论文部分内容阅读
和建国初期大为不同的是,在经济建设有了质的飞跃的当今中国社会,“慈善”早已不是谈之色变的主题,发展慈善事业已经成为了新时期社会建设中不可缺少的重要内容。所谓社会建设的新时期,其中一个重要的理念转变就是,要从创造财富的阶段向重视财富分配的阶段转变,这是进一步提高社会的文明程度、巩固大国形象、充分融入国际社会所必须接受并为之实践的社会建设理念。慈善事业一直秉承的公平、善爱的价值观表明它正是实现财富分配的重要制度安排,在中国大陆,慈善事业迎来了它的春天,然而慈善立法却显得有些姗姗来迟。2006年,慈善立法被写入政府工作报告,在两会上引起热议;2008年,正式确定名称的《慈善事业法》被列入第十一届全国人大五年立法规划一类项目,终于让我们感受到了慈善立法渐进的脚步,让慈善工作者、受益者以及潜在受益者备受鼓舞,也掀起了国内学者关于慈善立法的讨论热潮。
一、深刻认识慈善立法的必要性
慈善事业作为一种人道主义事业,体现了人们对道德权利的关注。世界各国的法律体系都在努力营造一个有利于慈善事业发展的法制环境,这是人类文明化、法治化进程的重要体现。在任何一个国家发展慈善事业,如果缺少慈善立法,将不会是科学、可持续的发展方式。针对我国目前慈善事业的发展状况,慈善立法显得尤为重要,原因见于以下几点:
1. 权威性、综合性慈善立法缺位
目前在中国大陆,还没有一部关于慈善事业的正式的、综合性立法,对慈善事业起到直接规范作用的几部法律法规(《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《企业所得税暂行条例》等)也逐渐显现出了阻碍慈善事业发展的弊端。我国慈善立法的现状滞后于慈善事业实践的发展进程,也滞后于构建和谐社会的目标要求,已被越来越多的专家学者和政府官员所关注。和中国大陆地区相比,中国香港和台湾地区在慈善立法方面做得相对较好。香港慈善事业模式属于社会多元参与型(徐麟,2005),在小政府、大社会的模式下,香港慈善机构与政府广泛合作,形成了遍布全港的社会服务体系,这与其良好的公信度是分不开的。香港的《社团条例》、《公司条例》、《税务条例》严格规定了慈善机构的设立条件和免税资格,对慈善机构的管理起到了很好的规范作用。在台湾,《民法》和《人民团体组织法》规范着慈善组织的注册登记,《所得税法》不仅规定了享受免税的行为条件,还授权税务管理部门通过审核年度收入报告来决定下一年度是否继续有权享受免税待遇。
2. 慈善民间组织的发展步履艰难
慈善、公益性民间组织是事业发展的重要载体,鉴于慈善的民营性,民间组织也应该成为事业发展的主要载体。但如果要形容目前慈善民间组织的状况,有一句形象的表述就是“找不到娘家”。这种尴尬的局面让这些占有相当资源的民间组织没有明确的主管部门;注册登记条件繁杂,受到双重行政管制的束缚;税收优惠政策不利于慈善捐献,无法调动个人和团体的积极性;慈善组织服务人员的保障较少,缺少专业人士和专业服务;志愿服务缺乏管理,可控性较差等。相关立法的空白给民间组织造成了以上甚至更多的发展困境,要解决这些问题,必须从法律的层面加以规范和推动。
3. 与慈善相关的组织和行为得不到合法性保护和规范
“合法性”是法制化国家一切组织和行为的本质属性,慈善组织和行为追求合法性也理应成为其首要任务。目前我国慈善立法滞后于实践的发展现状使与慈善相关的组织和行为得不到合法性保护和规范,由此而建立起来的慈善组织和人的关系以及人与人的关系便显得十分脆弱,没有良好的发展预期。在现在的社会发展阶段,慈善事业已经成为和谐社会建设必不可少的一项事业,对它进行法制规范也是完善我国整个法律体系的重要一环。
二、我国慈善立法的几点重要价值取向
参与慈善事业是一种人权,而人权一旦没有法律的保护,对受益者来说,他们失去的就不仅仅是享受道德的权利了,失控的行为和效果也将随时可能发生。慈善事业的社会基础是贫富差距,存在贫富差距而又追求社会公平和民主的国家都十分重视慈善事业的发展,而对任何一个法制化的国家来说,慈善事业的发展和完善要通过法律来规范。因此,慈善立法的理念显得尤为重要,它直接反映出了国家对待慈善事业的态度并影响着最终的实施效果。各国的慈善立法理念是有着某种共性的,这种共性是慈善事业和人类社会本质的体现;不同国家的慈善立法又因为社会体制、行政机制等不同而有其个性,也正因为这些个性形成了各国风格迥异的慈善模式,对立法理念的研究能够给中国慈善立法走出个性又不失共性带来很好的启示。
1. 推动慈善事业优于管理慈善事业
慈善立法的一个重要内容就是明确政府在慈善事业中的角色和作用,政府是充当管理者还是支持者,是领导还是推动,是需要在慈善立法中明确给出答案的。在中国社会,慈善事业离不开政府指导和支持,但是政府在多大程度上发挥作用,却关乎着慈善事业的发展方式和性质。慈善事业具有民营性,其社会基础和本质属性都要求其以民间运作的方式为主进行发展,政府参与慈善事业的方式应该是支持和引导,通过政策和立法给予支持。
2. 自由、简化的秩序优于限制、繁琐的秩序
对于一项制度安排,自由、简化的秩序和流程是最能够产生效率的,达到这种自由和简化的效果最好是通过法律,让法律来赋予这种自由。慈善事业中的自由就是当情绪足以让一个人去从事善行的时候,马上就能够付诸实践,而不必有所顾虑和阻扰。比如有捐赠意愿的人能够马上找到捐赠平台、有慈善项目的企业家能够在第一时间立项、有资源的民间机构工作者能够不断优化资源提供服务等,而他们在做这些事的时候又不用担心政策上的障碍。目前在中国大陆,这样一种自由、简化的慈善秩序还没有建立起来,在进行慈善立法的时候,立法者有责任考虑这样的法律效果,给有慈善动机的人一个宽松、自由、简单的环境去实践。
3. 保证与提升慈善公信度
公信度和透明度一直应该是慈善领域的公法和大法,它是慈善事业可能真正可持续发展的强大动力。这种动力在目前的环境下多少变成了一种阻碍,让人们的善心善行得不到有效的发挥,这很大程度上是由于监督机制不够强大。如果在慈善立法中能够加大对公信度、透明度的督促,对慈善事业的良性发展将会是一个质的提升。它将会给人们传达一种信号,即虽然我不知道我帮助的那个人是谁,但是确实有人得到了我的帮助,因为国家的法律会保证这一点。这个信号对于庞大的潜在具有慈善动机的人来说,会帮助他们把想法转为实践。如果慈善事业没有建立起值得信任的公信度与透明度,那么这种脆弱的社会关系在浪费掉资源的同时,失去的还会是人们对于社会和生活的信任。
三、建立完善的慈善法律体系的途径
对于慈善立法者来说,一个十分重要的想法就是要从社会发展的角度明确我国慈善立法的目标和出发点,在符合我国现阶段国情的基础上搭建起慈善法律体系的主体框架,进而填充血肉。目前立法的难点见于以下几点:1.对慈善立法主体权利和义务的规范。既然慈善事业是对人们道德权利的关注,那么从权利的性质来看,慈善立法需要将道德权利转化为实证权利。法律能在多大程度上规范道德?这是我们研究的一个难点。慈善立法的强制性不同于其他法律强制性的地方就在于它并不能强制要求人们从事慈善活动,那么我们慈善立法的研究就必须要在自由和规范之间找到一种平衡,让法律在维护主体权利、义务的同时又不让人们觉得自己的道德是受法律约束的。2.政府的角色定位和规制方式。通过了解国内外慈善立法的理论和实践,我们发现不同模式下,各国政府在慈善事业中的作用大小和起作用的方式是不一样的。我国目前对政府的角色定位是有争议的,有人认为中国的慈善事业离不开政府,也有人觉得政府对慈善组织和团体的管理过于严苛,没能提供宽松、自由的发展环境。如何解读和解决这种争议,在慈善立法中体现出政府合适的角色定位也将是我们研究的一个难点。3.保持慈善立法的长久性和可持续性。法律的制定是复杂的,同样在我国的司法体制下,法律的修改和废除也要经过复杂的程序和漫长的时间。为了保证法律的权威性和严肃性,我们的研究需要将慈善立法的可持续性作为一个重要因素来考虑。这需要我们对国内影响慈善事业发展的社会机制有清晰的了解,对慈善环境有长远、准确的判断,而这些要建立在我们大量研究分析的基础之上,于是也会增加研究者的工作量和工作难度。
在充分考虑以上问题的基础上,完善的慈善立法还应该对以下内容有足够的解释:1.慈善事业的概念与定位。这是慈善立法一开始就要解决的问题,对于什么是慈善事业,它的定义是什么,目前在学术界和实践领域都有诸多争议,立法应该对这个问题提供一个相对标准化的参考,这也是规范和完善慈善立法的一个重要环节。2.政府的角色定位。政府参与慈善事业的程度和方式,是一个自由度比较大的问题,各国政府对于该国慈善事业的参与方式都有自己的特点。在中国,慈善事业的发展离不开政府,需要有政府的大力支持和倡导,但慈善事业本身的民营性又让我们要充分把握好政府的参与程度和方式,用一种和谐的方式来处理好两者的平衡关系。3.明确慈善立法的关系调整对象和立法层级。慈善立法的调整对象包括慈善组织、慈善组织工作人员、施助者、受助者、志愿者以及政府等监督部门,立法中应该明确以上对象的内涵和外延以及各自内部及外部的关系,用清晰的法律条文来规范和管理各自的关系,以有效地整合资源。另外,立法中应对地方各级政府参与慈善事业的方式做出说明,以发挥和带动地方慈善事业的发展。4.注重慈善立法的可持续性。法律具有相当强的稳定性,一经颁布,要修改和废除都不是短期内可实现的。我国慈善事业目前正处于快速发展时期,也是问题和矛盾突出的时期,更是容易出现反复的时期,我国在研究慈善立法的时候,应该尽可能地全面考虑现在和未来的问题,对各利益主体的发展趋势要有长期的判断,保证其可持续性。因此,我国的慈善立法在规范现有问题的同时还应该着眼于未来,这样才能最终给予慈善事业良性的引导和规范。
一、深刻认识慈善立法的必要性
慈善事业作为一种人道主义事业,体现了人们对道德权利的关注。世界各国的法律体系都在努力营造一个有利于慈善事业发展的法制环境,这是人类文明化、法治化进程的重要体现。在任何一个国家发展慈善事业,如果缺少慈善立法,将不会是科学、可持续的发展方式。针对我国目前慈善事业的发展状况,慈善立法显得尤为重要,原因见于以下几点:
1. 权威性、综合性慈善立法缺位
目前在中国大陆,还没有一部关于慈善事业的正式的、综合性立法,对慈善事业起到直接规范作用的几部法律法规(《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《企业所得税暂行条例》等)也逐渐显现出了阻碍慈善事业发展的弊端。我国慈善立法的现状滞后于慈善事业实践的发展进程,也滞后于构建和谐社会的目标要求,已被越来越多的专家学者和政府官员所关注。和中国大陆地区相比,中国香港和台湾地区在慈善立法方面做得相对较好。香港慈善事业模式属于社会多元参与型(徐麟,2005),在小政府、大社会的模式下,香港慈善机构与政府广泛合作,形成了遍布全港的社会服务体系,这与其良好的公信度是分不开的。香港的《社团条例》、《公司条例》、《税务条例》严格规定了慈善机构的设立条件和免税资格,对慈善机构的管理起到了很好的规范作用。在台湾,《民法》和《人民团体组织法》规范着慈善组织的注册登记,《所得税法》不仅规定了享受免税的行为条件,还授权税务管理部门通过审核年度收入报告来决定下一年度是否继续有权享受免税待遇。
2. 慈善民间组织的发展步履艰难
慈善、公益性民间组织是事业发展的重要载体,鉴于慈善的民营性,民间组织也应该成为事业发展的主要载体。但如果要形容目前慈善民间组织的状况,有一句形象的表述就是“找不到娘家”。这种尴尬的局面让这些占有相当资源的民间组织没有明确的主管部门;注册登记条件繁杂,受到双重行政管制的束缚;税收优惠政策不利于慈善捐献,无法调动个人和团体的积极性;慈善组织服务人员的保障较少,缺少专业人士和专业服务;志愿服务缺乏管理,可控性较差等。相关立法的空白给民间组织造成了以上甚至更多的发展困境,要解决这些问题,必须从法律的层面加以规范和推动。
3. 与慈善相关的组织和行为得不到合法性保护和规范
“合法性”是法制化国家一切组织和行为的本质属性,慈善组织和行为追求合法性也理应成为其首要任务。目前我国慈善立法滞后于实践的发展现状使与慈善相关的组织和行为得不到合法性保护和规范,由此而建立起来的慈善组织和人的关系以及人与人的关系便显得十分脆弱,没有良好的发展预期。在现在的社会发展阶段,慈善事业已经成为和谐社会建设必不可少的一项事业,对它进行法制规范也是完善我国整个法律体系的重要一环。
二、我国慈善立法的几点重要价值取向
参与慈善事业是一种人权,而人权一旦没有法律的保护,对受益者来说,他们失去的就不仅仅是享受道德的权利了,失控的行为和效果也将随时可能发生。慈善事业的社会基础是贫富差距,存在贫富差距而又追求社会公平和民主的国家都十分重视慈善事业的发展,而对任何一个法制化的国家来说,慈善事业的发展和完善要通过法律来规范。因此,慈善立法的理念显得尤为重要,它直接反映出了国家对待慈善事业的态度并影响着最终的实施效果。各国的慈善立法理念是有着某种共性的,这种共性是慈善事业和人类社会本质的体现;不同国家的慈善立法又因为社会体制、行政机制等不同而有其个性,也正因为这些个性形成了各国风格迥异的慈善模式,对立法理念的研究能够给中国慈善立法走出个性又不失共性带来很好的启示。
1. 推动慈善事业优于管理慈善事业
慈善立法的一个重要内容就是明确政府在慈善事业中的角色和作用,政府是充当管理者还是支持者,是领导还是推动,是需要在慈善立法中明确给出答案的。在中国社会,慈善事业离不开政府指导和支持,但是政府在多大程度上发挥作用,却关乎着慈善事业的发展方式和性质。慈善事业具有民营性,其社会基础和本质属性都要求其以民间运作的方式为主进行发展,政府参与慈善事业的方式应该是支持和引导,通过政策和立法给予支持。
2. 自由、简化的秩序优于限制、繁琐的秩序
对于一项制度安排,自由、简化的秩序和流程是最能够产生效率的,达到这种自由和简化的效果最好是通过法律,让法律来赋予这种自由。慈善事业中的自由就是当情绪足以让一个人去从事善行的时候,马上就能够付诸实践,而不必有所顾虑和阻扰。比如有捐赠意愿的人能够马上找到捐赠平台、有慈善项目的企业家能够在第一时间立项、有资源的民间机构工作者能够不断优化资源提供服务等,而他们在做这些事的时候又不用担心政策上的障碍。目前在中国大陆,这样一种自由、简化的慈善秩序还没有建立起来,在进行慈善立法的时候,立法者有责任考虑这样的法律效果,给有慈善动机的人一个宽松、自由、简单的环境去实践。
3. 保证与提升慈善公信度
公信度和透明度一直应该是慈善领域的公法和大法,它是慈善事业可能真正可持续发展的强大动力。这种动力在目前的环境下多少变成了一种阻碍,让人们的善心善行得不到有效的发挥,这很大程度上是由于监督机制不够强大。如果在慈善立法中能够加大对公信度、透明度的督促,对慈善事业的良性发展将会是一个质的提升。它将会给人们传达一种信号,即虽然我不知道我帮助的那个人是谁,但是确实有人得到了我的帮助,因为国家的法律会保证这一点。这个信号对于庞大的潜在具有慈善动机的人来说,会帮助他们把想法转为实践。如果慈善事业没有建立起值得信任的公信度与透明度,那么这种脆弱的社会关系在浪费掉资源的同时,失去的还会是人们对于社会和生活的信任。
三、建立完善的慈善法律体系的途径
对于慈善立法者来说,一个十分重要的想法就是要从社会发展的角度明确我国慈善立法的目标和出发点,在符合我国现阶段国情的基础上搭建起慈善法律体系的主体框架,进而填充血肉。目前立法的难点见于以下几点:1.对慈善立法主体权利和义务的规范。既然慈善事业是对人们道德权利的关注,那么从权利的性质来看,慈善立法需要将道德权利转化为实证权利。法律能在多大程度上规范道德?这是我们研究的一个难点。慈善立法的强制性不同于其他法律强制性的地方就在于它并不能强制要求人们从事慈善活动,那么我们慈善立法的研究就必须要在自由和规范之间找到一种平衡,让法律在维护主体权利、义务的同时又不让人们觉得自己的道德是受法律约束的。2.政府的角色定位和规制方式。通过了解国内外慈善立法的理论和实践,我们发现不同模式下,各国政府在慈善事业中的作用大小和起作用的方式是不一样的。我国目前对政府的角色定位是有争议的,有人认为中国的慈善事业离不开政府,也有人觉得政府对慈善组织和团体的管理过于严苛,没能提供宽松、自由的发展环境。如何解读和解决这种争议,在慈善立法中体现出政府合适的角色定位也将是我们研究的一个难点。3.保持慈善立法的长久性和可持续性。法律的制定是复杂的,同样在我国的司法体制下,法律的修改和废除也要经过复杂的程序和漫长的时间。为了保证法律的权威性和严肃性,我们的研究需要将慈善立法的可持续性作为一个重要因素来考虑。这需要我们对国内影响慈善事业发展的社会机制有清晰的了解,对慈善环境有长远、准确的判断,而这些要建立在我们大量研究分析的基础之上,于是也会增加研究者的工作量和工作难度。
在充分考虑以上问题的基础上,完善的慈善立法还应该对以下内容有足够的解释:1.慈善事业的概念与定位。这是慈善立法一开始就要解决的问题,对于什么是慈善事业,它的定义是什么,目前在学术界和实践领域都有诸多争议,立法应该对这个问题提供一个相对标准化的参考,这也是规范和完善慈善立法的一个重要环节。2.政府的角色定位。政府参与慈善事业的程度和方式,是一个自由度比较大的问题,各国政府对于该国慈善事业的参与方式都有自己的特点。在中国,慈善事业的发展离不开政府,需要有政府的大力支持和倡导,但慈善事业本身的民营性又让我们要充分把握好政府的参与程度和方式,用一种和谐的方式来处理好两者的平衡关系。3.明确慈善立法的关系调整对象和立法层级。慈善立法的调整对象包括慈善组织、慈善组织工作人员、施助者、受助者、志愿者以及政府等监督部门,立法中应该明确以上对象的内涵和外延以及各自内部及外部的关系,用清晰的法律条文来规范和管理各自的关系,以有效地整合资源。另外,立法中应对地方各级政府参与慈善事业的方式做出说明,以发挥和带动地方慈善事业的发展。4.注重慈善立法的可持续性。法律具有相当强的稳定性,一经颁布,要修改和废除都不是短期内可实现的。我国慈善事业目前正处于快速发展时期,也是问题和矛盾突出的时期,更是容易出现反复的时期,我国在研究慈善立法的时候,应该尽可能地全面考虑现在和未来的问题,对各利益主体的发展趋势要有长期的判断,保证其可持续性。因此,我国的慈善立法在规范现有问题的同时还应该着眼于未来,这样才能最终给予慈善事业良性的引导和规范。