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制定《行政程序法》的建议自1986年第一次提出，至今已有二十五年之久。1989年《行政诉讼法》通过，为之后的《行政处罚法》、《行政许可法》、《国家赔偿法》等相关法律提供了一个平台，但是由于种种原因，学者们反复提议案、试拟稿的行政程序法时至今日才让人看到了实实在在的曙光。去年温家宝总理在国务院廉政工作会议上提出：各级政府要把建立和完善行政程序作为推进依法行政和政府立法的重点任务。“行政执法更要注重程序。只有将执法的每一个环节、实施步骤程序化，才能让执法人员有所遵循，才能避免执法的随意性。”这在根本政策上为行政程序法的出台提供了指引。我们思考的问题大多集中在我国如何制定一部既符合国际社会发展步伐又满足国内现状需求的与时俱进的可持续发展的行政程序法。
一、 决策之于行政程序的重要性
行政决策是指国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务，作出决定。广义上来讲，行政决策既包括国家政策性、宏观调控性的决定，也包括针对具体的公共事务、甚至突发事件所做的处理、决定。
在行政过程中起到决定性作用的非行政主体做出的决策莫属。而这里的决策是多种多样的，它受行政种类的众多，行政机关体系的繁杂和社会公共事务的多样性的影响。这就给行政程序法提出了一个棘手的难题：如何使一部法律通过对程序性规则的制定而起到对实体性事务解决的作用。统观西方国家的行政程序法相关内容，无一不通过运用程序规定一些具体制度的实施来达到解决实体问题的目的，例如：政府信息公开、公示制度，听证制度等。这些制度都是用以实现一个具体的实体结果的，但是他们本身属于程序性规范。之所以这些制度被广泛地运用到行政程序法中，原因显而易见：通过这些透明、公众参与度高的程序所得到的实体结果，是对于某项特定处理或者某种宏观事务的决策，而这样得出的决策是可以被公众广泛接受的，也是公众愿意接受的，是社会追求的价值方向。
二、 目前行政中决策问题呈现
在之前的几十年里，我国在行政法领域取得了一定的成就，尤其在近几年之内，各政府部门越来越重视自己行为的合法、正当、可行性。对行政公务人员的职业素養的培训机制也逐步完善起来。但是在飞速发展的今日，“处女嫖娼”、“钓鱼执法”、“躲猫猫”、“欺实马”却如政府的疮疤一般被一再的揭露在公众面前，种种现象都反映了政府行为的欠考虑；而今红十字会公布捐款记录、各监狱看守所赶装摄像头，种种举措都体现着政府的被动。我国民众对国家、社会、法律的认识已经逐渐形成了一种价值观，这种价值观是受社会现状影响的，更是受个人的知识水平、自身素质影响的，大多数人会用理智的、有深度的、甚至几近专业化的观点去评价政府的行为。这给政府行政带来了巨大的压力。不仅如此，国际社会带来的压力也是一直存在的，美国定期质疑我们的人权问题，今年世界多个地区频发的反政府状况，我国周边国际形势的动荡……无一不敦促我国政府的进取。
三、 发达国家关于决策过程的相关规定
发达国家的行政决策制度有很多，最为普遍使用的就是行政听证制度。除此之外还有政府信息公开、公示制度，专家咨询制度，专门审议制度，行政评价制度等。美国是最先将听证写进法律的国家。在美国,听证制度非常发达，行政机关、国会、联邦最高法院……每年有成千上万个听证会在举行。这已经成为美国政府机构甚至某些企业决策过程中的必经程序。同样是美国，早在1976年就制定了《阳光下的政府法》，将政府会议公开、政府文件公开、查阅卷宗等作为基本制度写在了本法中。并规定了公开的方式、免于公开的事项等。
日本的专门审议委员会也是值得借鉴的成功经验，日本相关法律规定在行政决策的许多领域都应经过专门审议委员会的审议方可做出决策。这些领域既包括行政立法等抽象行政行为，也包括处罚等具体行政行为。这种制度大大的弥补了行政机关在管理过程中对法律等专门性问题的认识不足。
四、建立有效机制，法律规制
我国行政处罚法、行政许可法、价格法等部门法中已有关于听证制度的规定，但事实证明，听证制度形同虚设，只是政府为了使自己的决定符合法律程序规定而走的过场，这严重违背了听证制度存在的目的。其根本原因在于我国行政机关工作人员对于行政程序的认识不够正确。真正的行政程序意义在某种层面上讲比诉讼程序对正以追求的程度更高，更为密切的关系到相对人的切身利益，也更直接的体现着政府的形象。
行政决策的做出往往是直接针对相对人的社会利益，或者针对大多数人，或者针对特定的人。这样的行为在相对人看来相当于接受法官的判决。在利益被剥夺或者自由将受到限制并且多数情况下是面对面的甚至没有心理准备利益就要被调整的时候，相对人对接下来的行为的正当性报以了极大的期望。而我国行政主体通常的处理方式却是较为草率的，一切程序性规范只是为使行政过程走到已经定好的结论这一步的单纯形式。如前所述，行政程序的制定是为了通过程序一步步实现正义，在程序未完结之前谁也不知道结果如何，因为在此过程中穿插着太多来自社会各个领域的影响。我国目前行政行为受影响因素属社会舆论最多，但这并非程序所追求的价值，这恰恰是一种不正常的现象，舆论并不是法官，不应充当决策者的角色或者成为执法者在决策时所考虑的决定性因素。
要实现行政决策的正当性，笔者认为应将行政程序中决策过程的相关制度的作用发挥到最大，也就是在决定作出之前应尽可能的采取合法的机制，以听取各方的意见、建议、说明和辩解，从而使行政决定实现更好的社会效果。即使仅从决策过程角度看，值得优先考虑写进我国行政程序法的相关制度也有很多，如调查制度、听证制度、不单方解除制度、审裁分离制度、合议制度、信息公开、公示制度、专家审议制度等，在此，仅就听证制度建设简作分析：
听证制度对我们来说并不陌生，我国相关法律已经有相应的规定，所谓听证，是指行政主体在作出对行政相对人利益产生影响的行政行为时依据法定的程序听取相对人的意见的制度。我国《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。《行政许可法》第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；《价格法》、《立法法》等也规定了听证的相关内容，归纳起来听证可以是依申请的、依职权的。现就我国行政程序法中听证制度的立法提出以下建议：
1、听证的适用范围应放宽。
目前我国听证范围较窄，仅就行政处罚法来说，现实中很多行政处罚也会给相对人的利益带来较大影响，如劳动教养、拘留、暂扣许可证、执照等，笔者认为，听证作为一种质证的过程应当扩大其适用范围，除涉及单个人的轻微利益的决定外，均应为相对人提供听证的可能性。
2、听证笔录的案卷排他性原则应当被广泛运用。
案卷排他性原则是指行政机关按照听证程序作出的决定只能以案卷为根据，不能再案卷之外，以当事人未知悉和未论证的事实为依据。这里所说的案卷亦即听证制度中的笔录。我国行政许可法中采用了案卷排他性原则，但是行政处罚法中未采用此原则。这体现了立法者和政府的不自信。行政处罚作为一种限制或剥夺相对人利益的行为更需要通过公平、公开的方式来实施，在此案卷排他性原则才显得尤为重要。
3、建立专门机构或指定专门机构组织听证等决策制度。
行政决策过程中专业性较强的制度不在少数，有些制度甚至要求专家的参与，如专门审议委员会制度。将这些制度集中于一个专门机构来实施既加强了它的专业化和中立化，也节省了行政支出。我国可以在各地设立专门的行政决策专家委员会负责主持各政府部门甚至包括各事业单位、公益性质的企业单位举行的听证会，负责以定期为原则，不定期为补充的公开、公示政府信息的活动，并负责对行政立法等制定规范性文件的行为或其他涉及公共利益的行为提出专家意见，以保证听证、信息公开公示等制度得以专业又有序的实施，并达到立法者预期的目的。
五、结语
治国是一个长远的过程，行政行为是这个过程微乎其微却又实实在在的数以万计的组成部分。正义始终是人们千百年来所追求的理想状态，它不是奢侈品，却总是让人们在追逐他的过程中感到遥不可及。而公众的希望寄托在政府身上，在这样一个日新月异的时代，政府肩负着指引公众走向正义的重任。当程序的正义得以实现的那一天，实体的正义就顺理成章了。而我们现在所要做的就是无论在立法、执法、司法中，都摒弃守旧的、封闭的、不自信的做法，才能实现真正的正义，迈向新的里程。
（作者单位：山东司法警官职业学院）
一、 决策之于行政程序的重要性
行政决策是指国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务，作出决定。广义上来讲，行政决策既包括国家政策性、宏观调控性的决定，也包括针对具体的公共事务、甚至突发事件所做的处理、决定。
在行政过程中起到决定性作用的非行政主体做出的决策莫属。而这里的决策是多种多样的，它受行政种类的众多，行政机关体系的繁杂和社会公共事务的多样性的影响。这就给行政程序法提出了一个棘手的难题：如何使一部法律通过对程序性规则的制定而起到对实体性事务解决的作用。统观西方国家的行政程序法相关内容，无一不通过运用程序规定一些具体制度的实施来达到解决实体问题的目的，例如：政府信息公开、公示制度，听证制度等。这些制度都是用以实现一个具体的实体结果的，但是他们本身属于程序性规范。之所以这些制度被广泛地运用到行政程序法中，原因显而易见：通过这些透明、公众参与度高的程序所得到的实体结果，是对于某项特定处理或者某种宏观事务的决策，而这样得出的决策是可以被公众广泛接受的，也是公众愿意接受的，是社会追求的价值方向。
二、 目前行政中决策问题呈现
在之前的几十年里，我国在行政法领域取得了一定的成就，尤其在近几年之内，各政府部门越来越重视自己行为的合法、正当、可行性。对行政公务人员的职业素養的培训机制也逐步完善起来。但是在飞速发展的今日，“处女嫖娼”、“钓鱼执法”、“躲猫猫”、“欺实马”却如政府的疮疤一般被一再的揭露在公众面前，种种现象都反映了政府行为的欠考虑；而今红十字会公布捐款记录、各监狱看守所赶装摄像头，种种举措都体现着政府的被动。我国民众对国家、社会、法律的认识已经逐渐形成了一种价值观，这种价值观是受社会现状影响的，更是受个人的知识水平、自身素质影响的，大多数人会用理智的、有深度的、甚至几近专业化的观点去评价政府的行为。这给政府行政带来了巨大的压力。不仅如此，国际社会带来的压力也是一直存在的，美国定期质疑我们的人权问题，今年世界多个地区频发的反政府状况，我国周边国际形势的动荡……无一不敦促我国政府的进取。
三、 发达国家关于决策过程的相关规定
发达国家的行政决策制度有很多，最为普遍使用的就是行政听证制度。除此之外还有政府信息公开、公示制度，专家咨询制度，专门审议制度，行政评价制度等。美国是最先将听证写进法律的国家。在美国,听证制度非常发达，行政机关、国会、联邦最高法院……每年有成千上万个听证会在举行。这已经成为美国政府机构甚至某些企业决策过程中的必经程序。同样是美国，早在1976年就制定了《阳光下的政府法》，将政府会议公开、政府文件公开、查阅卷宗等作为基本制度写在了本法中。并规定了公开的方式、免于公开的事项等。
日本的专门审议委员会也是值得借鉴的成功经验，日本相关法律规定在行政决策的许多领域都应经过专门审议委员会的审议方可做出决策。这些领域既包括行政立法等抽象行政行为，也包括处罚等具体行政行为。这种制度大大的弥补了行政机关在管理过程中对法律等专门性问题的认识不足。
四、建立有效机制，法律规制
我国行政处罚法、行政许可法、价格法等部门法中已有关于听证制度的规定，但事实证明，听证制度形同虚设，只是政府为了使自己的决定符合法律程序规定而走的过场，这严重违背了听证制度存在的目的。其根本原因在于我国行政机关工作人员对于行政程序的认识不够正确。真正的行政程序意义在某种层面上讲比诉讼程序对正以追求的程度更高，更为密切的关系到相对人的切身利益，也更直接的体现着政府的形象。
行政决策的做出往往是直接针对相对人的社会利益，或者针对大多数人，或者针对特定的人。这样的行为在相对人看来相当于接受法官的判决。在利益被剥夺或者自由将受到限制并且多数情况下是面对面的甚至没有心理准备利益就要被调整的时候，相对人对接下来的行为的正当性报以了极大的期望。而我国行政主体通常的处理方式却是较为草率的，一切程序性规范只是为使行政过程走到已经定好的结论这一步的单纯形式。如前所述，行政程序的制定是为了通过程序一步步实现正义，在程序未完结之前谁也不知道结果如何，因为在此过程中穿插着太多来自社会各个领域的影响。我国目前行政行为受影响因素属社会舆论最多，但这并非程序所追求的价值，这恰恰是一种不正常的现象，舆论并不是法官，不应充当决策者的角色或者成为执法者在决策时所考虑的决定性因素。
要实现行政决策的正当性，笔者认为应将行政程序中决策过程的相关制度的作用发挥到最大，也就是在决定作出之前应尽可能的采取合法的机制，以听取各方的意见、建议、说明和辩解，从而使行政决定实现更好的社会效果。即使仅从决策过程角度看，值得优先考虑写进我国行政程序法的相关制度也有很多，如调查制度、听证制度、不单方解除制度、审裁分离制度、合议制度、信息公开、公示制度、专家审议制度等，在此，仅就听证制度建设简作分析：
听证制度对我们来说并不陌生，我国相关法律已经有相应的规定，所谓听证，是指行政主体在作出对行政相对人利益产生影响的行政行为时依据法定的程序听取相对人的意见的制度。我国《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。《行政许可法》第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；《价格法》、《立法法》等也规定了听证的相关内容，归纳起来听证可以是依申请的、依职权的。现就我国行政程序法中听证制度的立法提出以下建议：
1、听证的适用范围应放宽。
目前我国听证范围较窄，仅就行政处罚法来说，现实中很多行政处罚也会给相对人的利益带来较大影响，如劳动教养、拘留、暂扣许可证、执照等，笔者认为，听证作为一种质证的过程应当扩大其适用范围，除涉及单个人的轻微利益的决定外，均应为相对人提供听证的可能性。
2、听证笔录的案卷排他性原则应当被广泛运用。
案卷排他性原则是指行政机关按照听证程序作出的决定只能以案卷为根据，不能再案卷之外，以当事人未知悉和未论证的事实为依据。这里所说的案卷亦即听证制度中的笔录。我国行政许可法中采用了案卷排他性原则，但是行政处罚法中未采用此原则。这体现了立法者和政府的不自信。行政处罚作为一种限制或剥夺相对人利益的行为更需要通过公平、公开的方式来实施，在此案卷排他性原则才显得尤为重要。
3、建立专门机构或指定专门机构组织听证等决策制度。
行政决策过程中专业性较强的制度不在少数，有些制度甚至要求专家的参与，如专门审议委员会制度。将这些制度集中于一个专门机构来实施既加强了它的专业化和中立化，也节省了行政支出。我国可以在各地设立专门的行政决策专家委员会负责主持各政府部门甚至包括各事业单位、公益性质的企业单位举行的听证会，负责以定期为原则，不定期为补充的公开、公示政府信息的活动，并负责对行政立法等制定规范性文件的行为或其他涉及公共利益的行为提出专家意见，以保证听证、信息公开公示等制度得以专业又有序的实施，并达到立法者预期的目的。
五、结语
治国是一个长远的过程，行政行为是这个过程微乎其微却又实实在在的数以万计的组成部分。正义始终是人们千百年来所追求的理想状态，它不是奢侈品，却总是让人们在追逐他的过程中感到遥不可及。而公众的希望寄托在政府身上，在这样一个日新月异的时代，政府肩负着指引公众走向正义的重任。当程序的正义得以实现的那一天，实体的正义就顺理成章了。而我们现在所要做的就是无论在立法、执法、司法中，都摒弃守旧的、封闭的、不自信的做法，才能实现真正的正义，迈向新的里程。
（作者单位：山东司法警官职业学院）