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随着科技水平不断提高、经济全球化的持续发展，农业的重要性体现为其已经从一种直接的谋生方式演变为一种战略性经营活动，并与其他产业发展形成相互依赖关系。因此，对农业进行扶持与保护成为世界各国现代化进程中的普遍选择。进入21世纪后，中央提出把解决好“三农”问题作为全党全国全部工作的“重中之重”，并做出“两个趋向”的重要论断以及“我国总体上已经达到以工促农、以城带乡发展阶段”的重大判断等都是对上述规律的深刻把握。在这一系列战略思想的指导下，我国实现了农业支持政策的全面转型，初步形成了包括价格支持、政府服务，并以直接补贴为主体的农业补贴政策体系。2014年中央一号文件提出进行“目标价格补贴试点”，以实现“加强政府支持保护与发挥市场配置资源决定性作用功能互补”。因此，我国农业补贴政策仍处于发展与完善过程中。发达国家农业补贴实践经验表明：独立的政策调整虽然可以在一定程度上提高政策实施效果，但农业补贴政策效果的充分发挥需要借助完善的制度框架体系引领，并在实施过程中给予保证。因此，在深入分析我国农业补贴制度基础上，优化我国农业补贴制度框架是解决上述政策实施过程中存在问题的根本途径。
农业补贴制度框架存在问题
一般而言，制度设计的目的是引领政策制定，并保证政策实施的有效性。完整的制度框架，不同机制之间的有机组合与衔接则是实现这一目标的前提与保证。但我国农业补贴制度实践时间短，政策操作经验少，同时农业补贴相关理论研究也存在一定滞后性，因此我国农业补贴制度框架还不成熟。第一，制度框架内政策目标缺乏系统性分解与支撑。我国早期农业补贴制度以保证农业生产与粮食供应为目标，客观上忽视了农民利益；当前阶段，城乡差距成为我国和谐社会创建过程中面临的主要矛盾，这又导致我国农业补贴制度出现了重农民而轻农业的现象。这在理论上导致将农民增收与粮食安全兼做农业补贴制度目标的“合”与“分”的争论；在实践中则出现了“双弱”的执行效果。第二，我国农业补贴制度框架体系不完备。具体表现为：补贴政策制定以政府为主导，作为受益主体的农民在这一过程中严重缺失；补贴对象日益复杂化，但识别机制缺失；补贴政策依据充分但法律基础不坚实。由此造成了我国农业补贴制度重政策落实，而轻实施效果；农业补贴配给特征明显而契约弱的弊端。第三，我国农业补贴制度框架内政策工具匮乏且不同类型工具间缺乏有效衔接。产生上述问题原因是我国直接补贴的实施基础是城乡二元体制下超小农业经营规模，受补农民有好感但不敏感。
补贴框架目标及重点
我国农业补贴制度框架构建过程中，应以农业补贴政策及其实施过程中充分发挥政府作用，尊重市场规律提供保障为目标。为实现上述目标，农业补贴制度框架构建中应坚持政策法制化，调整機制化原则，将重点放在：农业补贴相关法律法规的构建与优化；多样化政策工具设计及其组合机制构建。
补贴制度框架与政策工具选择
现阶段，我国农业补贴制度框架构建的目标是为农业补贴政策及其实施过程中充分发挥政府作用，尊重市场规律提供保障。因此，农业补贴制度框架应包括：①农业补贴制度法律基础，包括补贴理念、项目设定与调整有关法规、相关市场主体法规、宏观调控及可持续发展法规等内容；②利益相关主体及准入退出机制；③政策工具及其组合；④补贴政策效果评价、反馈机制；⑤政策评价结果利用制度。
补贴政策工具是农业补贴制度框架的核心，是农业补贴制度目标的实现手段。当前我国农业补贴政策应以实现我国农业从生计型为主体向商业型农业为主体转变为目标，并以此统领粮食安全与农民增收，为农业国际竞争力的提高奠定基础。因此，我国农业补贴政策工具的选择应遵守WTO规则基础上，借鉴发达国家经验，将价格支持、直接补贴、收入补贴进行综合运用，特别是要针对我国农业补贴政策实施中存在的问题政策设计，开发新的政策工具，强调不同政策工具之间的有效衔接与组合运用：总结目标价格政策试点经验，扩大试点范围，针对目标价格在自然风险与农民销售能力保障不足的问题，开发与目标价格能够组合运用的保险品种，使两者形成相互配合的有机整体；针对我国农业直接补贴实施中的问题及原因，设立农业生产退休（出）补贴项目，充分发挥对补贴受益主体识别机制与补贴项目选择替代机制的作用，使农业生产退出（休）项目与挂钩直接补贴建立替代机制，以实现与土地流转政策相配合，促进农业生产经营规模提升，真正发挥其对农业生产支持作用的目的。
完善补贴制度框架的政策建议
农业补贴制度框架的有效性取决于两个方面：制度框架体系的完备性与多样化、结构完善互补性强的政策工具组合。为实现上述目标，首先，应完善我国农业补贴相关法律，为农业补贴框架内各类机制高效运行奠定坚实的法律基础；其次，创新农业补贴政策工具，优化不同类型政策工具间衔接与组合；再次，大力推进农业信息化建设，为农业补贴政策设计及有效实施提供依据。最后，建立完善农业补贴政策评价与反馈机制，为农业补贴政策调整与改进提供思路。
（作者单位：新疆农业大学经济与贸易学院）
农业补贴制度框架存在问题
一般而言，制度设计的目的是引领政策制定，并保证政策实施的有效性。完整的制度框架，不同机制之间的有机组合与衔接则是实现这一目标的前提与保证。但我国农业补贴制度实践时间短，政策操作经验少，同时农业补贴相关理论研究也存在一定滞后性，因此我国农业补贴制度框架还不成熟。第一，制度框架内政策目标缺乏系统性分解与支撑。我国早期农业补贴制度以保证农业生产与粮食供应为目标，客观上忽视了农民利益；当前阶段，城乡差距成为我国和谐社会创建过程中面临的主要矛盾，这又导致我国农业补贴制度出现了重农民而轻农业的现象。这在理论上导致将农民增收与粮食安全兼做农业补贴制度目标的“合”与“分”的争论；在实践中则出现了“双弱”的执行效果。第二，我国农业补贴制度框架体系不完备。具体表现为：补贴政策制定以政府为主导，作为受益主体的农民在这一过程中严重缺失；补贴对象日益复杂化，但识别机制缺失；补贴政策依据充分但法律基础不坚实。由此造成了我国农业补贴制度重政策落实，而轻实施效果；农业补贴配给特征明显而契约弱的弊端。第三，我国农业补贴制度框架内政策工具匮乏且不同类型工具间缺乏有效衔接。产生上述问题原因是我国直接补贴的实施基础是城乡二元体制下超小农业经营规模，受补农民有好感但不敏感。
补贴框架目标及重点
我国农业补贴制度框架构建过程中，应以农业补贴政策及其实施过程中充分发挥政府作用，尊重市场规律提供保障为目标。为实现上述目标，农业补贴制度框架构建中应坚持政策法制化，调整機制化原则，将重点放在：农业补贴相关法律法规的构建与优化；多样化政策工具设计及其组合机制构建。
补贴制度框架与政策工具选择
现阶段，我国农业补贴制度框架构建的目标是为农业补贴政策及其实施过程中充分发挥政府作用，尊重市场规律提供保障。因此，农业补贴制度框架应包括：①农业补贴制度法律基础，包括补贴理念、项目设定与调整有关法规、相关市场主体法规、宏观调控及可持续发展法规等内容；②利益相关主体及准入退出机制；③政策工具及其组合；④补贴政策效果评价、反馈机制；⑤政策评价结果利用制度。
补贴政策工具是农业补贴制度框架的核心，是农业补贴制度目标的实现手段。当前我国农业补贴政策应以实现我国农业从生计型为主体向商业型农业为主体转变为目标，并以此统领粮食安全与农民增收，为农业国际竞争力的提高奠定基础。因此，我国农业补贴政策工具的选择应遵守WTO规则基础上，借鉴发达国家经验，将价格支持、直接补贴、收入补贴进行综合运用，特别是要针对我国农业补贴政策实施中存在的问题政策设计，开发新的政策工具，强调不同政策工具之间的有效衔接与组合运用：总结目标价格政策试点经验，扩大试点范围，针对目标价格在自然风险与农民销售能力保障不足的问题，开发与目标价格能够组合运用的保险品种，使两者形成相互配合的有机整体；针对我国农业直接补贴实施中的问题及原因，设立农业生产退休（出）补贴项目，充分发挥对补贴受益主体识别机制与补贴项目选择替代机制的作用，使农业生产退出（休）项目与挂钩直接补贴建立替代机制，以实现与土地流转政策相配合，促进农业生产经营规模提升，真正发挥其对农业生产支持作用的目的。
完善补贴制度框架的政策建议
农业补贴制度框架的有效性取决于两个方面：制度框架体系的完备性与多样化、结构完善互补性强的政策工具组合。为实现上述目标，首先，应完善我国农业补贴相关法律，为农业补贴框架内各类机制高效运行奠定坚实的法律基础；其次，创新农业补贴政策工具，优化不同类型政策工具间衔接与组合；再次，大力推进农业信息化建设，为农业补贴政策设计及有效实施提供依据。最后，建立完善农业补贴政策评价与反馈机制，为农业补贴政策调整与改进提供思路。
（作者单位：新疆农业大学经济与贸易学院）