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摘要：本文结合城镇化建设中的公共产品PPP投资模式中存在的突出问题，诸如：PPP项目签约和开工率偏低、地方政府承担风险过高、“伪PPP项目”变相融资扩大地方债风险等问题加以分析，并提出相关对策。
关键词：基础设施；融资；PPP模式
中图分类号：F832 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）018-000-02
引言
新型城镇化建设如何拓宽地方融资渠道，缓解地方债务风险依然是各方关注的焦点问题。土地财政的负面效应不少，由于缺乏收支规范与监督机制，资源、资金出现严重浪费，随着“土地财政”规模的日渐缩小，政府债务偿还的资金来源渠道也越来越窄。在后土地财政时期市政基础设施如何继续推进已经成为亟待解决的问题，PPP模式既可以解决地方政府建设资金压力，又可使得社会资本获取合理的投资回报。PPP模式是一种促进社会经济发展的全新理念。20世纪90年代以来，PPP模式广泛适用于基础设施建设领域，英、西班牙、德、法、澳、美等国家的PPP市场和运营管理水平最为成熟发达，包括收费公路、铁路、机场设施、电厂、电信设施、桥梁、隧道、地铁轻轨、污水和垃圾处理等。完整健全的基础设施对城市的可持续健康发展不可或缺，PPP模式好处多多，但是现实中，由于种种原因，我国的PPP模式还存在着这样或是那样的问题，因此，有必要予以认真分析总结加以解决。
一、公共基础设施投资由土地财政模式向PPP转化中的问题分析
（一）PPP项目签约和开工率偏低
截至2016年2月低，据财政部统计，全国共有7110个PPP推介项目，总投资约8.3万亿元。签约总金额约2万亿元，约占16.6%，实际开工351个，占总数的5%。PPP项目签约率与开工率皆低，这里面原因是多方面的，一是由于PPP项目具有投资大、周期长、流程复杂等特点，所以从项目选定、考察论证、制定实施方案、财政承受能力论证、项目入库、社会资本评标、谈判、实施正式审批直至签约，周期比较长。 二是公共项目所需的金额较大，对参与的企业（社会资本）要求高，而参与公共产品建设的社会资本经验缺乏，缺乏模仿学习的案例，相关人才和知识储备不足。三是在长达十几年甚至几十年的周期内，如何保证社会资本和政府签订合同的有效性至关重要，另外，政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度、各方责权利方面缺乏详细的标准与参考，造成地方政府谨慎，社会资本心存疑虑。
（二）地方政府承担风险过高
PPP的关键点是利益共享、风险共担、全程合作。但是现在相当一部PPP项目引入的资本是央企，私人资本有限，而这种融资模式的风险和收益并不完全匹配。主要体现为一些PPP项目没有风险共担机制，而是政府单方面承担风险；利益分享往往是投资者 “单享”；缺乏全程合作理念。市场经济中风险与收益应相辅相成。而有的PPP项目政府负责回购或者政府向PPP项目公司购买服务，对社会资本而言，PPP项目就变成了低风险甚至零风险。从理论上来看，如果PPP项目没有实现共担风险，就难以实现各方资本精细地管理投资，会造成PPP项目的不经济，存在着政府投资浪费行为。
（三）“伪PPP项目”变相融资扩大地方债风险
当前，全国PPP项目建设热潮中，有一部分并未达到PPP模式的基本要求，存在重建轻管、角色错位等情况，影响到PPP的推广成效。出现“形似神不似”现象，缺少“社会资本共同参与”的核心要求，存在“伪PPP项目”。比如，有些项目吸收社会资本的方式是银行直接借贷、基金或信托公司的 “明股实贷”、甚至是政府财政补贴，有的实质就是BT（build-transfer）项目，长期风险共担机制缺乏，项目的运营和经营风险完全由地方政府‘兜底’，最终让政府背上高息债务造成新的财政风险。
二、公共基础设施投资由土地财政模式向PPP转化的对策
（一）树立商业契约精神
PPP模式成功与否，政府必须有相应透明公开、可预期的政策制度安排是一个关键，树立契约精神，一定要强化合同契约约束，应重视PPP合同范本的制定，而监管有效与否取决于于合同规定的明确程度，应强化规定各方应承担的责任与义务、风险应对、利益条款及违约处理事项。避免“新官不理旧官账”的换届风险，推动建立有公信力的地方政府信用评价体系。对于政府违约如何付惩罚应有明确规定并切实执行，相比欧美等国，我国PPP相关法律法处于探索阶段，需要国家加大PPP项目相关立法，以最终保障PPP项目各方投资利益，以调动社会资本的参与积极性。
（二）细化合作与风险分担的具体形式
PPP 项目中有大量的风险因素，风险在一方可控范围内，可以直接分配风险加以控制，对各方无法控制的风险因素，应确定双方承担风险的比例。应当符合风险分配优化、风险收益匹配原则，明确各种风险承担对象，一般而言，公共部门承担土地获得风险、政策风险、法律风险更为有效；设计风险、建筑风险、运营风险由社会资本承担更为有效； 双方共同承担市场风险、财务风险、不可抗力风险更为合理。建立有效风险分担机制可以减少风险发生的概率、风险引起的损失以及风险管理成本，使PPP项目对双方都具有吸引力，利于实现达成PPP项目合同的目的。合理的风险分担机制包含双方约束机制、激励机制和协商机制，合理划分承担风险可以增进各方的谨慎和理性行为，为项目有效地工作。
（三）加大对PPP项目的甄别与监管力度
地方政府解决跨期融资需求，应该主要依靠健全的财税制度规范债务工具。因此，应准确计算PPP项目预算支出责任，落实设立PPP项目内在动机的硬性约束，并防止PPP项目过渡集中于某一领域而导致系统性风险。为了避免让PPP变相为地方政府的融资工具。在立项上，应避免以“保底承诺、到期回购、明股实债”等条件吸收社会资本。在激励方面，严格将“伪PPP项目”排除在财政补贴与税收优惠范围之外。建立评价与监督机制，强化PPP项目的约束，将定性评价为主逐步转变为定量评价为主，鼓励第三方机构进行PPP项目评价，公布披露相关财务数据与信息，并接受社会公众的监督。
（四）形成可复制、可推广的PPP模式实施范例
要规范PPP模式、解决PPP项目建设推进中的具体问题，必需形成可复制、可推广的PPP模式实施范例，一个成功的PPP项目应是双方合作，三方共赢，即社会公众也成为合作的受益者，比如公众因这种合作而享受到优质低成本、高效率的公共产品及服务。因此，必需健全促进PPP健康发展的制度体系，规范PPP项目申报和操作流程，设立PPP项目管理信息平台与项目库对项目数据信息采集、统计、分析，基于全寿命周期理念对项目库信息实时动态管理，随着PPP项目数量的逐步增多，采用项目库管理可以对涉及不同行业的项目进行统筹安排，避免“打乱仗”的现象，同时还能为各方提供参考借鉴。
三、结语与思考
PPP模式是一种促进国民经济健康发展的全新建设理念，其成功运营离不开必要的环境与机构支撑，比如，管理部门的项目谨慎审批，必要的激励和奖惩机制，合理的风险分担机制等，只有这样，才能真正实现PPP项目与“无形之手”相结合，与市场的规则相结合，同时也可考虑制定吸收国际资本参与PPP项目的相关法规，这有助于推动基础设施投资由土地财政模式向PPP健康快速转化，让PPP模式真正成为推动基础设施建设的新“引擎”。
参考文献：
[1]缪小林，程李娜.PPP防范我国地方政府债务风险的逻辑与思考[].财政研究，2015（8）：65-78.
[2]蒲晓磊.三大因素导致PPP项目签约率低[N].法治周末，2015-06-03
[3]龙凤娇.PPP模式的推进为何难以落地[J].施工企业管理，2015（9）：92-94.
作者简介：陸洋洋（1995-），浙江杭州人，嘉兴学院商学院，本科生。
崔建华（1972-），男，河南洛阳人，汉族，嘉兴学院商学院，管理学博士，讲师，研究方向：融资。
关键词：基础设施；融资；PPP模式
中图分类号：F832 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）018-000-02
引言
新型城镇化建设如何拓宽地方融资渠道，缓解地方债务风险依然是各方关注的焦点问题。土地财政的负面效应不少，由于缺乏收支规范与监督机制，资源、资金出现严重浪费，随着“土地财政”规模的日渐缩小，政府债务偿还的资金来源渠道也越来越窄。在后土地财政时期市政基础设施如何继续推进已经成为亟待解决的问题，PPP模式既可以解决地方政府建设资金压力，又可使得社会资本获取合理的投资回报。PPP模式是一种促进社会经济发展的全新理念。20世纪90年代以来，PPP模式广泛适用于基础设施建设领域，英、西班牙、德、法、澳、美等国家的PPP市场和运营管理水平最为成熟发达，包括收费公路、铁路、机场设施、电厂、电信设施、桥梁、隧道、地铁轻轨、污水和垃圾处理等。完整健全的基础设施对城市的可持续健康发展不可或缺，PPP模式好处多多，但是现实中，由于种种原因，我国的PPP模式还存在着这样或是那样的问题，因此，有必要予以认真分析总结加以解决。
一、公共基础设施投资由土地财政模式向PPP转化中的问题分析
（一）PPP项目签约和开工率偏低
截至2016年2月低，据财政部统计，全国共有7110个PPP推介项目，总投资约8.3万亿元。签约总金额约2万亿元，约占16.6%，实际开工351个，占总数的5%。PPP项目签约率与开工率皆低，这里面原因是多方面的，一是由于PPP项目具有投资大、周期长、流程复杂等特点，所以从项目选定、考察论证、制定实施方案、财政承受能力论证、项目入库、社会资本评标、谈判、实施正式审批直至签约，周期比较长。 二是公共项目所需的金额较大，对参与的企业（社会资本）要求高，而参与公共产品建设的社会资本经验缺乏，缺乏模仿学习的案例，相关人才和知识储备不足。三是在长达十几年甚至几十年的周期内，如何保证社会资本和政府签订合同的有效性至关重要，另外，政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度、各方责权利方面缺乏详细的标准与参考，造成地方政府谨慎，社会资本心存疑虑。
（二）地方政府承担风险过高
PPP的关键点是利益共享、风险共担、全程合作。但是现在相当一部PPP项目引入的资本是央企，私人资本有限，而这种融资模式的风险和收益并不完全匹配。主要体现为一些PPP项目没有风险共担机制，而是政府单方面承担风险；利益分享往往是投资者 “单享”；缺乏全程合作理念。市场经济中风险与收益应相辅相成。而有的PPP项目政府负责回购或者政府向PPP项目公司购买服务，对社会资本而言，PPP项目就变成了低风险甚至零风险。从理论上来看，如果PPP项目没有实现共担风险，就难以实现各方资本精细地管理投资，会造成PPP项目的不经济，存在着政府投资浪费行为。
（三）“伪PPP项目”变相融资扩大地方债风险
当前，全国PPP项目建设热潮中，有一部分并未达到PPP模式的基本要求，存在重建轻管、角色错位等情况，影响到PPP的推广成效。出现“形似神不似”现象，缺少“社会资本共同参与”的核心要求，存在“伪PPP项目”。比如，有些项目吸收社会资本的方式是银行直接借贷、基金或信托公司的 “明股实贷”、甚至是政府财政补贴，有的实质就是BT（build-transfer）项目，长期风险共担机制缺乏，项目的运营和经营风险完全由地方政府‘兜底’，最终让政府背上高息债务造成新的财政风险。
二、公共基础设施投资由土地财政模式向PPP转化的对策
（一）树立商业契约精神
PPP模式成功与否，政府必须有相应透明公开、可预期的政策制度安排是一个关键，树立契约精神，一定要强化合同契约约束，应重视PPP合同范本的制定，而监管有效与否取决于于合同规定的明确程度，应强化规定各方应承担的责任与义务、风险应对、利益条款及违约处理事项。避免“新官不理旧官账”的换届风险，推动建立有公信力的地方政府信用评价体系。对于政府违约如何付惩罚应有明确规定并切实执行，相比欧美等国，我国PPP相关法律法处于探索阶段，需要国家加大PPP项目相关立法，以最终保障PPP项目各方投资利益，以调动社会资本的参与积极性。
（二）细化合作与风险分担的具体形式
PPP 项目中有大量的风险因素，风险在一方可控范围内，可以直接分配风险加以控制，对各方无法控制的风险因素，应确定双方承担风险的比例。应当符合风险分配优化、风险收益匹配原则，明确各种风险承担对象，一般而言，公共部门承担土地获得风险、政策风险、法律风险更为有效；设计风险、建筑风险、运营风险由社会资本承担更为有效； 双方共同承担市场风险、财务风险、不可抗力风险更为合理。建立有效风险分担机制可以减少风险发生的概率、风险引起的损失以及风险管理成本，使PPP项目对双方都具有吸引力，利于实现达成PPP项目合同的目的。合理的风险分担机制包含双方约束机制、激励机制和协商机制，合理划分承担风险可以增进各方的谨慎和理性行为，为项目有效地工作。
（三）加大对PPP项目的甄别与监管力度
地方政府解决跨期融资需求，应该主要依靠健全的财税制度规范债务工具。因此，应准确计算PPP项目预算支出责任，落实设立PPP项目内在动机的硬性约束，并防止PPP项目过渡集中于某一领域而导致系统性风险。为了避免让PPP变相为地方政府的融资工具。在立项上，应避免以“保底承诺、到期回购、明股实债”等条件吸收社会资本。在激励方面，严格将“伪PPP项目”排除在财政补贴与税收优惠范围之外。建立评价与监督机制，强化PPP项目的约束，将定性评价为主逐步转变为定量评价为主，鼓励第三方机构进行PPP项目评价，公布披露相关财务数据与信息，并接受社会公众的监督。
（四）形成可复制、可推广的PPP模式实施范例
要规范PPP模式、解决PPP项目建设推进中的具体问题，必需形成可复制、可推广的PPP模式实施范例，一个成功的PPP项目应是双方合作，三方共赢，即社会公众也成为合作的受益者，比如公众因这种合作而享受到优质低成本、高效率的公共产品及服务。因此，必需健全促进PPP健康发展的制度体系，规范PPP项目申报和操作流程，设立PPP项目管理信息平台与项目库对项目数据信息采集、统计、分析，基于全寿命周期理念对项目库信息实时动态管理，随着PPP项目数量的逐步增多，采用项目库管理可以对涉及不同行业的项目进行统筹安排，避免“打乱仗”的现象，同时还能为各方提供参考借鉴。
三、结语与思考
PPP模式是一种促进国民经济健康发展的全新建设理念，其成功运营离不开必要的环境与机构支撑，比如，管理部门的项目谨慎审批，必要的激励和奖惩机制，合理的风险分担机制等，只有这样，才能真正实现PPP项目与“无形之手”相结合，与市场的规则相结合，同时也可考虑制定吸收国际资本参与PPP项目的相关法规，这有助于推动基础设施投资由土地财政模式向PPP健康快速转化，让PPP模式真正成为推动基础设施建设的新“引擎”。
参考文献：
[1]缪小林，程李娜.PPP防范我国地方政府债务风险的逻辑与思考[].财政研究，2015（8）：65-78.
[2]蒲晓磊.三大因素导致PPP项目签约率低[N].法治周末，2015-06-03
[3]龙凤娇.PPP模式的推进为何难以落地[J].施工企业管理，2015（9）：92-94.
作者简介：陸洋洋（1995-），浙江杭州人，嘉兴学院商学院，本科生。
崔建华（1972-），男，河南洛阳人，汉族，嘉兴学院商学院，管理学博士，讲师，研究方向：融资。