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摘要：深圳这座年轻的城市，在不到30年的时间里实现了社会经济及城市建设的巨大飞跃，城市更新的贡献及重要性不言而喻，但是快速发展的同时也带来一系列问题，转型的需求日渐增强，这都推动了深圳城市更新政策在探索中不断完善和规范，未来深圳的城市更新政策将在保障公共利益、优化空间布局、提高环境品质的基础上向着不断精细化、高效化的方向演变。
关键词：城市更新;政策;转型;变迁;趋势
中图分类号：TU984.114 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）016-0495-02
深圳从一个小渔村起步，一举成为国内城市化发展的典范和改革开放的窗口，可谓创造了无数个奇迹，历史造就了深圳在工业化和城市化方面的极具竞争力的优势，过去的几十年里深圳加速發展的工业建设和城市建设，在诸多方面都取得了高质量的成就。但是也让深圳遇到了各方面的问题，人口激增导致土地、空间压力。资源、环境对发展的制约越来越严重，据统计，深圳市行政区域总面积1997平方公里，可建设用地上限1004平方公里，截至2017年底已使用983平方公里，仅剩21平方公里，土地增长速度远远难以满足城市发展的需要。一系列问题的产生倒逼深圳城市更新政策不断演进。
一、城市更新的原因
（一）二元结构明显，城市功能失衡
由于深圳建设初期存在二元化管理（即关内和关外），城市发展过程中特区外部分空间布局的严重不合理，土地利用方式低效无序，没有科学合理的规划和有效管理，很多乡镇的格局还有明显的工业痕迹，很多地区有一半以上用地属于工业用地，相关设施配备不能满足城市发展的要求，特别在医疗和城市交通条件方面缺乏合理的硬件配备，使城市发展遇到了阻碍。
（二）非户籍人口庞大.人口结构倒挂
深圳是一线城市，流动人口众多，据统计2017年底深圳本地户籍人口仅占深圳总人口的32%，大部分为流动人口。而这数量庞大的流动人口中大部分为农村人口，这些都说明了深圳的城市产业结构需要进行科学合理的调整，还有大部分城市流动人口收入低，居住在城中村，导致大量的公共资源被占用，也使得社会治安管理方面面临压力，引起不同层次的社会问题。
（三）村股份制经济封闭，难以适应深圳社会经济发展
深圳的城中村有明显的村集体性质，和股份公司一样，都是相对不开放的经济结构体，首先是股份结构不够开放，原村民作为管理者使得外界社会资本不能顺利有效的进入，主要经营项目是土地和物业出租，发展受到很大限制;其次，土地对于城中村的村民来讲是赖以生存的基地，这些资源不能有效的参与城市规划和分工，绝大部分土地只能用来出租，形成封闭低效的经济运行系统。村里股份公司掌控着大量的用地，且土地不能有效利用，对深圳城市的发展构成了阻碍，需要进行科学合理的规划和整合利用。
可见，深圳在城市发展的转型过程中，城市更新成为解决当前问题的重要途径。
二、深圳城市更新政策的变迁
（一）2004-2008城市更新前期探索阶段
这一阶段尚未提出正式的“城市更新”的概念，主要还是以城中村、旧工业区为主的改造，并有针对性的出台了相关政策文件。这一阶段的改造还是在已有的政策框架内开展，并未对规划、土地等相关政策进行大的突破。具体而言，一是城中村、旧工业区改造必须依照法定图则，规划为公共配套设施或基础设施用地的需贡献给政府;二是产权明晰，合法外土地需要确权后再行改造;三是城中村、旧工业区改造需引入市场主体的，按照招拍挂的方式确定，实施主体获得土地后按规划开发建设，并对原业主进行补偿安置;四是地价标准上城中村、旧工业区改造基准地价与市场相当。
这一阶段城市更新成效一般，200个城市更新项目中仅有渔农村、岗厦村等少数几个城中村改造取得突破性进展。主要是由于政策配套不完善，项目存在较大不确定性;很多合法外用地无法确权;基准地价高，利润空间有限，限制了市场的积极性。
（二）2009-2015城市更新政策建立阶段
2009年在，在广东省“三旧”改造的大背景下，深圳出台了《深圳市城市更新办法》，全面启动城市更新工作。这一阶段，深圳就城市更新的规划编制、产权处置、土地出让、利益分配等进行了系统的政策创新，建立了“政府引导、市场运作、规划统筹、利益共享”的模式，存量土地开发进入了一个全新的阶段。具体而言，一是创新了城市更新单元制度，突破了地块坐标为准的严格管控，允许单元范围内的腾挪和置换;对容积率进行了优化，分为政策性容积率和技术性容积率，相较原法定图则大幅提升，保障了项目实施，成为政府和市场之间利益协调的重要平台。二是产权要求方面，允许不超过40%的合法外土地纳入城市更新，前提是贡献20%的土地，这样政府和市场之间达成了利益共享，促进产权进一步明晰;三是创造性地提出了协议出让，保障参与城市更新的实施主体获得土地，吸引了市场主体的参与。四是地价标准上，仍然按照原有政策依基准地价缴交，但基准地价上浮频率大大降低，在市场价格水涨船高的情况下，相当于变相优惠，降低了实施成本。
（三）2016-2018年，城市更新规范实施阶段
经过多年的一系列探索和创新，深圳城市更新政策体系已经逐步完善，项目实施也推进较为平稳，但由于前期阶段过度依赖市场，也出现了大型公共设施难以落实、大量产业用地被改造为居住用地等非产业化用途、市场主体“挑肥拣瘦”以及“囤地”情况严重，项目空间分布“碎片化”等问题。因此针对此类情况，深圳在原有政策框架基础上进行改良，进一步强化了政府引导的作用，逐步提高更新中的公共配套设施、配建保障性住房和创新型产业用房等的比例要求，对于配套严重稀缺的地区，创新更新单元制度，政府主导编制规划，在空间分配上进行政策倾斜;二是更加注重产业空间保障，通过一系列管控手段限制工改商、工改居，引导旧工业区升级改造和综合治理，保障产业发展空间;三是优化空间布局，尤其是对城中村开展专项分类引导，提高了更新的整体眭、系统性和有序性。
三、深圳城市更新政策的趋势
经过多年的发展和探索，深圳城市更新政策为城市发展提供了大量的空间，使得深圳市的发展有了空间和土地上的保障。截至2018年12月，深圳市已列入城市更新计划项目共计746项，已批城市更新规划项目447项，规划批准开发建设用地33.67平方公里;累计签订土地使用权出让合同604项，供应用地面积约17.03平方公里。深圳城市更新为社会经济发展提供了重要的支持和保障，特别在硬件方面，例如空间和土地，以及软件方面例如资本和文化这些软实力的元素成为城市发展的新动力。深圳的城市更新政策还将不断地完善和发展：
一是城市更新工作更加合法规范，操作流程更加高效。深圳将以“打补丁”的方式不断深化完善城市更新政策体系。在此基础上，还将进一步制定了大量配套的技术规范和操作指引。
二是对城市更新管理的机制进行革新。采用创新思维观念、协调市区不同政府的方式来改进城市更新管理机制。2009年以来，城市更新机构也不断发生着职能变化，从城市更新办公室，到更新局，再到后来的区级放权改革，使得城市更新相关工作的一系列举措得到优化，例如审批环节、申报材料等等，可以看出，深圳城市更新政策不断趋于精细与规范。
三是优先保障公共利益。通过奖励措施鼓励申报主体贡献更多的公共利益用地、配建合适的公共设施。将公共利益用地的“整备”与更新项目的实施进行捆绑，促进公共利益的实施。
四是对空间土地资源进行合理规划和配置。空间土地资源的配置是城市更新工作的重点内容，《深圳市城市规划标准与准则》对深圳市建设用地密度分区和地块容积率确定的基本框架进行了确定，《深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引（试行）》也对城市更新项目方面的事宜进行了指导，例如基础建筑面积、转移建筑面积和奖励建筑面积。
五是更加注重城市环境品质。重视城市更新项目的环境品质营造，通过多种手段强化项目的城市设计与建筑设计品质。针对拆除重建类城市更新项目，通过修订相关技术规定，强化城市设计研究，实现城市综合价值最大化。
关键词：城市更新;政策;转型;变迁;趋势
中图分类号：TU984.114 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）016-0495-02
深圳从一个小渔村起步，一举成为国内城市化发展的典范和改革开放的窗口，可谓创造了无数个奇迹，历史造就了深圳在工业化和城市化方面的极具竞争力的优势，过去的几十年里深圳加速發展的工业建设和城市建设，在诸多方面都取得了高质量的成就。但是也让深圳遇到了各方面的问题，人口激增导致土地、空间压力。资源、环境对发展的制约越来越严重，据统计，深圳市行政区域总面积1997平方公里，可建设用地上限1004平方公里，截至2017年底已使用983平方公里，仅剩21平方公里，土地增长速度远远难以满足城市发展的需要。一系列问题的产生倒逼深圳城市更新政策不断演进。
一、城市更新的原因
（一）二元结构明显，城市功能失衡
由于深圳建设初期存在二元化管理（即关内和关外），城市发展过程中特区外部分空间布局的严重不合理，土地利用方式低效无序，没有科学合理的规划和有效管理，很多乡镇的格局还有明显的工业痕迹，很多地区有一半以上用地属于工业用地，相关设施配备不能满足城市发展的要求，特别在医疗和城市交通条件方面缺乏合理的硬件配备，使城市发展遇到了阻碍。
（二）非户籍人口庞大.人口结构倒挂
深圳是一线城市，流动人口众多，据统计2017年底深圳本地户籍人口仅占深圳总人口的32%，大部分为流动人口。而这数量庞大的流动人口中大部分为农村人口，这些都说明了深圳的城市产业结构需要进行科学合理的调整，还有大部分城市流动人口收入低，居住在城中村，导致大量的公共资源被占用，也使得社会治安管理方面面临压力，引起不同层次的社会问题。
（三）村股份制经济封闭，难以适应深圳社会经济发展
深圳的城中村有明显的村集体性质，和股份公司一样，都是相对不开放的经济结构体，首先是股份结构不够开放，原村民作为管理者使得外界社会资本不能顺利有效的进入，主要经营项目是土地和物业出租，发展受到很大限制;其次，土地对于城中村的村民来讲是赖以生存的基地，这些资源不能有效的参与城市规划和分工，绝大部分土地只能用来出租，形成封闭低效的经济运行系统。村里股份公司掌控着大量的用地，且土地不能有效利用，对深圳城市的发展构成了阻碍，需要进行科学合理的规划和整合利用。
可见，深圳在城市发展的转型过程中，城市更新成为解决当前问题的重要途径。
二、深圳城市更新政策的变迁
（一）2004-2008城市更新前期探索阶段
这一阶段尚未提出正式的“城市更新”的概念，主要还是以城中村、旧工业区为主的改造，并有针对性的出台了相关政策文件。这一阶段的改造还是在已有的政策框架内开展，并未对规划、土地等相关政策进行大的突破。具体而言，一是城中村、旧工业区改造必须依照法定图则，规划为公共配套设施或基础设施用地的需贡献给政府;二是产权明晰，合法外土地需要确权后再行改造;三是城中村、旧工业区改造需引入市场主体的，按照招拍挂的方式确定，实施主体获得土地后按规划开发建设，并对原业主进行补偿安置;四是地价标准上城中村、旧工业区改造基准地价与市场相当。
这一阶段城市更新成效一般，200个城市更新项目中仅有渔农村、岗厦村等少数几个城中村改造取得突破性进展。主要是由于政策配套不完善，项目存在较大不确定性;很多合法外用地无法确权;基准地价高，利润空间有限，限制了市场的积极性。
（二）2009-2015城市更新政策建立阶段
2009年在，在广东省“三旧”改造的大背景下，深圳出台了《深圳市城市更新办法》，全面启动城市更新工作。这一阶段，深圳就城市更新的规划编制、产权处置、土地出让、利益分配等进行了系统的政策创新，建立了“政府引导、市场运作、规划统筹、利益共享”的模式，存量土地开发进入了一个全新的阶段。具体而言，一是创新了城市更新单元制度，突破了地块坐标为准的严格管控，允许单元范围内的腾挪和置换;对容积率进行了优化，分为政策性容积率和技术性容积率，相较原法定图则大幅提升，保障了项目实施，成为政府和市场之间利益协调的重要平台。二是产权要求方面，允许不超过40%的合法外土地纳入城市更新，前提是贡献20%的土地，这样政府和市场之间达成了利益共享，促进产权进一步明晰;三是创造性地提出了协议出让，保障参与城市更新的实施主体获得土地，吸引了市场主体的参与。四是地价标准上，仍然按照原有政策依基准地价缴交，但基准地价上浮频率大大降低，在市场价格水涨船高的情况下，相当于变相优惠，降低了实施成本。
（三）2016-2018年，城市更新规范实施阶段
经过多年的一系列探索和创新，深圳城市更新政策体系已经逐步完善，项目实施也推进较为平稳，但由于前期阶段过度依赖市场，也出现了大型公共设施难以落实、大量产业用地被改造为居住用地等非产业化用途、市场主体“挑肥拣瘦”以及“囤地”情况严重，项目空间分布“碎片化”等问题。因此针对此类情况，深圳在原有政策框架基础上进行改良，进一步强化了政府引导的作用，逐步提高更新中的公共配套设施、配建保障性住房和创新型产业用房等的比例要求，对于配套严重稀缺的地区，创新更新单元制度，政府主导编制规划，在空间分配上进行政策倾斜;二是更加注重产业空间保障，通过一系列管控手段限制工改商、工改居，引导旧工业区升级改造和综合治理，保障产业发展空间;三是优化空间布局，尤其是对城中村开展专项分类引导，提高了更新的整体眭、系统性和有序性。
三、深圳城市更新政策的趋势
经过多年的发展和探索，深圳城市更新政策为城市发展提供了大量的空间，使得深圳市的发展有了空间和土地上的保障。截至2018年12月，深圳市已列入城市更新计划项目共计746项，已批城市更新规划项目447项，规划批准开发建设用地33.67平方公里;累计签订土地使用权出让合同604项，供应用地面积约17.03平方公里。深圳城市更新为社会经济发展提供了重要的支持和保障，特别在硬件方面，例如空间和土地，以及软件方面例如资本和文化这些软实力的元素成为城市发展的新动力。深圳的城市更新政策还将不断地完善和发展：
一是城市更新工作更加合法规范，操作流程更加高效。深圳将以“打补丁”的方式不断深化完善城市更新政策体系。在此基础上，还将进一步制定了大量配套的技术规范和操作指引。
二是对城市更新管理的机制进行革新。采用创新思维观念、协调市区不同政府的方式来改进城市更新管理机制。2009年以来，城市更新机构也不断发生着职能变化，从城市更新办公室，到更新局，再到后来的区级放权改革，使得城市更新相关工作的一系列举措得到优化，例如审批环节、申报材料等等，可以看出，深圳城市更新政策不断趋于精细与规范。
三是优先保障公共利益。通过奖励措施鼓励申报主体贡献更多的公共利益用地、配建合适的公共设施。将公共利益用地的“整备”与更新项目的实施进行捆绑，促进公共利益的实施。
四是对空间土地资源进行合理规划和配置。空间土地资源的配置是城市更新工作的重点内容，《深圳市城市规划标准与准则》对深圳市建设用地密度分区和地块容积率确定的基本框架进行了确定，《深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引（试行）》也对城市更新项目方面的事宜进行了指导，例如基础建筑面积、转移建筑面积和奖励建筑面积。
五是更加注重城市环境品质。重视城市更新项目的环境品质营造，通过多种手段强化项目的城市设计与建筑设计品质。针对拆除重建类城市更新项目，通过修订相关技术规定，强化城市设计研究，实现城市综合价值最大化。