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１．不同时期对土地适度规模经营的界定
1.1适度规模经营的最初发源（1978-1984）
家庭联产承包责任制在1982年中央1号文件中正式得到国家首次认可。同时，在这个1号文件中，首次出现了“鼓励土地逐步向种田能手集中”的内容。这是扩大土地经营面积，提高产量的有效方式。可以说，“集中”的性质与当前土地适度规模经营在土地连片特点上有相符之处，也就成为有关土地适度规模经营政策的最初表述。但在当时特定的社会背景下，农民极为重视对承包地的拥有与掌控，土地能够满足其基本的生活需求，因此承包地的变动发生较少，而且该1号文件也严格规定了“自身拥有的自留地、承包地均不准买卖，不准出租”，说明国家对土地集中极为限制。因此，土地适度规模经营与现今的理解相差甚远，不具备今天的实践需求和政策基础。
1.2适度规模经营的试点探索（1985-1992）
在1985年中期以后，乡镇企业的兴起使得发达农区和大城市郊区的一部分农村劳动力离土不离乡，导致部分土地闲置不用，其他意愿耕种的人却难寻土地。
面对现实情况，1986年中央1号文件强调指出，随着农民向非农产业转移，“鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户”。此后，1987年中央在《把农村改革引向深入》中创新提出，“在京、津、沪郊区、苏南地区和珠江三角洲，可分别选择一两个县，有计划地兴办具有适度规模的家庭农场或合作农场，也可以组织其他形式的专业承包，以便探索土地集约经营的经验。”同年国务院作允许在江苏的苏锡常、北京的顺义、广东的南海进行适度规模经营试验。和之前规定不同的是，该阶段出现了适度规模的表述，这是我国对农地利用模式的全新界定，也为此时的家庭联产承包责任制在计划经济向市场经济转轨过程中的调整提出了新的目标，标志着土地适度规模经营问题正式出现。
1.3适度规模经营的正式规范（1993-2001）
在上述以集体为单位推进规模经营的过程中，村某些地区出现了集体借农业结构调整、实施规模经营、两田制等违背农户意愿、减少甚至收回农户承包地的现象。因此，国家为了巩固承包基础、稳定承包关系，开始规范土地流转行为，对土地适度规模经营的实施进行及时总结。
1993年，十四届三中全会《建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，在坚持集体土地所有制的基础上“允许土地使用权依法有偿转让”。1994年农业部在《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中提出“允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护。”1995年，国务院对农业部《意见》加以肯定，强调“农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延续和发展”，要建立土地承包经营权流转机制。同时，不再提倡搞两田制。可以看出，该阶段政策重在规范土地流转，不符合实践的土地适度规模经营影响着农民利益，也是对我国人地关系实际国情和土地适度规模经营实质的科学判断。
1.4适度规模经营的立法保护（2002-2007）
农地流转的多年探索，使得规模经营问题越发成为与农地利用直接相关的重点。至2002年，党的十六大报告重点指出“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营”。此阶段，土地流转立法工作取得重大进展，以《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法规为核心，形成了规范农地流转的基本法律体系。2007年党的十七大报告仍然强调：“不断坚持农村基本经营制度，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”。此后，《物权法》对土地承包经营权流转予以明文规定，即使该法没有更新更详细的内容，但确认了承包经营权的用益物权属性，保证承包经营人享有合法、自由的处分权利，一定程度上成为实现土地适度规模经营的法理基础。
2.新形势下土地适度规模经营的内涵
2008年，十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，提出的首要内容就是继续稳定和完善农村基本经营制度，在土地承包关系稳定长久不变的前提下，提高家庭经营的集约化水平、加强统一经营下的农户合作联系。这一目标的实现，需要作为载体的土地形成更有效地联合，发展适度规模经营则是必然趋势。《决定》提出的新要求，体现了适度规模经营不仅是流转土地所要形成的预期目标，更加成为推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变的有效途径。传统经营方式下，经营主体难以形成联合，土地细碎分散，也就谈不到适度规模经营。而零散土地与农业经营体制转变要求是不相适应的。只有发展土地适度规模经营，我国农业整体实力才能提高。
同时，土地适度规模经营需要具有规范的土地承包经营权流转市场作为平台。在流转市场下的公平、明晰环境下，各方主体遵守严格规则参与交易，土地及其权利价值就将通过市场显现出来，有利于真正实现农民土地财产权益，也可以调动农民发展现代农业的积极性，从而推动我国土地适度规模经营法制体系的完善。更为重要的是，条件具备的情况下，农民在适度规模经营后可以选择农业或是其他行业，从而成为促进城乡一体化的切入点，对于构建城乡共同繁荣的和谐社会将具有关键性、根本性的意义。
3.土地适度规模经营政策的完善
从现实情况看，以土地流转、入股、农机合作等自发方式推进和发展多样化的土地适度规模经营在一些地方普遍运用。但不同方式中，别违背农民意愿、强制推行规模经营和土地集中的行为仍有出现，经营主体之间自发组织的行为导致土地纠纷不断增加；现行农村土地流转的政策法规有不便操作之处，制约了土地适度规模经营的进程；土地规模经营的管理与服务机制不健全，缺少有效依据处理问题，缺乏土地流转信息获取的渠道。从制度层面来看，土地適度规模经营规范的内容还只停留在政策文件层面上。这些问题反映出土地适度规模经营仍处在自下而上探索的过程中，国家关于此问题的政策定位、价值取向、目标与内容亟待细化。因此，土地适度规模经营的制度建设首先应从以下两方面进行重点设计：
3.1构建土地适度规模经营的单独法律体系
在土地适度规模经营立法完善研究中，力图从农地制度安排的实际需要出发，借鉴国内外成功经验，可以整合已有规模经营的相关政策资源，将各主管部门的职责与任务进行规范；要用法律的形式来规范土地适度规模经营中存在的普遍性的问题，如违背农户意愿、村组变相收回后转手、土地规模经营的形式、行为人的权利义务、政府与农村基层组织的权利义务、原则性鼓励措施、信息中介服务、用地保护等方面的问题。利用先行农地流转法律制度基础，探讨制定统一的《土地适度规模经营法案》或《农地规模利用法案》，
3.2构建土地适度规模经营的区域监管机制
特定区域内的土地适度规模经营既要符合当地历史与人文特点，具有典型性，又要按照国家基本政策法规的规定进行。在完善法律保障机制的基础上，必须加强土地适度规模经营的执法与监管，这是实现土地适度规模经营有序健康发展目标的必要保证。在现行管理体制之下，整合部门资源，建立有效的监管体制也是主要问题之一。■
1.1适度规模经营的最初发源（1978-1984）
家庭联产承包责任制在1982年中央1号文件中正式得到国家首次认可。同时，在这个1号文件中，首次出现了“鼓励土地逐步向种田能手集中”的内容。这是扩大土地经营面积，提高产量的有效方式。可以说，“集中”的性质与当前土地适度规模经营在土地连片特点上有相符之处，也就成为有关土地适度规模经营政策的最初表述。但在当时特定的社会背景下，农民极为重视对承包地的拥有与掌控，土地能够满足其基本的生活需求，因此承包地的变动发生较少，而且该1号文件也严格规定了“自身拥有的自留地、承包地均不准买卖，不准出租”，说明国家对土地集中极为限制。因此，土地适度规模经营与现今的理解相差甚远，不具备今天的实践需求和政策基础。
1.2适度规模经营的试点探索（1985-1992）
在1985年中期以后，乡镇企业的兴起使得发达农区和大城市郊区的一部分农村劳动力离土不离乡，导致部分土地闲置不用，其他意愿耕种的人却难寻土地。
面对现实情况，1986年中央1号文件强调指出，随着农民向非农产业转移，“鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户”。此后，1987年中央在《把农村改革引向深入》中创新提出，“在京、津、沪郊区、苏南地区和珠江三角洲，可分别选择一两个县，有计划地兴办具有适度规模的家庭农场或合作农场，也可以组织其他形式的专业承包，以便探索土地集约经营的经验。”同年国务院作允许在江苏的苏锡常、北京的顺义、广东的南海进行适度规模经营试验。和之前规定不同的是，该阶段出现了适度规模的表述，这是我国对农地利用模式的全新界定，也为此时的家庭联产承包责任制在计划经济向市场经济转轨过程中的调整提出了新的目标，标志着土地适度规模经营问题正式出现。
1.3适度规模经营的正式规范（1993-2001）
在上述以集体为单位推进规模经营的过程中，村某些地区出现了集体借农业结构调整、实施规模经营、两田制等违背农户意愿、减少甚至收回农户承包地的现象。因此，国家为了巩固承包基础、稳定承包关系，开始规范土地流转行为，对土地适度规模经营的实施进行及时总结。
1993年，十四届三中全会《建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，在坚持集体土地所有制的基础上“允许土地使用权依法有偿转让”。1994年农业部在《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中提出“允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护。”1995年，国务院对农业部《意见》加以肯定，强调“农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延续和发展”，要建立土地承包经营权流转机制。同时，不再提倡搞两田制。可以看出，该阶段政策重在规范土地流转，不符合实践的土地适度规模经营影响着农民利益，也是对我国人地关系实际国情和土地适度规模经营实质的科学判断。
1.4适度规模经营的立法保护（2002-2007）
农地流转的多年探索，使得规模经营问题越发成为与农地利用直接相关的重点。至2002年，党的十六大报告重点指出“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营”。此阶段，土地流转立法工作取得重大进展，以《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法规为核心，形成了规范农地流转的基本法律体系。2007年党的十七大报告仍然强调：“不断坚持农村基本经营制度，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”。此后，《物权法》对土地承包经营权流转予以明文规定，即使该法没有更新更详细的内容，但确认了承包经营权的用益物权属性，保证承包经营人享有合法、自由的处分权利，一定程度上成为实现土地适度规模经营的法理基础。
2.新形势下土地适度规模经营的内涵
2008年，十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，提出的首要内容就是继续稳定和完善农村基本经营制度，在土地承包关系稳定长久不变的前提下，提高家庭经营的集约化水平、加强统一经营下的农户合作联系。这一目标的实现，需要作为载体的土地形成更有效地联合，发展适度规模经营则是必然趋势。《决定》提出的新要求，体现了适度规模经营不仅是流转土地所要形成的预期目标，更加成为推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变的有效途径。传统经营方式下，经营主体难以形成联合，土地细碎分散，也就谈不到适度规模经营。而零散土地与农业经营体制转变要求是不相适应的。只有发展土地适度规模经营，我国农业整体实力才能提高。
同时，土地适度规模经营需要具有规范的土地承包经营权流转市场作为平台。在流转市场下的公平、明晰环境下，各方主体遵守严格规则参与交易，土地及其权利价值就将通过市场显现出来，有利于真正实现农民土地财产权益，也可以调动农民发展现代农业的积极性，从而推动我国土地适度规模经营法制体系的完善。更为重要的是，条件具备的情况下，农民在适度规模经营后可以选择农业或是其他行业，从而成为促进城乡一体化的切入点，对于构建城乡共同繁荣的和谐社会将具有关键性、根本性的意义。
3.土地适度规模经营政策的完善
从现实情况看，以土地流转、入股、农机合作等自发方式推进和发展多样化的土地适度规模经营在一些地方普遍运用。但不同方式中，别违背农民意愿、强制推行规模经营和土地集中的行为仍有出现，经营主体之间自发组织的行为导致土地纠纷不断增加；现行农村土地流转的政策法规有不便操作之处，制约了土地适度规模经营的进程；土地规模经营的管理与服务机制不健全，缺少有效依据处理问题，缺乏土地流转信息获取的渠道。从制度层面来看，土地適度规模经营规范的内容还只停留在政策文件层面上。这些问题反映出土地适度规模经营仍处在自下而上探索的过程中，国家关于此问题的政策定位、价值取向、目标与内容亟待细化。因此，土地适度规模经营的制度建设首先应从以下两方面进行重点设计：
3.1构建土地适度规模经营的单独法律体系
在土地适度规模经营立法完善研究中，力图从农地制度安排的实际需要出发，借鉴国内外成功经验，可以整合已有规模经营的相关政策资源，将各主管部门的职责与任务进行规范；要用法律的形式来规范土地适度规模经营中存在的普遍性的问题，如违背农户意愿、村组变相收回后转手、土地规模经营的形式、行为人的权利义务、政府与农村基层组织的权利义务、原则性鼓励措施、信息中介服务、用地保护等方面的问题。利用先行农地流转法律制度基础，探讨制定统一的《土地适度规模经营法案》或《农地规模利用法案》，
3.2构建土地适度规模经营的区域监管机制
特定区域内的土地适度规模经营既要符合当地历史与人文特点，具有典型性，又要按照国家基本政策法规的规定进行。在完善法律保障机制的基础上，必须加强土地适度规模经营的执法与监管，这是实现土地适度规模经营有序健康发展目标的必要保证。在现行管理体制之下，整合部门资源，建立有效的监管体制也是主要问题之一。■