草时，欧盟就要求其成员国的通信运营商签署协议并预留频率，保证欧盟使用GSM网络标准，阻挡了CDMA标准进入欧洲。美国在本国的CDMA系统发展到一定规模以后，才允许GSM系统进入美国市场。最近美国联邦通信委员会（FCC）颁布法规，要求2007年3月1日之后，美国国内市场只准销售符合美国的数字电视标准ATSC的电视机，表面上对进口没有限制，但每台电视机需要交20多美元的专利费，这对于利润率仅有1.7％的我国电视机企业无疑是雪上加霜。据估计，ATSC将为美国带来80亿美元价值的出口，并在2014年为美国国内新增15.6万个工作岗位。美商务部早在1998年就估计，美国主导的标准起到给美国出口1500亿美元的价值，但同时又指出，非美国主导的标准成为美出口货物的技术壁垒，影响价值200—400亿美元。我国曾经在2003年制定WAPI（无线局域网鉴别和保密基础结构）标准并拟在2004年中在国内强制实施，由于该标准可能影响到生产PC用无线网卡芯片的美国公司在中国市场的利益，引起了上至总统的美国政要的关注，对中国政府施加压力。相比之下，我国政府对标准的重视和运用才刚刚开始。美国全美亚洲研究所2006年6月发表了题为《标准就是力量？中国国家标准化战略制定中的技术、机构和政治》的报告，报告称“我们时常发现标准制定各参与方之间似乎存在不一致的利益，这使得在中国标准制定中协调各方利益颇为困难。比如，一些中国公司已经从现存的国际标准及知识产权体系中成功获利，因此对中国政府另起炉灶开发中国自己标准的做法并不支持。有迹象表明，即使在政府内部，各部委、同一部委下属各不同部门也可能对推行特定标准的看法相去甚远。我们有理由相信中国政府对WAPI的支持并非完全一致。即使TD—SCDMA已经被ITU认可为国际标准，政府对其作为国家标准的态度一直犹疑不定。既想推行拥有中国自主技术的自主标准，又想在市场及中国国内各利益方面前扮演一个更为中立的仲裁者的角色。”所幸的是虽然晚了点，但我国政府还是出台了支持WAPI和TD—SCDMA发展的措施，这不仅是对WAPI和TD—SCDMA，而且对我国企业的自主创新也是很大的鼓舞。
国家创新体系明确提出产学研结合，各方自愿且有共盈的理念是合作的前提，但政府并非仅仅是乐观其成而已。一些国家的政府很注意营造产学研用合作的环境，通过公共财政科技项目的申请条件和税收优惠等措施来引导。欧盟明确对产业进行技术转让是大学的一项使命，法国制定“技术创新与研究法”明确科技界与企业的合作要求，德国政府提供科技教育奖励基金支持高校和研究所开发由企业提出的攻关项目。芬兰政府规定研究机构的项目必须有企业参加，企业的项目必须有高校或研究单位的参加，这样才能获得财政支持。日本电信运营商NTT每年以约3％的销售收入投到研发，并按照政府要求以与日本国内的上游厂商合作研发设备为其使命，为这些设备生产厂商提供新产品试验环境，增强这些厂商的国际市场竞争力。
除了国家财政支持企业研发、政府采购为创新产品提供市场机遇、建立公平税负的竞争环境、实施有自主知识产权的标准助力产业发展、营造官产学研用合作的创新氛围外，政府还可以通过建立引进技术消化吸收和再创新的协调机制、军民结合寓军于民的协调机制、营造技术产权交易市场、扶持风险投资等来发挥主导作用。政府主导作用的效果需要通过企业的主体作用才能体现，市场在资源配置中的基础性作用的充分发挥也有赖于政府的引导，要使这几方面的作用协调发展的关键是建立有利于创新的体制和机制。在这方面，政府对体制、机制的建立和完善更是责无旁贷。
（作者系中国工程院副院长）