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随着我国市场经济的快速发展，特别是在与国际经济广泛接轨过程中，消费领域出现了向各类服务业、尤其是新兴服务业拓展的新趋势，服务业消费者权益保护方面也出现了许多新问题和新情况，严重地影响了市场秩序的稳定。面对这些问题。工商行政管理机关应不断转换观念，积极探索和创新监管机制，在为服务业扩大开放、深化改革和竞争发展创造良好的外部环境的同时，加大打击和监管力度，积极保护服务业消费者的合法权益，努力构建以人为本、和谐消费的市场环境。
一、工商行政管理机关对服务业消费者权益保护工作的探索与实践
近年来，各级工商行政管理机关为了进一步保护服务业消费者的合法权益，根据形势发展的要求，充分发挥工商行政管理职能作用，逐步探索出一些新的监管模式和方法，并取得了初步成效。
(一)建章立制，不断健全维权机制。充分发挥市场各个主体的作用，以制度规范行为，调动多方积极因素，逐步健全服务业维权机制。一是建立消费纠纷和解制度。通过开展消保维权进社区、进厂矿、进学校、进军营等活动，设立消费者投诉站、服务站，特别在商场、景区等服务行业广泛设立消费者投诉站，将消保工作的阵地前移。同时，加强投诉站工作人员有关消费者权益保护法律法规和解决消费纠纷技能的业务学习与培训，努力使消费纠纷不出店门、不出市场，在第一时间解决消费者投诉，把问题化解在萌芽状态，提高了经营者与消费者之间消费纠纷的和解率。二是大力推动行业标准的制定。为了进一步推动服务业行为规范，工商行政管理机关不断与各行业协会合作，出台行业标准，规范企业的服务行为，逐步将与消费者利益密切相关的行业组织和经营主体纳入服务领域消费者维权体系，实现了消费维权向行业组织和经营主体的延伸。
(二)整合资源，不断完善维权网络。服务业消费维权涉及面广，并与相关部门存在职能交叉，要抓好此项工作，就必须积极整合内外资源，建立健全综合行政执法网络，协同一致，增强合力。一是以12315执法网络为平台。加强行政执法体系建设。通过设立12315消费者投诉举报中心，不仅强化了省(市)局、区县局、工商所三级维权机制，而且建立了具有“相对集中受理、分工协作办理、统一指挥调度、信息汇总分析”行政综合执法网络，实现“一个中心、三级执法”的规范化建设体系，促进行政执法的现代化和规范化，进一步发挥12315的服务消费者和监管市场的功能，进一步确立于“12315”经济领域“110”的地位。二是建立完善消协人民调解委员会模式，部分地方工商部门逐步探索建立了人民调解委员会模式，以提高消协调处消费纠纷的法律效力，在消费者协会调解中实现消协调解、人民调解、诉讼调解三者的有机结合。强化了消协调解消费纠纷的力度，减少消费者维权成本。三是以建立协同工作机制为重点，增强消保维权工作合力，服务业消费者权益保护工作。涉及方方面面，须与各有关部门、兄弟单位共同合作，形成工作的合力，才能把工作落实好。如南京市工商局与兄弟城市的工商部门联动，建立了“南京一小时都市圈”消保维权网，办理异地消费投诉，发布消费警示：针对会展服务业中存在的骗展行为，与会展行业联动。建立了展会备案制度和展览保证金制度，实现消保工作、行业协会与消费者的三方共赢：南京市工商局还与人民法院联动，在消协内部设立了人民调解委员会，进一步增强了维权工作的公信度和工作力度。
(三)立足职能，不断创新维权手段。随着人们消费水平的提高，消费结构的升级，服务领域消费侵权的问题日益增多。面对新课题，工商行政管理机关根据服务业的行业特点和产品特性，不断创新服务行业维权手段，提高服务行业消保维权工作水平，一是开展服务消费领域“维权反欺诈”专项检查活动。集中对通信、餐饮、美容美发、旅游等行业分别进行专项检查，严格规范服务领域经营行为，严肃查处各种侵害消费者权益的违法行为，大力营造良好的服务消费环境。确保人民群众消费安全。二是加强合同监管，积极开展格式合同点评。近年来，许多地方工商行政管理机关以合同监管为抓手，大力推进服务领域消费合同的制定、规范工作。首先以重点行业、重点领域为突破口，先后对保险业、航空业、房地产业开展了格式合同的点评，产生良好的社会反响，被点评的行业也积极给予了回应，自觉对一些“霸王条款”进行了取消和修改，受到了人民群众的欢迎。二是建立多种投诉举报渠道，方便服务领域消费投诉，消保事业需要全社会的参与和支持，近年来，为了加强宣传，扩大影响，提升消费者协会、12315和消保部门的地位，工商行政管理机关通过12315申诉举报中心的建设，建立了消费者投诉、咨询的平台。通过在广播电台开通了消协秘书长热线，每个周末进行一个小时的直播；在繁华、窗口地区派驻了特制的消保维权车。现场接受消费者、旅客的咨询和投诉，扩大了服务业消费维权的影响。通过消费维权网，设立公开的网站，实行24小时网上受理投诉，定期发布服务消费警示，进一步加大了服务业消费维权工作宣传力度，通过网站与社会各界进行互动，科学引导消费，为服务业消费维权工作的开展打下坚实基础。
二、工商部门开展服务业消费者权益保护监管执法中遇到的主要问题及其成因
虽然工商行政管理机关开展服务业消费维权取得了一定的成效，但仍处于起步和探索阶段，在实际工作中常常会遇到各种各样的矛盾和困难：
(一)行业垄断和部门垄断的存在，使其侵害消费者权益的问题难以有效解决。如铁路、民航、电信、医疗等垄断行业由于其地位特殊，技术含量较高，行政级别也高，工商行政管理机关很难介入，虽然这些行业内部也有保护消费者的规定，但是公开度不高，执行力不强。使消费者在行业垄断下处于不公平的地位，利益无法得到保障。
(二)现行法律法规滞后，制约了服务业消费者权益保护工作的开展。服务业发展速度快，门类多，带来法律法规的缺乏和滞后。同时，计划经济条件下重二产、轻三产，重有形、轻无形。重产品、轻服务的传统思维，也使立法工作不及时、不到位。如《消费者权益保护法》、《部分商品退货、换货、修理规定》等法律法规对有形商品作出了规定，对无形的服务类产品只是简单规定了“参照执行”。从而导致在服务业消费者权益保护中，工商行政管理机关面对许多问题都无从人手，难以有效监管。
(三)服务业的行业标准、行业规范的缺乏和不规范、不透明，加大了监管的难度，服务业的行业标准的制定有其特殊性，在目前情况下，大量的新兴行业的出现和发展，使许多 行业缺乏必要的行业标准，即使有行业标准也缺乏公正性和合理性，由于没有行业标准，往往是“公说公有理，婆说婆有理”，在出现纠纷时，由于缺乏依据。往往会带来取证难、处罚轻，甚至难以处罚的局面。
(四)监管体制存在一定缺陷，难以有效发挥监管作用。目前，参与和涉及服务业监督管理的部门众多，有政府市场监督管理部门、司法机关、行业协会、消费者协会等，但各部门分工不明确，各自为政，缺乏有机的协调和配合，难以形成有效的监管合力。有些垄断行业的主管部门。对其企业由垄断而引发的有损消费者的行为缺乏必要的约束管理，许多行业协会官方色彩浓厚，体制改革不到位，管理不规范，制度不健全，因此很难以公平、公正的立场去制定行业标准和行业规范，对本行业实施规范的管理。
三、改善服务业消费者权益保护工作的对策和建议
针对服务业监管和执法当中出现的问题，工商行政管理机关根据当前开展服务业消费者权益保护实际情况，积极献计献策，普遍建议要从以下几个方面，改善服务业消费者权益保护工作：
(一)加快服务领域监管法律、法规建设，努力构建较为完善的规章制度体系。目前当务之急是要适应经济发展的需要，积极制定各行各业的服务规范和服务标准，进一步完善法律法规体系，使执法机关有法可依。应尽快出台《服务业保护消费者权益条例》，从法律层面上，对“服务业”的概念作出界定，对各级政府，特别是政府有关部门，明确界定职责范围。除了国家要在总体上加快服务领域的立法以外。各地、各部门的立法、立规和服务标准建设须同步进行。
(二)政府各部门明确职责、密切配合开展服务业消费者权益保护工作。政府在保护消费者事业中充当主角，各部门在政府的统一协调指挥下，认真履行政府所赋予的职能，全力做好消费者权益保护工作，一是完善执法责任制，在维护消费者合法权益中，既要分工明确、又要团结协作。二是充分发挥职能作用，加大执法力度，坚决杜绝推诿掣肘现象，密切协作配合。三是工商机关进一步规范建立以12315投诉热线为依托的各级申诉举报工作运行机制，完善申诉举报工作网络、提升执法水平、扩大12315的社会知名度和影响力。并大力运用信用监管体系功能，强化和加大行政执法力度，从根本上切实保护广大消费者的合法权益。
(三)推进服务行业协会市场化改革的步伐，提高执法效能。充分发挥行业协会的自我管理、自我服务、自我发展、自我监督的职能和作用，使行业协会真正成为政府管理市场经济秩序的重要力量，通过行业协会遏制违法行为的发生，并通过行业协会处理一些小的违法行为，减少行政执法机关的执法压力和执法成本，提高执法效能，有力地维护消费者的合法权益。
(四)建立全社会服务业消费维权网络联动机制。一方面，以政府信息网络为平台，充分发挥现代科技的作用，搭建全国性的消费者维权门户网站。与各行业、各部门链接，形成全社会的维权网络，另一方面，以政府为主体，协调各行业、各部门、各地区间服务业消费维权工作，建立服务业消费维权的联动机制，形成服务业消费维权的整体合力。
(五)加强宣传教育，提高经营者自律意识和消费者自身素质，减少执法阻力。开展多种形式的宣传教育活动。督促经营者自律，减少经营者侵害消费者权益的主观性，充分运用企业信用监管机制。从客观上约束经营者，起到保护消费者权益的积极作用。对那些不守法、不诚实守信的经营者应采取必要的行政手段和措施，加大失信惩戒的力度，使其自觉维护消费者的合法权益。同时，提高消费者自我保护意识和自我保护能力，督促消费者加强相关商品知识的学习，购物、消费时一定要索要并保存好有关票据，如发票或服务合同、维修证明等，以作为消费权益受损时的投诉证据。教育广大消费者掌握维权、投诉、诉讼等相关程序、内容和要求，增强自身权益保护能力，减少执法阻力和执法难度。
(六)加强新闻监督和社会监督。优化执法环境。借助广播、电视、报刊等新闻媒介，对服务行业不守法经营者侵犯消费者的违法案件进行曝光，充分发挥新闻媒介的监督作用，形成强大的舆论威慑力量，使工商行政管理机关在执法中有良好的环境，提高执法效能。利用社会传播媒介宣传、普及消费者权益保护法律法规，进一步提高消费者维权意识。形成“讲诚信、反欺诈”、自我抵制假冒伪劣商品、自我保护合法权益的良好社会风气。
在加强新闻舆论监督的同时，实行举报有奖制度，发动社会组织和广大消费者，积极参与服务领域市场监督工作。聘请社会各界人士为服务领域维权义务监督员，定期组织座谈会，交流探讨工作方法，形成积极有效的社会监督网络，共同把服务领域维权工作落到实处。
一、工商行政管理机关对服务业消费者权益保护工作的探索与实践
近年来，各级工商行政管理机关为了进一步保护服务业消费者的合法权益，根据形势发展的要求，充分发挥工商行政管理职能作用，逐步探索出一些新的监管模式和方法，并取得了初步成效。
(一)建章立制，不断健全维权机制。充分发挥市场各个主体的作用，以制度规范行为，调动多方积极因素，逐步健全服务业维权机制。一是建立消费纠纷和解制度。通过开展消保维权进社区、进厂矿、进学校、进军营等活动，设立消费者投诉站、服务站，特别在商场、景区等服务行业广泛设立消费者投诉站，将消保工作的阵地前移。同时，加强投诉站工作人员有关消费者权益保护法律法规和解决消费纠纷技能的业务学习与培训，努力使消费纠纷不出店门、不出市场，在第一时间解决消费者投诉，把问题化解在萌芽状态，提高了经营者与消费者之间消费纠纷的和解率。二是大力推动行业标准的制定。为了进一步推动服务业行为规范，工商行政管理机关不断与各行业协会合作，出台行业标准，规范企业的服务行为，逐步将与消费者利益密切相关的行业组织和经营主体纳入服务领域消费者维权体系，实现了消费维权向行业组织和经营主体的延伸。
(二)整合资源，不断完善维权网络。服务业消费维权涉及面广，并与相关部门存在职能交叉，要抓好此项工作，就必须积极整合内外资源，建立健全综合行政执法网络，协同一致，增强合力。一是以12315执法网络为平台。加强行政执法体系建设。通过设立12315消费者投诉举报中心，不仅强化了省(市)局、区县局、工商所三级维权机制，而且建立了具有“相对集中受理、分工协作办理、统一指挥调度、信息汇总分析”行政综合执法网络，实现“一个中心、三级执法”的规范化建设体系，促进行政执法的现代化和规范化，进一步发挥12315的服务消费者和监管市场的功能，进一步确立于“12315”经济领域“110”的地位。二是建立完善消协人民调解委员会模式，部分地方工商部门逐步探索建立了人民调解委员会模式，以提高消协调处消费纠纷的法律效力，在消费者协会调解中实现消协调解、人民调解、诉讼调解三者的有机结合。强化了消协调解消费纠纷的力度，减少消费者维权成本。三是以建立协同工作机制为重点，增强消保维权工作合力，服务业消费者权益保护工作。涉及方方面面，须与各有关部门、兄弟单位共同合作，形成工作的合力，才能把工作落实好。如南京市工商局与兄弟城市的工商部门联动，建立了“南京一小时都市圈”消保维权网，办理异地消费投诉，发布消费警示：针对会展服务业中存在的骗展行为，与会展行业联动。建立了展会备案制度和展览保证金制度，实现消保工作、行业协会与消费者的三方共赢：南京市工商局还与人民法院联动，在消协内部设立了人民调解委员会，进一步增强了维权工作的公信度和工作力度。
(三)立足职能，不断创新维权手段。随着人们消费水平的提高，消费结构的升级，服务领域消费侵权的问题日益增多。面对新课题，工商行政管理机关根据服务业的行业特点和产品特性，不断创新服务行业维权手段，提高服务行业消保维权工作水平，一是开展服务消费领域“维权反欺诈”专项检查活动。集中对通信、餐饮、美容美发、旅游等行业分别进行专项检查，严格规范服务领域经营行为，严肃查处各种侵害消费者权益的违法行为，大力营造良好的服务消费环境。确保人民群众消费安全。二是加强合同监管，积极开展格式合同点评。近年来，许多地方工商行政管理机关以合同监管为抓手，大力推进服务领域消费合同的制定、规范工作。首先以重点行业、重点领域为突破口，先后对保险业、航空业、房地产业开展了格式合同的点评，产生良好的社会反响，被点评的行业也积极给予了回应，自觉对一些“霸王条款”进行了取消和修改，受到了人民群众的欢迎。二是建立多种投诉举报渠道，方便服务领域消费投诉，消保事业需要全社会的参与和支持，近年来，为了加强宣传，扩大影响，提升消费者协会、12315和消保部门的地位，工商行政管理机关通过12315申诉举报中心的建设，建立了消费者投诉、咨询的平台。通过在广播电台开通了消协秘书长热线，每个周末进行一个小时的直播；在繁华、窗口地区派驻了特制的消保维权车。现场接受消费者、旅客的咨询和投诉，扩大了服务业消费维权的影响。通过消费维权网，设立公开的网站，实行24小时网上受理投诉，定期发布服务消费警示，进一步加大了服务业消费维权工作宣传力度，通过网站与社会各界进行互动，科学引导消费，为服务业消费维权工作的开展打下坚实基础。
二、工商部门开展服务业消费者权益保护监管执法中遇到的主要问题及其成因
虽然工商行政管理机关开展服务业消费维权取得了一定的成效，但仍处于起步和探索阶段，在实际工作中常常会遇到各种各样的矛盾和困难：
(一)行业垄断和部门垄断的存在，使其侵害消费者权益的问题难以有效解决。如铁路、民航、电信、医疗等垄断行业由于其地位特殊，技术含量较高，行政级别也高，工商行政管理机关很难介入，虽然这些行业内部也有保护消费者的规定，但是公开度不高，执行力不强。使消费者在行业垄断下处于不公平的地位，利益无法得到保障。
(二)现行法律法规滞后，制约了服务业消费者权益保护工作的开展。服务业发展速度快，门类多，带来法律法规的缺乏和滞后。同时，计划经济条件下重二产、轻三产，重有形、轻无形。重产品、轻服务的传统思维，也使立法工作不及时、不到位。如《消费者权益保护法》、《部分商品退货、换货、修理规定》等法律法规对有形商品作出了规定，对无形的服务类产品只是简单规定了“参照执行”。从而导致在服务业消费者权益保护中，工商行政管理机关面对许多问题都无从人手，难以有效监管。
(三)服务业的行业标准、行业规范的缺乏和不规范、不透明，加大了监管的难度，服务业的行业标准的制定有其特殊性，在目前情况下，大量的新兴行业的出现和发展，使许多 行业缺乏必要的行业标准，即使有行业标准也缺乏公正性和合理性，由于没有行业标准，往往是“公说公有理，婆说婆有理”，在出现纠纷时，由于缺乏依据。往往会带来取证难、处罚轻，甚至难以处罚的局面。
(四)监管体制存在一定缺陷，难以有效发挥监管作用。目前，参与和涉及服务业监督管理的部门众多，有政府市场监督管理部门、司法机关、行业协会、消费者协会等，但各部门分工不明确，各自为政，缺乏有机的协调和配合，难以形成有效的监管合力。有些垄断行业的主管部门。对其企业由垄断而引发的有损消费者的行为缺乏必要的约束管理，许多行业协会官方色彩浓厚，体制改革不到位，管理不规范，制度不健全，因此很难以公平、公正的立场去制定行业标准和行业规范，对本行业实施规范的管理。
三、改善服务业消费者权益保护工作的对策和建议
针对服务业监管和执法当中出现的问题，工商行政管理机关根据当前开展服务业消费者权益保护实际情况，积极献计献策，普遍建议要从以下几个方面，改善服务业消费者权益保护工作：
(一)加快服务领域监管法律、法规建设，努力构建较为完善的规章制度体系。目前当务之急是要适应经济发展的需要，积极制定各行各业的服务规范和服务标准，进一步完善法律法规体系，使执法机关有法可依。应尽快出台《服务业保护消费者权益条例》，从法律层面上，对“服务业”的概念作出界定，对各级政府，特别是政府有关部门，明确界定职责范围。除了国家要在总体上加快服务领域的立法以外。各地、各部门的立法、立规和服务标准建设须同步进行。
(二)政府各部门明确职责、密切配合开展服务业消费者权益保护工作。政府在保护消费者事业中充当主角，各部门在政府的统一协调指挥下，认真履行政府所赋予的职能，全力做好消费者权益保护工作，一是完善执法责任制，在维护消费者合法权益中，既要分工明确、又要团结协作。二是充分发挥职能作用，加大执法力度，坚决杜绝推诿掣肘现象，密切协作配合。三是工商机关进一步规范建立以12315投诉热线为依托的各级申诉举报工作运行机制，完善申诉举报工作网络、提升执法水平、扩大12315的社会知名度和影响力。并大力运用信用监管体系功能，强化和加大行政执法力度，从根本上切实保护广大消费者的合法权益。
(三)推进服务行业协会市场化改革的步伐，提高执法效能。充分发挥行业协会的自我管理、自我服务、自我发展、自我监督的职能和作用，使行业协会真正成为政府管理市场经济秩序的重要力量，通过行业协会遏制违法行为的发生，并通过行业协会处理一些小的违法行为，减少行政执法机关的执法压力和执法成本，提高执法效能，有力地维护消费者的合法权益。
(四)建立全社会服务业消费维权网络联动机制。一方面，以政府信息网络为平台，充分发挥现代科技的作用，搭建全国性的消费者维权门户网站。与各行业、各部门链接，形成全社会的维权网络，另一方面，以政府为主体，协调各行业、各部门、各地区间服务业消费维权工作，建立服务业消费维权的联动机制，形成服务业消费维权的整体合力。
(五)加强宣传教育，提高经营者自律意识和消费者自身素质，减少执法阻力。开展多种形式的宣传教育活动。督促经营者自律，减少经营者侵害消费者权益的主观性，充分运用企业信用监管机制。从客观上约束经营者，起到保护消费者权益的积极作用。对那些不守法、不诚实守信的经营者应采取必要的行政手段和措施，加大失信惩戒的力度，使其自觉维护消费者的合法权益。同时，提高消费者自我保护意识和自我保护能力，督促消费者加强相关商品知识的学习，购物、消费时一定要索要并保存好有关票据，如发票或服务合同、维修证明等，以作为消费权益受损时的投诉证据。教育广大消费者掌握维权、投诉、诉讼等相关程序、内容和要求，增强自身权益保护能力，减少执法阻力和执法难度。
(六)加强新闻监督和社会监督。优化执法环境。借助广播、电视、报刊等新闻媒介，对服务行业不守法经营者侵犯消费者的违法案件进行曝光，充分发挥新闻媒介的监督作用，形成强大的舆论威慑力量，使工商行政管理机关在执法中有良好的环境，提高执法效能。利用社会传播媒介宣传、普及消费者权益保护法律法规，进一步提高消费者维权意识。形成“讲诚信、反欺诈”、自我抵制假冒伪劣商品、自我保护合法权益的良好社会风气。
在加强新闻舆论监督的同时，实行举报有奖制度，发动社会组织和广大消费者，积极参与服务领域市场监督工作。聘请社会各界人士为服务领域维权义务监督员，定期组织座谈会，交流探讨工作方法，形成积极有效的社会监督网络，共同把服务领域维权工作落到实处。