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天津财经大学在职研究生
党的十八届三中全会在“全面深化改革”的决定中指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度”。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是落实《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》中的重要内容，是推进国家财政体制改革、实现预算管理转型升级的重要举措。
一、预算绩效管理是行政事业单位预算管理改革的核心
（一）推进预算绩效管理是行政事业单位的必然选择。
首先，我国行政事业单位财政支出压力逐年剧增，这种支出压力迫使行政事业单位必须走向预算绩效管理模式，高效率的分配、使用资金，更准确地体现行政事业单位改革与发展意图。其次，推行绩效管理是行政管理改革的必要配套之举。要实行行政事业单位全面深化改革，改革管理机制是一种必然，就要重新考虑预算资金的使用结构，需要推行绩效预算改革。最后要起到行政事业单位治理的基础和重要支柱作用，必须以绩效管理为核心，建设基于绩效的科学预算制度，实现从“支出有预算，计划有安排”的支出控制型，向“有效支出充分满足，无效支出不予安排”的绩效管理型跨越，完成由“行政事业单位出纳”向“行政事业单位管理者”的战略转型。
（二）现代预算绩效管理的科学内涵。
财政部预算司将绩效预算定义为：是一种以目标为导向的预算，它是以政府公共部门目标实现程度为依据，进行预算编制、控制以及评价的一种预算管理模式。经合组织（OECD）将绩效预算管理改革的主要内容概括为：（1）管理重点从控制投入转到重视产出和结果。（2）将政策制订、计划编制和预算编制相联系，体现战略目标和预算约束。（3）建立激励和约束机制。（4）建立绩效衡量体系和绩效报告、审计制度。（5）注重预算管理制度与政府其他制度改革的协调配合。
由此可见，绩效预算首先是一种全新的预算模式，它要求人们在编制预算时以部门绩效为依据，就是要把拨款和事情结果联系起来；其次，绩效预算又是绩效的核算，就是从资金使用的角度去分别规划政府各个部门在预算年度内可能取得的绩效；最后，绩效预算是一种受托责任图，体现的是以民为本的执政思路，就是预算资金的使用必须产生一定的社会效益，满足政府服务对象的需要。
（三）预算绩效管理的优点。
（1）建立预算与发展规划的协同，优化配置。将年度预算与发展规划相衔接，以发展规划确定预算编制的支出重点，更有力的约束支出部门的支出需求，更好的确保政策制定与执行的连续性。通过编制绩效预算，将年度预算的绩效目标与长期规划的发展目标相协调，实现了二者的统一。（2）明确支出责任。绩效预算由控制投入转向控制结果，在预算管理上，要求预算支出部门对结果负责，支出部门在使用了预算经费后必须完成相应的工作任务、实现预期的效果。（3）推动目标完成。各支出部门的预算需求必须围绕中心目标展开，并且设计出明确的落实计划和方法。不符合中心目标的需求、没有具体落实规划的需求、没有明确预期效果的需求就难以得到满足，促使支出部门主动落实中心工作，有效开展任务分解，积极推动目标完成。
二、以绩效管理为核心重构行政事业单位预算管理模式的具体路径
（一）转变预算定位，重构预算职能。
现实中，行政事业单位财务部门虽然拥有大部分财政资金的预算权，并且正在逐步成为核心预算机构，但却没有正式意义上的规划权。行政事业单位的目标制定和规划游离于预算程序之外，必然导致预算难以对行政事业单位的发展规划、工作目标提供强有力的支持和科学的管理。要实现预算的管理作用，必须使预算真正参与到制定发展规划、确定工作目标的中去，从而使财务部门摆脱“大出纳”地位，真正成为“行政事业单位管家”。
此外，重构财务职能，还应使财务部门由“编预算”转为“审预算”。预算编制应由支出部门提出资金支出需求，财务部门根据行政事业单位工作目标以及支出部门的预期“产出”审核资金支出需求。预算一经分配即表明支出部门对资金使用成果承担管理责任，资金使用由支出部门掌握，支出部门以支出产生的成果向财务部门负责，财务部门根据支出结果进行绩效考核，从而形成完整的管理链条。
（二）建立以滚动预算为基础的中期预算框架。
中期预算是实现绩效管理的重要手段和内容。与传统的年度预算相比，中期预算最重要的优势就是在预算与行政事业单位规划或政策目标之间建立直接联系，解决预算与规划、目标相脱节的问题，防止年度预算的编制和执行受到收入驱动（有多少钱就花多少钱），克服现行预算年终突击花钱等“短期行为”，同时防止预算资金的分配偏离发展规划和优先性（浪费在车辆购置、楼堂建设、会议考察等），为强化支出控制与审核提供了更有效的管理工具。
中期预算应以行政事业单位中长期规划为依据编制，确定跨年度的支出政策、保障重点、支出限额，并对各单位（部门）具有指导和约束作用。在中期框架下，预算编制与发展规划对接，将财政资金的配置问题置于一定的时间周期来考虑，在预算周期内，只要与规划相吻合，允许本年度没有使用的资金结转至下一年度使用，允许预先支出一部分下一年度的预算资金。逐年滚动编制预算，根据行政事业单位发展规划的实施情况以及预算收支情况，每年对相关预算指标进行调整和修改，决定是否需要出台新政策，或维持、调整、中止部分现行政策目标（支出项目），矫正预算与规划的脱节，实现行政事业单位政策目标和预算执行的一致性与连续性，以弥补现行年度预算在总量控制和资金配置导向方面的缺陷。
（三）围绕行政事业单位发展规划，设定行政事业单位工作绩效目标。
实施预算绩效管理改革，必须首先明确预算支出所要达到的目标，绩效目标的制订是实行预算绩效管理的前提和基础。设定行政事业单位工作绩效目标，是在预算需求和绩效目标间建立联系。绩效目标由预算申请单位在提交预算时制定，为行政事业单位编制预算和绩效考核提供基本依据，从而促进行政事业单位各项工作向良好绩效迈进，对绩效预算管理意义重大。
1、绩效目标必须具体明确。对行政事业单位各部门要达到的年度和跨年度工作目标有准确清晰的表述和界定。2、绩效目标必须是可以衡量的。如果目标没有可衡量性，那么目标则无法考核，对各部门的工作成绩就无从验证。3、绩效目标必须和行政事业单位发展规划和年度工作计划相关。目标应是行政事业单位发展规划和年度工作计划的细化和具体化，如果目标的制订与之脱节，目标即使实现，对行政事业单位管理职能的有效履行、发展规划和工作计划的实现也是无用的。4、绩效目标必须有明确合理的完成期限。
（四）以目标导向完善“项目库”建设，推进预算项目化管理。
行政事业单位现行的项目库滚动预算管理，先报项目再核预算，是以具体业务事项为基础的项目预算体系。由于缺乏发展规划的制定和绩效目标的设定，项目库管理缺乏目标导向，在项目立项时就缺乏明确的项目目标。项目编制过程中缺乏项目的可比性，可行性论证也不够充分，难以做到按轻重缓急对项目进行筛选和排序。
完善“项目库”建设，就是要建立目标导向的科学的项目层级结构体系。建立“战略性项目（计划）——分项目——子项目”三级结构体系，对应形成“上级机关—行政事业单位—基层部门”的三级管理体制。按照与上一层级项目的契合度和预计成果对项目进行筛选排序，对性质相同的项目按照完成情况和绩效结果对项目进行横向考核，从而减少项目，聚焦目标，提升管理效能。
推进预算项目化管理，就是要把列入项目预算的项目，按照资金运行轨迹进行流程化管理。建立项目支出预算并细化到每一个部门的每一项具体开支，跟踪资金运动并对项目执行情况进行分析，形成事前评审、事中评价、结果评价三个环节，并将结果记入项目库中，作为审核预算、审批立项的重要参考，从而提高资金使用效益。
（五）实施全面的预算绩效管理体系。
全面的绩效预算管理体系应该包括行政事业单位长期发展规划的制定；年度绩效目标的确立；根据绩效目标确定部门的基本支出与项目支出；由支出部门提出建立，财务部门审核通过的，考核目标完成程度的指标体系；绩效评价；根据绩效评价结果制定的整改措施；绩效评价报告等内容。
（1）预算绩效管理是管理体系，绩效预算、拨款支出、绩效评价是组
党的十八届三中全会在“全面深化改革”的决定中指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度”。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是落实《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》中的重要内容，是推进国家财政体制改革、实现预算管理转型升级的重要举措。
一、预算绩效管理是行政事业单位预算管理改革的核心
（一）推进预算绩效管理是行政事业单位的必然选择。
首先，我国行政事业单位财政支出压力逐年剧增，这种支出压力迫使行政事业单位必须走向预算绩效管理模式，高效率的分配、使用资金，更准确地体现行政事业单位改革与发展意图。其次，推行绩效管理是行政管理改革的必要配套之举。要实行行政事业单位全面深化改革，改革管理机制是一种必然，就要重新考虑预算资金的使用结构，需要推行绩效预算改革。最后要起到行政事业单位治理的基础和重要支柱作用，必须以绩效管理为核心，建设基于绩效的科学预算制度，实现从“支出有预算，计划有安排”的支出控制型，向“有效支出充分满足，无效支出不予安排”的绩效管理型跨越，完成由“行政事业单位出纳”向“行政事业单位管理者”的战略转型。
（二）现代预算绩效管理的科学内涵。
财政部预算司将绩效预算定义为：是一种以目标为导向的预算，它是以政府公共部门目标实现程度为依据，进行预算编制、控制以及评价的一种预算管理模式。经合组织（OECD）将绩效预算管理改革的主要内容概括为：（1）管理重点从控制投入转到重视产出和结果。（2）将政策制订、计划编制和预算编制相联系，体现战略目标和预算约束。（3）建立激励和约束机制。（4）建立绩效衡量体系和绩效报告、审计制度。（5）注重预算管理制度与政府其他制度改革的协调配合。
由此可见，绩效预算首先是一种全新的预算模式，它要求人们在编制预算时以部门绩效为依据，就是要把拨款和事情结果联系起来；其次，绩效预算又是绩效的核算，就是从资金使用的角度去分别规划政府各个部门在预算年度内可能取得的绩效；最后，绩效预算是一种受托责任图，体现的是以民为本的执政思路，就是预算资金的使用必须产生一定的社会效益，满足政府服务对象的需要。
（三）预算绩效管理的优点。
（1）建立预算与发展规划的协同，优化配置。将年度预算与发展规划相衔接，以发展规划确定预算编制的支出重点，更有力的约束支出部门的支出需求，更好的确保政策制定与执行的连续性。通过编制绩效预算，将年度预算的绩效目标与长期规划的发展目标相协调，实现了二者的统一。（2）明确支出责任。绩效预算由控制投入转向控制结果，在预算管理上，要求预算支出部门对结果负责，支出部门在使用了预算经费后必须完成相应的工作任务、实现预期的效果。（3）推动目标完成。各支出部门的预算需求必须围绕中心目标展开，并且设计出明确的落实计划和方法。不符合中心目标的需求、没有具体落实规划的需求、没有明确预期效果的需求就难以得到满足，促使支出部门主动落实中心工作，有效开展任务分解，积极推动目标完成。
二、以绩效管理为核心重构行政事业单位预算管理模式的具体路径
（一）转变预算定位，重构预算职能。
现实中，行政事业单位财务部门虽然拥有大部分财政资金的预算权，并且正在逐步成为核心预算机构，但却没有正式意义上的规划权。行政事业单位的目标制定和规划游离于预算程序之外，必然导致预算难以对行政事业单位的发展规划、工作目标提供强有力的支持和科学的管理。要实现预算的管理作用，必须使预算真正参与到制定发展规划、确定工作目标的中去，从而使财务部门摆脱“大出纳”地位，真正成为“行政事业单位管家”。
此外，重构财务职能，还应使财务部门由“编预算”转为“审预算”。预算编制应由支出部门提出资金支出需求，财务部门根据行政事业单位工作目标以及支出部门的预期“产出”审核资金支出需求。预算一经分配即表明支出部门对资金使用成果承担管理责任，资金使用由支出部门掌握，支出部门以支出产生的成果向财务部门负责，财务部门根据支出结果进行绩效考核，从而形成完整的管理链条。
（二）建立以滚动预算为基础的中期预算框架。
中期预算是实现绩效管理的重要手段和内容。与传统的年度预算相比，中期预算最重要的优势就是在预算与行政事业单位规划或政策目标之间建立直接联系，解决预算与规划、目标相脱节的问题，防止年度预算的编制和执行受到收入驱动（有多少钱就花多少钱），克服现行预算年终突击花钱等“短期行为”，同时防止预算资金的分配偏离发展规划和优先性（浪费在车辆购置、楼堂建设、会议考察等），为强化支出控制与审核提供了更有效的管理工具。
中期预算应以行政事业单位中长期规划为依据编制，确定跨年度的支出政策、保障重点、支出限额，并对各单位（部门）具有指导和约束作用。在中期框架下，预算编制与发展规划对接，将财政资金的配置问题置于一定的时间周期来考虑，在预算周期内，只要与规划相吻合，允许本年度没有使用的资金结转至下一年度使用，允许预先支出一部分下一年度的预算资金。逐年滚动编制预算，根据行政事业单位发展规划的实施情况以及预算收支情况，每年对相关预算指标进行调整和修改，决定是否需要出台新政策，或维持、调整、中止部分现行政策目标（支出项目），矫正预算与规划的脱节，实现行政事业单位政策目标和预算执行的一致性与连续性，以弥补现行年度预算在总量控制和资金配置导向方面的缺陷。
（三）围绕行政事业单位发展规划，设定行政事业单位工作绩效目标。
实施预算绩效管理改革，必须首先明确预算支出所要达到的目标，绩效目标的制订是实行预算绩效管理的前提和基础。设定行政事业单位工作绩效目标，是在预算需求和绩效目标间建立联系。绩效目标由预算申请单位在提交预算时制定，为行政事业单位编制预算和绩效考核提供基本依据，从而促进行政事业单位各项工作向良好绩效迈进，对绩效预算管理意义重大。
1、绩效目标必须具体明确。对行政事业单位各部门要达到的年度和跨年度工作目标有准确清晰的表述和界定。2、绩效目标必须是可以衡量的。如果目标没有可衡量性，那么目标则无法考核，对各部门的工作成绩就无从验证。3、绩效目标必须和行政事业单位发展规划和年度工作计划相关。目标应是行政事业单位发展规划和年度工作计划的细化和具体化，如果目标的制订与之脱节，目标即使实现，对行政事业单位管理职能的有效履行、发展规划和工作计划的实现也是无用的。4、绩效目标必须有明确合理的完成期限。
（四）以目标导向完善“项目库”建设，推进预算项目化管理。
行政事业单位现行的项目库滚动预算管理，先报项目再核预算，是以具体业务事项为基础的项目预算体系。由于缺乏发展规划的制定和绩效目标的设定，项目库管理缺乏目标导向，在项目立项时就缺乏明确的项目目标。项目编制过程中缺乏项目的可比性，可行性论证也不够充分，难以做到按轻重缓急对项目进行筛选和排序。
完善“项目库”建设，就是要建立目标导向的科学的项目层级结构体系。建立“战略性项目（计划）——分项目——子项目”三级结构体系，对应形成“上级机关—行政事业单位—基层部门”的三级管理体制。按照与上一层级项目的契合度和预计成果对项目进行筛选排序，对性质相同的项目按照完成情况和绩效结果对项目进行横向考核，从而减少项目，聚焦目标，提升管理效能。
推进预算项目化管理，就是要把列入项目预算的项目，按照资金运行轨迹进行流程化管理。建立项目支出预算并细化到每一个部门的每一项具体开支，跟踪资金运动并对项目执行情况进行分析，形成事前评审、事中评价、结果评价三个环节，并将结果记入项目库中，作为审核预算、审批立项的重要参考，从而提高资金使用效益。
（五）实施全面的预算绩效管理体系。
全面的绩效预算管理体系应该包括行政事业单位长期发展规划的制定；年度绩效目标的确立；根据绩效目标确定部门的基本支出与项目支出；由支出部门提出建立，财务部门审核通过的，考核目标完成程度的指标体系；绩效评价；根据绩效评价结果制定的整改措施；绩效评价报告等内容。
（1）预算绩效管理是管理体系，绩效预算、拨款支出、绩效评价是组