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摘 要：根据《政府采购法》的规定，设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。2003年以来，政府采购工作按照管采分离的原则，大部分省市都相继成立了采购中心，负责同级财政集中采购目录以内的政府采购项目。但是由于《政府采购法》规定过于宽泛，并没有明确规定政府集中采购机构的性质和隶属关系，各地方的政府采购管理体制五花八门。
关键词：政府集中采购；问题
1政府集中采购机构在机构设置上存在的问题
1.1由于对法律规定的理解与机构设置做法不一致，关于一级政府机关是否须设置相应的集中采购机构存在疑问
《政府采购法》对于集中采购机构的设置没有作详细明确的强制性规定，仅仅在第十六条中表示：“设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。”在确定集中采购机构属性、决定其隶属机关方面，给予了各级政府部门相当大的自由裁量权。有的省市一级设两个政府采购中心，有的地区没按照政府采购法规定设立集中采购机构，还出现已经设置了政府采购中心又立即撤销的情况等，集中采购机构设置处于无序状态。例如，《政府采购法》规定设区的市、自治州以上人民政府可设集中采购机构，未明确规定各县（市）区不能设集中采购机构，目前全国各县（市）区根据自己的实际情况大都设了政府集中采购机构，有的是独立机构的形式，有的则和当地财政部门的分支科室合署办公。
1.2政府集中采购机构属性规定各式各样
《政府采购法》第十六条规定“集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。”“非营利事业法人”同样是一个模糊的词语，没有对集中采购机构的组织责任形式、机构属性、职能地位作明确的定性，模糊了对采购中心是否具有独立的权利义务责任能力的认定，对于其资金来源没有作强制性规定，客观上造成了隶属关系、资金拨付、工作与财务监督上的混乱。依据《政府采购法》的规定，政府集中采购机构并非国家行政机关，但实践中采购机构往往比照行政机关设定级别，如中央采购机构定为“正司级”，省级采购机构为“正厅级”、“副厅级”、“正处级”，直辖市和省会城市的采购机构为“市级”、“副局级”和“正处级”，县（市）区采购机构为“正科”、“副科”等，混淆了其机构属性，造成对公众的误导，设定级别的做法客观上也给本级、本地区财政部门有效行使其监管权力带来了困扰。同时，各地对政府集中采购机构属性的规定也各不相同：有的是事业单位性质、并依照（或参照）公务员制度管理，如中央国家机关、深圳市、北京市等。有的是财政全额拨款的独立法人型事业单位，如上海市、天津市、黑龙江省、吉林省、新疆等；或自筹自支的独立法人型事业单位，如天津市政府采购中心和山西省政府采购中心等。也有的是规定为企业公司性质的，如重庆招标采购（集团）有限公司，是由重庆机电设备招标公司、重庆成套设备招标公司、重庆市政府采购中心合并组建，是市政府出资组建的国有独资公司，同时挂三个牌子即重庆机电招标局、重庆成套招标局、重庆市政府采购中心。
2政府集中采购机构监管制度存在的问题
2.1集中采購机构和监管部门的职能范围划分缺乏统一化标准，监管部门在监管过程中直接插手具体的政府采购活动
《政府采购法》规定“采购人提出采购需求，委托采购代理机构组织采购，监管部门负责对采购人、代理机构和供应商实施管理和监督”。但实践中，本应由集中采购机构实施的代理行为和工作职能，例如收取履约保证金、依一定程序委托中介机构招标、编写招标文件、合同履约验收等，常常被监管部门直接执行；或监管机关直接以部门意见影响评标，干扰正常的专家评标工作；有的地区的集中采购机构直接设在财政部门，实际操作中出现财政部门自己采购、自己代理、自己监管的三位一体现象。
2.2多头管理实际上造成了监管混乱
“管采合一模式”下，财政部门对采购中心难以实现有效监管，但多头管理体制容易导致监管职责分工不明确和实质上的监管缺位。从政府集中采购机构的设置和隶属情况来看，一个集中采购机构往往接受多个政府机关的监管、领导（例如有的集中采购中心行政上归一个部门，业务上又归另一个部门或几个部门），缺乏关于监管权力分配的明确
3政府集中采购机构在运作中“被弱化”的问题
首先，在建立政府采购制度之前，我国长期以来实行的是分散采购方式，各部门、各级政府机关自行组织采购，随意性大，受监管制约程度低。《政府采购法》规定因“本部门、本系统、本单位特殊要求”可以分散采购（参见《中华人民共和国政府采购法》第十八条之规定），但没有对什么是“特殊要求”作出详细规定，这样，就为各采购单位自行制定规则留下来余地。从“趋利规避”的角度来看，各采购单位出于“部门利益”，倾向于以分散采购方式来较为任意的使用办公资金或各类专项拨款、自有资金。目前，采购人自行采购的倾向性比较明显，以“项目特殊”为由采取部门集中采购和分散采购或将采购业务委托给社会招标代理机构的比例在不断增加，委托给集中采购机构的集中采购业务量增长幅度相对减小
其次，客观上存在人才匮乏、物力支援不足的问题。目前的政府集中采购机构――政府采购中心大多存在人员不整的情况，政府采购中心人员编制一般为1、2人到50人不等，而县级设立的采购中心往往仅有2―5名工作人员，且现有人员在上岗时由于没有相应的资格要求，基本上没经过专业系统的业务和法律培训，其业务素质和工作能力很难适应发展的需要。这种客观上的人力资源匮乏，无法满足《政府采购法》对采购人员的任职要求的规定。
4如何改善和发展政府集中采购机构
首先，应当进一步重视政府集中采购机构在政府采购活动中的重要性。集中采购模式具有事务集中、透明度高、方便监督的特点。政府采购的实践证明， 在我国实施集中采购的优势是十分明显的，其有利于充分发挥规模效益、降低政府采购活动的监督成本，有利于形成公平的竞争环境，有利于发挥政府采购的政策功能。而分散采购方式缺乏制度约束和监督机制，采购的随意性大，采购行为透明度低，难以形成规模效益，更易滋生腐败。在实践中，应当限制分散采购适用的范围，严格制定和执行审批制，部门、单位出于个别需要不得不自行采购的，必须提交正式、公开的申请，进行陈述举证。应当完善相关配套制度，尽快出台《政府采购法》实施细则，保证法律规定的集中采购任务须由集中采购机构承担。同时，政府财政部门会同相关部门认真编制政府集中采购目录，根据实际情况和部门、单位的需要，根据国内外市场情况的现状和变化，认真研究集中采购目录中每一个项目的组织实施方式，制定切实可行的实施方案，并精心组织实施，将集中采购目录做深、做细、做到位。同时要做好年度政府集中采购目录的执行工作。
其次，在我国政府采购制度刚刚起步和发展的情况下，有必要不断完善集中采购机构组织管理制度和采购监管制度。我国政府集中采购机构的制度完善，应当采购完成政府采购政事分离，明确现有采购中心的性质地位与职责分工。更好地发挥集中采购机构的能动性和专业性。
5结语
政府采购作为一项庞大、复杂的系统工程，在刚刚起步的时候会出现不少问题，需要采取切实可行的方法予以治理。政府采购活动不断地被规范，才能保证政府采购效应的充分发挥。
参考文献
[1] 马海涛，姜爱华.我国政府采购制度研究[M]，北京：北京大学出版社，2007，4.
[2] 刘会卿.浅谈政府采购机制[J]，中国招标，2010，36.
关键词：政府集中采购；问题
1政府集中采购机构在机构设置上存在的问题
1.1由于对法律规定的理解与机构设置做法不一致，关于一级政府机关是否须设置相应的集中采购机构存在疑问
《政府采购法》对于集中采购机构的设置没有作详细明确的强制性规定，仅仅在第十六条中表示：“设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。”在确定集中采购机构属性、决定其隶属机关方面，给予了各级政府部门相当大的自由裁量权。有的省市一级设两个政府采购中心，有的地区没按照政府采购法规定设立集中采购机构，还出现已经设置了政府采购中心又立即撤销的情况等，集中采购机构设置处于无序状态。例如，《政府采购法》规定设区的市、自治州以上人民政府可设集中采购机构，未明确规定各县（市）区不能设集中采购机构，目前全国各县（市）区根据自己的实际情况大都设了政府集中采购机构，有的是独立机构的形式，有的则和当地财政部门的分支科室合署办公。
1.2政府集中采购机构属性规定各式各样
《政府采购法》第十六条规定“集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。”“非营利事业法人”同样是一个模糊的词语，没有对集中采购机构的组织责任形式、机构属性、职能地位作明确的定性，模糊了对采购中心是否具有独立的权利义务责任能力的认定，对于其资金来源没有作强制性规定，客观上造成了隶属关系、资金拨付、工作与财务监督上的混乱。依据《政府采购法》的规定，政府集中采购机构并非国家行政机关，但实践中采购机构往往比照行政机关设定级别，如中央采购机构定为“正司级”，省级采购机构为“正厅级”、“副厅级”、“正处级”，直辖市和省会城市的采购机构为“市级”、“副局级”和“正处级”，县（市）区采购机构为“正科”、“副科”等，混淆了其机构属性，造成对公众的误导，设定级别的做法客观上也给本级、本地区财政部门有效行使其监管权力带来了困扰。同时，各地对政府集中采购机构属性的规定也各不相同：有的是事业单位性质、并依照（或参照）公务员制度管理，如中央国家机关、深圳市、北京市等。有的是财政全额拨款的独立法人型事业单位，如上海市、天津市、黑龙江省、吉林省、新疆等；或自筹自支的独立法人型事业单位，如天津市政府采购中心和山西省政府采购中心等。也有的是规定为企业公司性质的，如重庆招标采购（集团）有限公司，是由重庆机电设备招标公司、重庆成套设备招标公司、重庆市政府采购中心合并组建，是市政府出资组建的国有独资公司，同时挂三个牌子即重庆机电招标局、重庆成套招标局、重庆市政府采购中心。
2政府集中采购机构监管制度存在的问题
2.1集中采購机构和监管部门的职能范围划分缺乏统一化标准，监管部门在监管过程中直接插手具体的政府采购活动
《政府采购法》规定“采购人提出采购需求，委托采购代理机构组织采购，监管部门负责对采购人、代理机构和供应商实施管理和监督”。但实践中，本应由集中采购机构实施的代理行为和工作职能，例如收取履约保证金、依一定程序委托中介机构招标、编写招标文件、合同履约验收等，常常被监管部门直接执行；或监管机关直接以部门意见影响评标，干扰正常的专家评标工作；有的地区的集中采购机构直接设在财政部门，实际操作中出现财政部门自己采购、自己代理、自己监管的三位一体现象。
2.2多头管理实际上造成了监管混乱
“管采合一模式”下，财政部门对采购中心难以实现有效监管，但多头管理体制容易导致监管职责分工不明确和实质上的监管缺位。从政府集中采购机构的设置和隶属情况来看，一个集中采购机构往往接受多个政府机关的监管、领导（例如有的集中采购中心行政上归一个部门，业务上又归另一个部门或几个部门），缺乏关于监管权力分配的明确
3政府集中采购机构在运作中“被弱化”的问题
首先，在建立政府采购制度之前，我国长期以来实行的是分散采购方式，各部门、各级政府机关自行组织采购，随意性大，受监管制约程度低。《政府采购法》规定因“本部门、本系统、本单位特殊要求”可以分散采购（参见《中华人民共和国政府采购法》第十八条之规定），但没有对什么是“特殊要求”作出详细规定，这样，就为各采购单位自行制定规则留下来余地。从“趋利规避”的角度来看，各采购单位出于“部门利益”，倾向于以分散采购方式来较为任意的使用办公资金或各类专项拨款、自有资金。目前，采购人自行采购的倾向性比较明显，以“项目特殊”为由采取部门集中采购和分散采购或将采购业务委托给社会招标代理机构的比例在不断增加，委托给集中采购机构的集中采购业务量增长幅度相对减小
其次，客观上存在人才匮乏、物力支援不足的问题。目前的政府集中采购机构――政府采购中心大多存在人员不整的情况，政府采购中心人员编制一般为1、2人到50人不等，而县级设立的采购中心往往仅有2―5名工作人员，且现有人员在上岗时由于没有相应的资格要求，基本上没经过专业系统的业务和法律培训，其业务素质和工作能力很难适应发展的需要。这种客观上的人力资源匮乏，无法满足《政府采购法》对采购人员的任职要求的规定。
4如何改善和发展政府集中采购机构
首先，应当进一步重视政府集中采购机构在政府采购活动中的重要性。集中采购模式具有事务集中、透明度高、方便监督的特点。政府采购的实践证明， 在我国实施集中采购的优势是十分明显的，其有利于充分发挥规模效益、降低政府采购活动的监督成本，有利于形成公平的竞争环境，有利于发挥政府采购的政策功能。而分散采购方式缺乏制度约束和监督机制，采购的随意性大，采购行为透明度低，难以形成规模效益，更易滋生腐败。在实践中，应当限制分散采购适用的范围，严格制定和执行审批制，部门、单位出于个别需要不得不自行采购的，必须提交正式、公开的申请，进行陈述举证。应当完善相关配套制度，尽快出台《政府采购法》实施细则，保证法律规定的集中采购任务须由集中采购机构承担。同时，政府财政部门会同相关部门认真编制政府集中采购目录，根据实际情况和部门、单位的需要，根据国内外市场情况的现状和变化，认真研究集中采购目录中每一个项目的组织实施方式，制定切实可行的实施方案，并精心组织实施，将集中采购目录做深、做细、做到位。同时要做好年度政府集中采购目录的执行工作。
其次，在我国政府采购制度刚刚起步和发展的情况下，有必要不断完善集中采购机构组织管理制度和采购监管制度。我国政府集中采购机构的制度完善，应当采购完成政府采购政事分离，明确现有采购中心的性质地位与职责分工。更好地发挥集中采购机构的能动性和专业性。
5结语
政府采购作为一项庞大、复杂的系统工程，在刚刚起步的时候会出现不少问题，需要采取切实可行的方法予以治理。政府采购活动不断地被规范，才能保证政府采购效应的充分发挥。
参考文献
[1] 马海涛，姜爱华.我国政府采购制度研究[M]，北京：北京大学出版社，2007，4.
[2] 刘会卿.浅谈政府采购机制[J]，中国招标，2010，36.