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摘 要：限期治理是我国应对和解决环境问题的一项重要制度，该制度通过政府以行政强制的方式加强对环境的治理，目的是使经济、社会和环境效益达到最优。本文通过对政府目前在该制度中存在的欠缺进行分析，进而也对完善其职能提出了几点认识。
关键词：限期治理；政府；职能；认识
中图分类号：D922.689 文献标识码：A
一、政府在限期治理制度中发挥作用的现状分析
（一）限期治理制度的概念
“限期治理的概念”是在1973年第一次全国环境保护会议上首次提出的，至1978年基本形成了限期治理环境资源管理政策，1979年颁布的《环境保护法（试行）》将其作为一项环境资源管理制度确定下来。限期治理制度是指对现已存在的危害环境的污染源和污染严重的区域环境，依法限定在一定期限内治理并达到规定要求的一系列措施。[1]
（二）政府实现限期治理目标的困境
1.限期治理对象的不确定性。限期治理的对象包括造成严重污染环境的污染源，但并没有完全说明达到什么样的标准就是“严重污染”，这不仅在思想上给人们造成一种错觉，“严重”的标准并无界定。[2]实践中，“严重”常常以是否对人体健康造成损害、是否严重扰民、是否有条件去治理等情况分析。所以限期治理对象的不确定性也就成为难以达到限期治理最初设计目标的原因。
2．限期治理缺乏外在压力与内在动力。在实践当中，限期治理决定的形式通常为书面的形式，包括以决定通知书的形式下发到有关单位、以发布会的形式向社会公布限期治理的决定、以签订承包合同的形式，这些方式对企业并没有形成外在的压力。企业仍然是追求经济效益，而把限期治理抛到脑后，即使下发了决定书，也并没有对企业的运营产生实际上的威胁。
限期治理要想有效的进行就必须想办法让企业在治理上有足够的积极性，政府常以奖励的形式来刺激企业，但企业治理的成本过高，奖励对企业就产生不了吸引力，激励机制不足就使企业在生产中继续坚持自己的模式追求经济利益而不顾环境利益。
3．限期治理监督上的困境。从治理过程中的监督机制上来分析，整个过程当中仍然缺乏有效的监督，政府和环保部门往往只关注最后那个期限到来时企业是否达到了相应的治理标准，至于在这个治理过程当中是否对周围的环境造成破坏，是否又严重影响了附近居民的健康并没有进行有效的监督。
从治理后的结果和监督上看，需要在治理的后续工作中引入更多方式的监督，如果没有有效的监督机制，企业一旦找不到利益的平衡点就又会继续选择扩大生产经营规模，陷入污染的生产道路。
二、政府在限期治理制度中发挥作用产生的矛盾分析
（一）与经济利益之间的冲突
政府在一方面充当的是公共人角色，代表的是公共利益；另一方面，又充当的是经济人角色，他们也有自己利益追求偏好和愿望，同样关注自己在政治活动中的收益，追求个人利益的最大化。[3]在这种情况下，政府本身或者政府官员就会自觉或不自觉地用公共权力为自己或本部门谋利，当然追求经济效益也就成为了政府行为的偏好。
绩效考核是影响政府行为的一个重要因素，出现地方保护主义，出现政府对企业的偏好、政府对经济效益的强烈偏好都和该因素密切相关。[4]对经济效益的追求便成了政府提高绩效和为自己谋取利益的重要途径。若要改善环境，则必然涉及到企业的整改和去留，必然关系到政府的税收、基础设施建设的经济来源等。
（二）与其他环保部门关系上的矛盾
限期治理的管理体制下，环境保护部门职权过小。要使环境行政主管部门真正履行环保职责，就必须赋予其法律上的权力，环保才能落到实处。而现行法律则规定，环境行政主管部门对严重污染环境的企事业单位提出限期治理的意见，由同级人民政府决定是否作出限期治理的决定。
政府为了促进本地区的经济发展，自然是不把环境的具体实现标准放在眼里，环保部门的权限小，并不能做出限期治理的决定，这样为政府提供了借口，对本应作出限期治理决定的而作出不予限期治理的决定，结果使环境行政机关的意见变成了一纸空文或错过了治理时机，从而加重了对环境的污染。
（三）自我监督上的矛盾
政府在限期治理过程当中，既充当裁决者，又充当监督者，这样的监督给政府在活动之中留下了较大任意性。政府在整个环节起着决定性的作用，环保部门针对问题只能提出自己的意见，对于限期治理的决定并不实行监督，环保部门无权对政府的行为进行指责或干预。环保部门并无限期治理决定的实权，其实也是对政府行为的一种放纵。即使环保部门提出意见，报给政府，但政府出于经济等因素的衡量，依然可以做出决定而放松对企业的监督和治理。这种自我监督的管理矛盾在限期治理的整个实施当中当然也就大打折扣。
三、完善政府在限期治理制度中的作用分析
（一）实现治理方式多样化
1．实行行政合同制度。我国限期治理决定基本上以行政强制的形式作出，是纯粹的管理与被管理的行政行为。行政合同制度不仅可以改变以往治理方式的刻板，也可以使治理的效果得到改善。合同制度的形式可以使企业在思想上有一种平等的意识，这样就可以提高企业治理污染的积极性。同时合同制度不再以一种强势的态度咄咄逼人，企业反而会更加意识到政府的诚意而努力提高自己的生产水平，改善生产工具，治理企业产生的环境污染。行政合同的达成，可以使环境保护行政主管部门、政府部门及污染者更加明确各自在限期治理中的责任和义务。[5]当任何一方违反自己的义务时，都可以通过这种灵活而有效的方式解决问题。
2．加强与其他环境管理制度的配合。首先限期治理制度与排污收费、排污申报登记及排污许可证制度密切相关，执行过程中，应与这三项制度有机结合，这样才能从根本上督促污染企业进行治理。其次，限期治理制度可作为三同时制度补救措施。当有关污染单位不符合三同时制度的要求时，除了承担相应的法律责任之外，还应责令其限期治理。这样不仅实现了制度上的紧密配合与衔接，当然也更好地起到了保护环境的目的。
（二）协调处理环保各部门之间的利益关系
环境保护法明确规定环保行政主管部门是对环保工作实行统一监督管理的机关，要使环境保护行政主管部门真正履行管理职责，就必须赋予其法律上的权力，管理才能真正落到实处。在法律上适当的调整环保部门的治理权限，这样有利于做到责权分明，提高行政效率。当然环保体制问题的改革是一个长期探讨的问题，需要更多的理论与实践予以完善。
（三）加强环保组织在限期治理制度中的监督作用
民间环保组织大多是由热爱环保事业群体集合而成，他们内心对于环保事业的热爱成为了政府在治理环境上的一个重要推动力。加强环保组织的作用必然会使限期治理的结果有所改善。利益关注的不同点促使了环保组织向政府挑战，维护社会稳定的心态促使了政府向环保团体的不断妥协。尽管环保组织还走在不断发展的道路上，但其发挥作用的空间也是不可忽视的。同时环保组织的发展有助于培育公民的自主参与意识，当公民意识到有这样一种正义的社会力量在背后起推动作用之后，便会增强自己的维权意识。公民的环保意识觉醒，便会通过多种方式维护自己的权益，如有上访请愿等方式也就对政府形成了压力，促使了政府对企业治理作出督促，使其尽快完成治理目标。
（四）完善公众参与
政府在限期治理的实施过程之中，应该及时公布相关信息，对于企业在治理过程中的进展，都要发布相关信息，让周围的百姓了解自己所处的环境状况。当涉及到企业在限期治理后的去留和罚款的数额上，可以根据公众的意见作出适当的调整，这样不仅做到了诚信政府，而且老百姓也会更加配合环保工作的开展。
四、结语
完善政府在限期治理制度中的作用还是一个艰难而持久的过程，政府不仅要在思想上强化环保意识，而且要在行动上努力做到公众参与，加强对企业的治理和完善。这不仅涉及到与其他部门的相互配合，也涉及到与企业之间的利益博弈，所以完善政府在该制度中的作用，也是需要时间的考量和信心上的鼓励。限期治理制度是我国环境管理制度体系的组成部分，应与其他各项管理制度协调，配套实施，相互支持，相互补充，以发挥整体功能，取得整体效果。这样才能从根本上督促污染企业进行治理，达到实现限期治理的终极目标。
参考文献：
[1] 吕忠梅、高利红、余耀军.环境资源法学[M].北京：科学出版社，2004.
[2] 李挚萍.关于完善限期治理制度的若干法律探讨[J].环境保护，1999，(04).
[3] 王国平.政府转变职能的制约因素与路径选择[J].国家行政学院学报，2007，(05).
[4] 潘春敏.推进政府职能转变的障碍和途径[M].经济论坛，2007，(13).
[5] 王明友.限期治理制度中存在的问题及法律对策[M].北方环境，2000，（06）.
关键词：限期治理；政府；职能；认识
中图分类号：D922.689 文献标识码：A
一、政府在限期治理制度中发挥作用的现状分析
（一）限期治理制度的概念
“限期治理的概念”是在1973年第一次全国环境保护会议上首次提出的，至1978年基本形成了限期治理环境资源管理政策，1979年颁布的《环境保护法（试行）》将其作为一项环境资源管理制度确定下来。限期治理制度是指对现已存在的危害环境的污染源和污染严重的区域环境，依法限定在一定期限内治理并达到规定要求的一系列措施。[1]
（二）政府实现限期治理目标的困境
1.限期治理对象的不确定性。限期治理的对象包括造成严重污染环境的污染源，但并没有完全说明达到什么样的标准就是“严重污染”，这不仅在思想上给人们造成一种错觉，“严重”的标准并无界定。[2]实践中，“严重”常常以是否对人体健康造成损害、是否严重扰民、是否有条件去治理等情况分析。所以限期治理对象的不确定性也就成为难以达到限期治理最初设计目标的原因。
2．限期治理缺乏外在压力与内在动力。在实践当中，限期治理决定的形式通常为书面的形式，包括以决定通知书的形式下发到有关单位、以发布会的形式向社会公布限期治理的决定、以签订承包合同的形式，这些方式对企业并没有形成外在的压力。企业仍然是追求经济效益，而把限期治理抛到脑后，即使下发了决定书，也并没有对企业的运营产生实际上的威胁。
限期治理要想有效的进行就必须想办法让企业在治理上有足够的积极性，政府常以奖励的形式来刺激企业，但企业治理的成本过高，奖励对企业就产生不了吸引力，激励机制不足就使企业在生产中继续坚持自己的模式追求经济利益而不顾环境利益。
3．限期治理监督上的困境。从治理过程中的监督机制上来分析，整个过程当中仍然缺乏有效的监督，政府和环保部门往往只关注最后那个期限到来时企业是否达到了相应的治理标准，至于在这个治理过程当中是否对周围的环境造成破坏，是否又严重影响了附近居民的健康并没有进行有效的监督。
从治理后的结果和监督上看，需要在治理的后续工作中引入更多方式的监督，如果没有有效的监督机制，企业一旦找不到利益的平衡点就又会继续选择扩大生产经营规模，陷入污染的生产道路。
二、政府在限期治理制度中发挥作用产生的矛盾分析
（一）与经济利益之间的冲突
政府在一方面充当的是公共人角色，代表的是公共利益；另一方面，又充当的是经济人角色，他们也有自己利益追求偏好和愿望，同样关注自己在政治活动中的收益，追求个人利益的最大化。[3]在这种情况下，政府本身或者政府官员就会自觉或不自觉地用公共权力为自己或本部门谋利，当然追求经济效益也就成为了政府行为的偏好。
绩效考核是影响政府行为的一个重要因素，出现地方保护主义，出现政府对企业的偏好、政府对经济效益的强烈偏好都和该因素密切相关。[4]对经济效益的追求便成了政府提高绩效和为自己谋取利益的重要途径。若要改善环境，则必然涉及到企业的整改和去留，必然关系到政府的税收、基础设施建设的经济来源等。
（二）与其他环保部门关系上的矛盾
限期治理的管理体制下，环境保护部门职权过小。要使环境行政主管部门真正履行环保职责，就必须赋予其法律上的权力，环保才能落到实处。而现行法律则规定，环境行政主管部门对严重污染环境的企事业单位提出限期治理的意见，由同级人民政府决定是否作出限期治理的决定。
政府为了促进本地区的经济发展，自然是不把环境的具体实现标准放在眼里，环保部门的权限小，并不能做出限期治理的决定，这样为政府提供了借口，对本应作出限期治理决定的而作出不予限期治理的决定，结果使环境行政机关的意见变成了一纸空文或错过了治理时机，从而加重了对环境的污染。
（三）自我监督上的矛盾
政府在限期治理过程当中，既充当裁决者，又充当监督者，这样的监督给政府在活动之中留下了较大任意性。政府在整个环节起着决定性的作用，环保部门针对问题只能提出自己的意见，对于限期治理的决定并不实行监督，环保部门无权对政府的行为进行指责或干预。环保部门并无限期治理决定的实权，其实也是对政府行为的一种放纵。即使环保部门提出意见，报给政府，但政府出于经济等因素的衡量，依然可以做出决定而放松对企业的监督和治理。这种自我监督的管理矛盾在限期治理的整个实施当中当然也就大打折扣。
三、完善政府在限期治理制度中的作用分析
（一）实现治理方式多样化
1．实行行政合同制度。我国限期治理决定基本上以行政强制的形式作出，是纯粹的管理与被管理的行政行为。行政合同制度不仅可以改变以往治理方式的刻板，也可以使治理的效果得到改善。合同制度的形式可以使企业在思想上有一种平等的意识，这样就可以提高企业治理污染的积极性。同时合同制度不再以一种强势的态度咄咄逼人，企业反而会更加意识到政府的诚意而努力提高自己的生产水平，改善生产工具，治理企业产生的环境污染。行政合同的达成，可以使环境保护行政主管部门、政府部门及污染者更加明确各自在限期治理中的责任和义务。[5]当任何一方违反自己的义务时，都可以通过这种灵活而有效的方式解决问题。
2．加强与其他环境管理制度的配合。首先限期治理制度与排污收费、排污申报登记及排污许可证制度密切相关，执行过程中，应与这三项制度有机结合，这样才能从根本上督促污染企业进行治理。其次，限期治理制度可作为三同时制度补救措施。当有关污染单位不符合三同时制度的要求时，除了承担相应的法律责任之外，还应责令其限期治理。这样不仅实现了制度上的紧密配合与衔接，当然也更好地起到了保护环境的目的。
（二）协调处理环保各部门之间的利益关系
环境保护法明确规定环保行政主管部门是对环保工作实行统一监督管理的机关，要使环境保护行政主管部门真正履行管理职责，就必须赋予其法律上的权力，管理才能真正落到实处。在法律上适当的调整环保部门的治理权限，这样有利于做到责权分明，提高行政效率。当然环保体制问题的改革是一个长期探讨的问题，需要更多的理论与实践予以完善。
（三）加强环保组织在限期治理制度中的监督作用
民间环保组织大多是由热爱环保事业群体集合而成，他们内心对于环保事业的热爱成为了政府在治理环境上的一个重要推动力。加强环保组织的作用必然会使限期治理的结果有所改善。利益关注的不同点促使了环保组织向政府挑战，维护社会稳定的心态促使了政府向环保团体的不断妥协。尽管环保组织还走在不断发展的道路上，但其发挥作用的空间也是不可忽视的。同时环保组织的发展有助于培育公民的自主参与意识，当公民意识到有这样一种正义的社会力量在背后起推动作用之后，便会增强自己的维权意识。公民的环保意识觉醒，便会通过多种方式维护自己的权益，如有上访请愿等方式也就对政府形成了压力，促使了政府对企业治理作出督促，使其尽快完成治理目标。
（四）完善公众参与
政府在限期治理的实施过程之中，应该及时公布相关信息，对于企业在治理过程中的进展，都要发布相关信息，让周围的百姓了解自己所处的环境状况。当涉及到企业在限期治理后的去留和罚款的数额上，可以根据公众的意见作出适当的调整，这样不仅做到了诚信政府，而且老百姓也会更加配合环保工作的开展。
四、结语
完善政府在限期治理制度中的作用还是一个艰难而持久的过程，政府不仅要在思想上强化环保意识，而且要在行动上努力做到公众参与，加强对企业的治理和完善。这不仅涉及到与其他部门的相互配合，也涉及到与企业之间的利益博弈，所以完善政府在该制度中的作用，也是需要时间的考量和信心上的鼓励。限期治理制度是我国环境管理制度体系的组成部分，应与其他各项管理制度协调，配套实施，相互支持，相互补充，以发挥整体功能，取得整体效果。这样才能从根本上督促污染企业进行治理，达到实现限期治理的终极目标。
参考文献：
[1] 吕忠梅、高利红、余耀军.环境资源法学[M].北京：科学出版社，2004.
[2] 李挚萍.关于完善限期治理制度的若干法律探讨[J].环境保护，1999，(04).
[3] 王国平.政府转变职能的制约因素与路径选择[J].国家行政学院学报，2007，(05).
[4] 潘春敏.推进政府职能转变的障碍和途径[M].经济论坛，2007，(13).
[5] 王明友.限期治理制度中存在的问题及法律对策[M].北方环境，2000，（06）.