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为深入了解民办社会事业发展状况及面临的实际困难，日前，国家发展改革委赴浙江省开展了专题调研。
一、浙江省的主要做法和成效
浙江省是民营经济大省，国际金融危机爆发以来，由于传统产业需求萎缩，不少民间资本亟需寻找新的突破口，对于收益稳定、风险较低的社会事业表现出浓厚兴趣。浙江省抓住有利时机，大力发展民办社会事业，各级政府纷纷出台相应的鼓励政策措施。一是明确民间资本与公立机构执行相同的准入标准，取消此前一定程度上存在的歧视、限制条件。二是采取更加灵活务实的土地政策，既可以行政划拨，也可以协议出让或租赁。三是切实加大公共财政支持力度，通过补助、奖励、购买服务等多种形式予以支持。四是落实优惠政策，如非营利性医疗卫生设施的电、水、气、热与公立医院同价。五是重视人才队伍建设，民办学校的老师在编制、职称评定等方面参照公办学校做法，非公立医疗机构人员在职称评聘、科研立项、学术活动等方面与公立医疗机构同类人员同等待遇。六是积极搭建民间资本参与社会事业的平台，如打造义乌文博会、杭州国际动漫节、浙江文化艺术品交易所等文化产业平台，设立文化产业发展专项资金，成立浙商文化产业促进会，通过与银行签订战略合作协议、与保险业开展合作等形式来引导文化产业发展。
上述措施的出台，对促进民办社会事业发展起到了很好的效果，民间资本对参与社会事业也表现出较高的积极性。以教育为例，按在校生计，浙江的民办教育占比达到24%，是全国水平的两倍多；以文化为例，全省5家文化产业上市公司中有4家为民营企业，9个文化产业发展示范基地中有8个为民营性质；在养老领域，民办养老服务机构占总机构数的38.9%，床位数占总床位数的41.7%。
二、面临的主要问题和成因
调研中，各方面反映民办社会事业在发展中仍然面临很多困难，比较突出的是“六难”：一是融资难，资金渠道不畅造成民办社会事业发展乏力。社会事业存在前期投入大、平均利润低、回报周期长的特点，融资对大多数中小规模的民办社会事业来说至关重要。虽然政策上规定金融机构要为民办社会事业在融资、担保等方面提供更多支持，但在实践中，由于民办社会事业资产在抵押、质押、担保上存在制度性障碍，金融机构对民办社会事业惜贷现象比较普遍。二是获地难，土地扶持政策落实困难限制民办社会事业发展空间。通过划拨、协议出让、租赁的形式无偿或低偿获取土地使用权的情况比较少，而通过招拍挂形式获取土地使用权的成本越来越高，民办社会事业用地难问题日益突出。三是竞争难，公办机构、民办机构平等竞争的体制环境仍未形成。事业单位与行业管理部门之间联系密切，比如管理层互派等，同时也享受着历史形成的或显或隐的资源优势，如财政补贴、社会信任等，使民间资本在竞争上处于先天劣势。四是用人难，民办社会事业发展缺乏可靠的人才支撑。公办机构和民办机构在编制身份、职称评定、评奖评优等方面存在的政策差距，使得不少优秀人才在流动时更倾向于考虑前者。五是落实难，扶持政策的可操作性有待进一步加强。已出台的扶持政策原则性规定多，难以具体操作，比如国家明确文化企业进口符合条件设备应减免关税，但由于部门衔接问题，在海关年度关税减免目录中没有相关设备类别，这项扶持政策成了摆设。六是稳定难，民办社会事业发展缺乏长远制度安排。国家在各领域顶层制度设计中未给予民办社会事业明确法定地位和合理发展空间，发展的不确定性和不稳定性比较明显，资产安全性不足成为很多民办社会事业举办者的顾虑。
综合分析，我们认为，造成上述现象的成因主要有：一是政府职能转变不到位。部分地方和行业管理部门热衷于管人管事管机构，对政府职能重点和边界认识不清，忽视市场机制作用，对民办社会事业存有成见和偏见。事业单位改革相对滞后，政事不分、管办不分使得行业管理部门无法从与事业单位之间的密切联系中超脱出来，对营造公平竞争的体制环境动力不足甚至存在抵触。二是发展民办社会事业的理念上有偏颇。忽视民间资本的逐利属性和社会事业存在“基本”、“非基本”区分的现实情况，把民间资本参与社会事业简单化地限定在公益性事业上，限制其营利，在一定程度上挫伤了民间资本投资社会事业的积极性。三是各部门之间缺乏政策协调与配合。各部门对民间资本投资参与社会事业的政策理解不一致，在部分领域、部门环节缺乏有效衔接与沟通，使民间资本进入社会事业领域的信心不足。四是政策和制度设计缺少统筹。《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，民办非企业单位不得从事营利性经营活动，不得设立分支机构，这样民间资本进入社会事业领域，如果登记为民办非企业单位，就只能从事非营利性活动，不能连锁运营，资产无法用来抵押融资，在退出时还面临所投资产全部转为社会资产的风险；但如不登记为民办非企业单位，就无法享受财政补贴、税费减免等相关优惠政策。
三、对策建议
（一）健全法制
清理和修改不利于民办社会事业发展的法规政策规定，修订《民办非企业单位登记管理暂行条例》，修改完善《民办教育促进法实施条例》。鼓励对民办社会事业进行捐赠，并允许在缴纳企业所得税和个人所得税前予以全额扣除。建立健全退出标准和程序，如果从事营利性活动，允许自由退出；如果从事非营利性活动，并享受政府相关优惠政策，在进行严格的清产核资后，允许撤走所投资产并取得合理回报。行业部门会同财政部门规范并统一社会事业领域不同法人类型的财会制度，建立完善的成本核算制度。
（二）深化改革
加快推进事业单位分类改革，落实事业单位的法人自主权，推动实现政事分开、管办分开和全行业管理。深化行政审批制度和投资体制改革，全面清理整合涉及民间资本投资社会事业的行政审批和投资审批事项，简化审批环节，强化服务监督。加强政府各部门的沟通协调，促进公共服务资源的统筹规划，完善信息共建共享机制，大力推进政务信息公开工作。创新民间资本参与形式，鼓励和引导民间资本以多种形式参与社会事业，积极探索社会事业发展的公私合作方式，拓宽社会力量进入渠道。充分发挥商会、行业协会等自律性组织的作用，积极培育和发展为民间投资提供服务的中介组织。
（三）完善各项扶持政策
一是拓宽投资领域和范围。鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止进入的社会事业领域，对各类投资主体的市场准入实行同等标准，扶持政策公开透明，不对民间资本单独设置附加条件。二是切实将符合条件的民办社会事业纳入公共财政支持范围。扩大财政资金扶持民间资本投资参与社会事业发展的资金规模，鼓励地方政府创新财政支持方式，重点支持民间资本从事非营利性或微利活动，并通过政府购买、财政补贴、贷款贴息等形式，鼓励和引导民办社会事业参与基本公共服务提供。三是落实优惠政策。落实各项税费减免优惠政策；对非营利性机构免征企业所得税和营业税，对其自用房产和土地免征房产税、城镇土地使用税；对营利性机构的举办初期也给予一定期限的税收优惠减免；对民间资本用分红和利润等再投入社会事业的投资给予各项税收抵免。四是提高用地保障水平。各地在新增用地规划中预留一定比例的社会事业用地，民办机构享有与公办机构、国有企业同等的供地待遇。鼓励民间资本将拥有使用权的土地和房屋投入社会事业，并按照其内容和性质，分别给予不同的税费优惠和财政扶持。五是改善投融资环境。加强金融机构与民办社会事业项目的直接对接，积极创新针对民办社会事业的授信、审贷、还款模式。积极发展股权投资基金，试点联合担保、知识产权质押等形式，为民办社会事业扩大融资渠道。六是完善服务价格政策。适当下放价格审批权限，部分价格可由审批改为备案。非营利性机构以政府指导价为主，少部分服务实行政府定价；营利性机构实行自主定价，少部分服务实行政府限价。
（四）创造更加公平合理的人才发展环境
民办社会事业工作人员在职称评聘、科研立项、学术活动、评先评优等方面享受与公办机构、国有企业同类人员的同等待遇。符合条件的民办社会事业工作人员可以纳入公益性岗位开发，给予相应的岗位补贴、社会保险补贴和培训补贴。鼓励民办社会事业机构与职业学校、高等院校开展共建合作，如民办社会事业机构作为人才培养和技能提升的实习实训基地。
一、浙江省的主要做法和成效
浙江省是民营经济大省，国际金融危机爆发以来，由于传统产业需求萎缩，不少民间资本亟需寻找新的突破口，对于收益稳定、风险较低的社会事业表现出浓厚兴趣。浙江省抓住有利时机，大力发展民办社会事业，各级政府纷纷出台相应的鼓励政策措施。一是明确民间资本与公立机构执行相同的准入标准，取消此前一定程度上存在的歧视、限制条件。二是采取更加灵活务实的土地政策，既可以行政划拨，也可以协议出让或租赁。三是切实加大公共财政支持力度，通过补助、奖励、购买服务等多种形式予以支持。四是落实优惠政策，如非营利性医疗卫生设施的电、水、气、热与公立医院同价。五是重视人才队伍建设，民办学校的老师在编制、职称评定等方面参照公办学校做法，非公立医疗机构人员在职称评聘、科研立项、学术活动等方面与公立医疗机构同类人员同等待遇。六是积极搭建民间资本参与社会事业的平台，如打造义乌文博会、杭州国际动漫节、浙江文化艺术品交易所等文化产业平台，设立文化产业发展专项资金，成立浙商文化产业促进会，通过与银行签订战略合作协议、与保险业开展合作等形式来引导文化产业发展。
上述措施的出台，对促进民办社会事业发展起到了很好的效果，民间资本对参与社会事业也表现出较高的积极性。以教育为例，按在校生计，浙江的民办教育占比达到24%，是全国水平的两倍多；以文化为例，全省5家文化产业上市公司中有4家为民营企业，9个文化产业发展示范基地中有8个为民营性质；在养老领域，民办养老服务机构占总机构数的38.9%，床位数占总床位数的41.7%。
二、面临的主要问题和成因
调研中，各方面反映民办社会事业在发展中仍然面临很多困难，比较突出的是“六难”：一是融资难，资金渠道不畅造成民办社会事业发展乏力。社会事业存在前期投入大、平均利润低、回报周期长的特点，融资对大多数中小规模的民办社会事业来说至关重要。虽然政策上规定金融机构要为民办社会事业在融资、担保等方面提供更多支持，但在实践中，由于民办社会事业资产在抵押、质押、担保上存在制度性障碍，金融机构对民办社会事业惜贷现象比较普遍。二是获地难，土地扶持政策落实困难限制民办社会事业发展空间。通过划拨、协议出让、租赁的形式无偿或低偿获取土地使用权的情况比较少，而通过招拍挂形式获取土地使用权的成本越来越高，民办社会事业用地难问题日益突出。三是竞争难，公办机构、民办机构平等竞争的体制环境仍未形成。事业单位与行业管理部门之间联系密切，比如管理层互派等，同时也享受着历史形成的或显或隐的资源优势，如财政补贴、社会信任等，使民间资本在竞争上处于先天劣势。四是用人难，民办社会事业发展缺乏可靠的人才支撑。公办机构和民办机构在编制身份、职称评定、评奖评优等方面存在的政策差距，使得不少优秀人才在流动时更倾向于考虑前者。五是落实难，扶持政策的可操作性有待进一步加强。已出台的扶持政策原则性规定多，难以具体操作，比如国家明确文化企业进口符合条件设备应减免关税，但由于部门衔接问题，在海关年度关税减免目录中没有相关设备类别，这项扶持政策成了摆设。六是稳定难，民办社会事业发展缺乏长远制度安排。国家在各领域顶层制度设计中未给予民办社会事业明确法定地位和合理发展空间，发展的不确定性和不稳定性比较明显，资产安全性不足成为很多民办社会事业举办者的顾虑。
综合分析，我们认为，造成上述现象的成因主要有：一是政府职能转变不到位。部分地方和行业管理部门热衷于管人管事管机构，对政府职能重点和边界认识不清，忽视市场机制作用，对民办社会事业存有成见和偏见。事业单位改革相对滞后，政事不分、管办不分使得行业管理部门无法从与事业单位之间的密切联系中超脱出来，对营造公平竞争的体制环境动力不足甚至存在抵触。二是发展民办社会事业的理念上有偏颇。忽视民间资本的逐利属性和社会事业存在“基本”、“非基本”区分的现实情况，把民间资本参与社会事业简单化地限定在公益性事业上，限制其营利，在一定程度上挫伤了民间资本投资社会事业的积极性。三是各部门之间缺乏政策协调与配合。各部门对民间资本投资参与社会事业的政策理解不一致，在部分领域、部门环节缺乏有效衔接与沟通，使民间资本进入社会事业领域的信心不足。四是政策和制度设计缺少统筹。《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，民办非企业单位不得从事营利性经营活动，不得设立分支机构，这样民间资本进入社会事业领域，如果登记为民办非企业单位，就只能从事非营利性活动，不能连锁运营，资产无法用来抵押融资，在退出时还面临所投资产全部转为社会资产的风险；但如不登记为民办非企业单位，就无法享受财政补贴、税费减免等相关优惠政策。
三、对策建议
（一）健全法制
清理和修改不利于民办社会事业发展的法规政策规定，修订《民办非企业单位登记管理暂行条例》，修改完善《民办教育促进法实施条例》。鼓励对民办社会事业进行捐赠，并允许在缴纳企业所得税和个人所得税前予以全额扣除。建立健全退出标准和程序，如果从事营利性活动，允许自由退出；如果从事非营利性活动，并享受政府相关优惠政策，在进行严格的清产核资后，允许撤走所投资产并取得合理回报。行业部门会同财政部门规范并统一社会事业领域不同法人类型的财会制度，建立完善的成本核算制度。
（二）深化改革
加快推进事业单位分类改革，落实事业单位的法人自主权，推动实现政事分开、管办分开和全行业管理。深化行政审批制度和投资体制改革，全面清理整合涉及民间资本投资社会事业的行政审批和投资审批事项，简化审批环节，强化服务监督。加强政府各部门的沟通协调，促进公共服务资源的统筹规划，完善信息共建共享机制，大力推进政务信息公开工作。创新民间资本参与形式，鼓励和引导民间资本以多种形式参与社会事业，积极探索社会事业发展的公私合作方式，拓宽社会力量进入渠道。充分发挥商会、行业协会等自律性组织的作用，积极培育和发展为民间投资提供服务的中介组织。
（三）完善各项扶持政策
一是拓宽投资领域和范围。鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止进入的社会事业领域，对各类投资主体的市场准入实行同等标准，扶持政策公开透明，不对民间资本单独设置附加条件。二是切实将符合条件的民办社会事业纳入公共财政支持范围。扩大财政资金扶持民间资本投资参与社会事业发展的资金规模，鼓励地方政府创新财政支持方式，重点支持民间资本从事非营利性或微利活动，并通过政府购买、财政补贴、贷款贴息等形式，鼓励和引导民办社会事业参与基本公共服务提供。三是落实优惠政策。落实各项税费减免优惠政策；对非营利性机构免征企业所得税和营业税，对其自用房产和土地免征房产税、城镇土地使用税；对营利性机构的举办初期也给予一定期限的税收优惠减免；对民间资本用分红和利润等再投入社会事业的投资给予各项税收抵免。四是提高用地保障水平。各地在新增用地规划中预留一定比例的社会事业用地，民办机构享有与公办机构、国有企业同等的供地待遇。鼓励民间资本将拥有使用权的土地和房屋投入社会事业，并按照其内容和性质，分别给予不同的税费优惠和财政扶持。五是改善投融资环境。加强金融机构与民办社会事业项目的直接对接，积极创新针对民办社会事业的授信、审贷、还款模式。积极发展股权投资基金，试点联合担保、知识产权质押等形式，为民办社会事业扩大融资渠道。六是完善服务价格政策。适当下放价格审批权限，部分价格可由审批改为备案。非营利性机构以政府指导价为主，少部分服务实行政府定价；营利性机构实行自主定价，少部分服务实行政府限价。
（四）创造更加公平合理的人才发展环境
民办社会事业工作人员在职称评聘、科研立项、学术活动、评先评优等方面享受与公办机构、国有企业同类人员的同等待遇。符合条件的民办社会事业工作人员可以纳入公益性岗位开发，给予相应的岗位补贴、社会保险补贴和培训补贴。鼓励民办社会事业机构与职业学校、高等院校开展共建合作，如民办社会事业机构作为人才培养和技能提升的实习实训基地。